De tien jaar tussen 1985 en 1995 kenmerken zich door de hierboven omschreven voorwaartse integratie van marktpartijen en een terugtrekkende overheid (De Zeeuw, 2007). Zoals in de voorgaande paragraaf is aangegeven veranderde omstreeks de jaren ’80 de opvatting over waar de verantwoordelijkheid voor de overheid lag en waar niet. Het gevolg hier van was onder andere dat woningcorporaties werden verzelfstandigd, subsidies voor sociale woningbouw
25 | P a g i n a
terugliepen en het eigenwoningbezit werd gestimuleerd, maar ook dat marktpartijen zich meer konden gaan integreren in ruimtelijke ontwikkeling (De Zeeuw, 2007; Louw et al., 2005).
De veranderende verhoudingen tussen staat en markt omschrijft De Zeeuw (2007) als structureel van aard. Terecht merkt hij op dat de overheidssubsidies in de woningbouw niet meer zullen terugkomen en dat de investeringen die de overheid doet in infrastructuur en groen, lang niet meer zoveel zijn als ze geweest zijn. “De tendens bij ruimtelijke ontwikkeling en
investeringen is: meer overlaten aan markpartijen en een andere (…) rol van de overheid.”(De Zeeuw, 2007). Dit impliceert dus voor gemeenten ook een bepaalde afhankelijkheid jegens marktpartijen, want zij zijn afhankelijk geworden van deze partijen voor de ontwikkeling van het grondgebied. Belangrijke kreten die hier aan kunnen worden opgehangen zijn
‘gebiedsontwikkeling’ en ‘ontwikkelingsplanologie’, “… als je ruimtelijk beleid maakt dan heb je ook een strategie nodig om ruimtelijke plannen uit te voeren.” (van der Krabben, 2011; De Zeeuw, 2007). Toch lijkt dat met ontwikkelingsplanologie, waarbij de ruimtelijke ordening meer wordt bedreven vanuit plannen, projecten en visies, het maakbaarheidsideaal ook niet definitief op z’n retour is gegaan.
De veranderende verhoudingen tussen overheid en markt geven in feite blijk van twee
verschillende structures of provision in de tijd. Werd de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland na de Tweede Wereldoorlog gedicteerd door de overheid, middels actief grondbeleid en veel subsidies voor sociale woningbouw, is dit sinds de jaren ’90 met de voorwaartse integratie van marktpartijen en het stimuleren van woningbezit wezenlijk anders geworden(Louw et al., 2005). In feite zijn hier twee verschillende structures of provision in het spel, die zich kenmerken door termen als toelatingsplanologie tegenover ontwikkelingsplanologie, of actief tegenover faciliterend en passief grondbeleid. Louw et al. (2005) hebben laten zien dat deze structures of provision ook te relateren zijn aan verschillende vastgoedcycli.
3.2.4 PUBLIEKPRIVATE SAMENWERKING
De oprichting van de Verenigde Oost-Indische Compagnie in 1602 is te beschouwen als de eerste publiek-private samenwerking in Nederland (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Ook bij gebiedsontwikkeling wordt zoals eerder beschreven sinds midden jaren ’80 steeds meer de samenwerking gezocht tussen marktpartijen en de overheid. Dit hangt, zoals uit onderstaande figuur blijkt, samen met het soort gemeentelijk grondbeleid, de rolverdeling tussen publieke en private partijen en de samenhang tussen bouw- en grondexploitatie. In Nederland is het namelijk de gewoonte het traject van grond- of gebiedsontwikkeling enerzijds en de ontwikkeling van vastgoed anderzijds van elkaar te scheiden (Van de Krabben, 2011). Dit uit zich bijvoorbeeld in het onderscheid tussen grond- en vastgoedexploitatie. De PPS kan worden gezien als een middel om een doel te bereiken, het is dus geen doel op zich, maar een uitvoeringsstrategie (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Publiek-private samenwerking creëert hierbij zowel een meerwaarde voor de maatschappij, maar ook voor de markt (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Toch laat de contextparagraaf die ter inleiding lag aan dit hoofdstuk zien dat de overheid ook steeds meer afhankelijk is geworden van marktpartijen in termen van financiën en risico’s. Als we daarbij ook kijken naar het vorige hoofdstuk en de verhouding zien in de bouwvergunningen die naar aantal en waarde door marktpartijen voor werkzaamheden die te maken hebben met herbestemmen aangevraagd worden in relatie tot de structure of building provision benadering, is te stellen dat de samenwerkingsvorm wel degelijk invloed heeft op de marktuitkomsten in het licht van herbestemmen.
26 | P a g i n a
Publieke ontwikkeling
De publieke ontwikkeling is een samenwerkingsvorm die eigenlijk al op zijn retour is als gevolg van de opkomst van gebiedsontwikkeling. Dit betreft het traditionele model van de
ontwikkelende overheid, waarbij de regie gedurende het gehele project in handen is van de overheid (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Dit model houdt namelijk in dat de gemeente zelfstandig de gronden verwerft en zeggenschap heeft over de planvorming, bouw- en woonrijp maken en de uitgifte van grond (De Zeeuw, 2007). Het publiek ontwikkelmodel wordt veelal gebruikt voor projecten waarbij het maatschappelijk belang groot is (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011).
PPS-coalitie
De PPS-coalitie is een samenwerkingsvorm waarbij de grond voor de toekomstige locatieontwikkeling als het ware heen en weer wordt geschoven tussen gemeente en
markpartij(en) (Van der Cammen, 2011). De marktpartij die inmiddels een grondpositie heeft verworven levert zijn grond in, vervolgens zorgt de gemeente voor eigen rekening en risico voor het bouwrijp maken van de grond en krijgt de ontwikkelaar een bouwclaim, als het ware een ontwikkelrecht voor de ontwikkelaar. Het werkt als volgt: naar gelang de hoeveelheid grond die de ontwikkelaar heeft ingeleverd krijgt deze een claim op de overheid om in de toekomst om dezelfde hoeveelheid grond met een bouwbestemming af te nemen (Van der Cammen, 2011). De gemeente verhaalt haar kosten voor het bouwrijp maken weer met de uitgifte van de bouwrijpe kavels (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Op deze manier zijn partijen wederzijds afhankelijk van elkaar geworden, wat openingen biedt voor de verschillende functies die er in het gebied te realiseren zijn.
PPS-alliantie: gemeenschappelijke GREX
Bij deze samenwerkingsvorm zijn zowel de gemeente als één of meer marktpartijen verantwoordelijk. Door het aangaan van een publiekprivate samenwerking zijn zij samen verantwoordelijk voor de grondexploitatie (De Zeeuw, 2007). Veelal richten publieke en private partijen hiervoor gezamenlijk een CV/BV –constructie op, een joint venture, in de vorm van een Grondexploitatiemaatschappij [GEM] (Van der Cammen, 2011). Deze GEM bepaalt de strategie, voert de grondexploitatie, verwerft de grond, legt de infrastructuur aan en maakt de gronden
27 | P a g i n a
bouw- en woonrijp (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Taken worden verdeeld door het opstellen van een bedrijfsplan (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). De risico’s voor de grondexploitatie worden dan ook gezamenlijk gedeeld, de overheid stelt randvoorwaarden, faciliteert en toetst en de ontwikkelaar neemt de
verantwoordelijkheid voor de opstalexploitatie (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011;Van der Cammen, 2011).
PPS-Alliantie: Gemeenschappelijke GREX en bouwexploitatie
Deze samenwerkingsvorm is eigenlijk het hetzelfde als de voorgaande, alleen is hier de
gemeente ook betrokken in de opstalexploitatie. Ook hier doen gemeente en marktpartijen aan risicodeling, zij zijn dus beide 50/50 verantwoordelijk.
PPS-Concessie
Het concessiemodel is een samenwerkingsvorm met grote vrijheid voor marktpartijen en een meer faciliterende rol van gemeenten. Voorwaarde om een succesvolle concessie tot stand te laten komen, is dat de overheid een voornaam deel van de gronden in eigendom heeft (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). De gemeente geeft hierbij alle
verantwoordelijkheid voor de grondexploitatie volledig door aan de ontwikkelaar en stelt alleen bepaalde doelstellingen en randvoorwaarden vooraf (De Zeeuw, 2007). Private partijen worden uitgenodigd om aan de voorkant al met ideeën te komen om het project zowel financieel als programmatisch te optimaliseren (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Voor de grondexploitatie worden afspraken over de financiële bijdrage van de overheid aan de grondexploitatie al op voorhand vastgelegd (Van der Cammen, 2011; Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Uiteindelijk wordt het project of deelproject gegund aan de private partij die het beste aanbod (prijs-kwaliteit verhouding) doet aan de overheid, waaraan de overheid de door haar bezitte gronden verkoopt. Na ontwikkeling krijgt de overheid de openbare ruimte in eigendom. Interventies vanuit de overheid beperken zich ook dus puur tot het begin en eind van het proces (Van der Cammen, 2011).
Private ontwikkeling
Private ontwikkeling is een samenwerkingsvorm die wordt toegepast wanneer private partijen het eigendom hebben van de gronden waarop de ontwikkeling wordt beoogd (Deloitte,
persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Publieke partijen hebben een faciliterende en kaderstellende rol, risico’s zijn dus minimaal (Deloitte, persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011). Marktpartijen ontwikkelen vervolgens een plan dat past binnen de al geschetste planologische kaders. Kostenverhaal door de overheid vindt veelal plaats door het sluiten van een anterieure overeenkomst of door het opstellen van een exploitatieplan (Deloitte,
persoonlijke communicatie, 15 maart, 2011).