22 | P a g i n a
3. TRADITIE VAN RUIMTELIJKE ONTWIKKELING IN NEDERLAND
3.1 INLEIDING
Dit hoofdstuk zal ingaan op de traditie van ruimtelijke ontwikkeling in Nederland en antwoord geven op de volgende deelvraag:
Hoe is de huidige structure of building provision (‘het Nederlands ontwikkelmodel’) ontstaan? Deze deelvraag zal ingaan op het ontstaan van de huidige structure of building provision in Nederland, een bepaalde historisch gegroeide traditie voor de aanpak van ruimtelijke ontwikkeling in Nederland. Deze traditie lijkt inmiddels sterk vastgeroest in de Nederlandse ruimtelijke ontwikkeling en heeft grote invloed op de uiteindelijk marktuitkomsten in de ruimte. Tevens zal aandacht worden gegeven aan het grotere geheel, namelijk de context van de
veranderende markt.
3.2CONTEXT: RUIMTELIJKE ONTWIKKELING IN NEDERLAND
“We cannot understand today’s choices (…) without tracing the incremental evolution of institutions.” (North, 1990, p. 100).
Belangrijk is om in te gaan op een aantal wezenlijke verschuivingen die hebben plaatsgevonden op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, omdat die uiteindelijk ieder hun eigen bijdrage hebben gehad aan de huidige manier van ontwikkelen in Nederland, de structure of building provision. Friso de Zeeuw (2007) schetst in zijn rede De engel uit het marmer de drie
belangrijkste verschuivingen die hebben plaatsgevonden, deze zullen in deze paragraaf worden behandeld.
3.2.1 STURING VANUIT DE OVERHEID
Allereerst hebben er belangrijke veranderingen plaatsgevonden in de mate van
overheidssturing. Hiervoor moeten wij terug naar de periode na de Tweede Wereldoorlog, die zich kenmerkte door wederopbouw van ons land, een schaarste aan producten en materialen en woningnood. In de wederopbouwperiode leek overheidssturing namelijk evident en nauwelijks omstreden (De Zeeuw, 2007). Hier was ook behoefte naar vanuit de Nederlandse bevolking. Dit blijkt onder andere uit het gegeven dat na 1945 planning en ordening universeel aanvaard werden als instrumenten om de economie te herstellen en de schaarse middelen rechtvaardig te verdelen (van der Cammen & de Klerk, 2003, p. 165, cursief weggelaten).Dit ging gepaard met de Nota’s Ruimtelijke Ordening die sinds de jaren ’60 door de nationale overheid zijn vastgesteld en waar het beleid en visie met betrekking tot ruimtelijke ontwikkeling voor de komende jaren in werd vastgelegd. Ruimtelijke planning ging hand in hand met investeringen in de infrastructuur, woningbouw en ruilverkaveling. In het bijzonder voor de woningmarkt werd de
volkshuisvesting, dus het huren van een woning, enorm door de overheid gestimuleerd (Louw et al., 2005).
Vanaf de jaren ’80 komt er een tegengestelde beweging op die uitgaat van een sterke relativering van de ‘maakbare samenleving’zoals deze voor die periode altijd had gegolden. Ook als geldschieter trekt de overheid zich meer en meer terug, met name doordat de gehele
verzorgingsstaat vrijwel onbetaalbaar was geworden. In het algemeen lijkt het zo te zijn dat met het toenemen van de welvaart collectieve, overheidsgestuurde arrangementen leiden aan erosie
23 | P a g i n a
(De Zeeuw, 2007, p. 10). Hiermee stond in die tijd het budget voor de publieke sector sterk onder druk. Als gevolg hiervan werd onder andere de visie vanuit de overheid op de
woningmarkt één die veel meer marktwerking toe zou laten. Dit kwam onder andere tot uiting in de opkomst van coalities om ruimtelijke ontwikkeling aan te pakken: vanuit een wisselende samenstelling werkten publieke en private partijen meer en meer samen om een
gebiedsontwikkeling vlot te trekken (De Zeeuw, 2007). Sinds het begin van de jaren ’90 is er daarbij sprake van een trendbreuk voor het Nederlandse woningmarktbeleid, niet langer werd sociale woningbouw, maar het eigenwoningbezit meer en meer gestimuleerd.
Het document met de grootste weerslag in ruimtelijke ontwikkeling is ongetwijfeld het
bestemmingsplan. In de Wet op de ruimtelijke ordening is aan gemeente de publiekrechtelijke bevoegdheid toegekend om voor haar gehele grondgebied het ruimtelijk gebruik vast te leggen in bestemmingsplannen. Recentelijk is de wet zo gewijzigd dat ieder bestemmingsplan om de tien jaar door de gemeente vernieuwd moet worden, voor zowel het grondgebied gelegen binnen als buiten de bebouwde kom. Vanwege de grote invloed op het ruimtegebruik, is het vaststellen van een bestemmingsplan omvat met allerlei (soms tijdrovende) procedures en het uiteindelijke besluit zelf politiek en maatschappelijk zeer gevoelig (Louw et al., 2005). De overheid en in het bijzonder een lagere overheid als de gemeente heeft met het
bestemmingsplan een bijzonder krachtig instrument om ruimtegebruik en daarmee ook samenhangend de grondmarkt te beïnvloeden.
De verhoudingen tussen staat en markt zijn veranderd. In ogenschouw moet hierbij ook worden genomen dat ruimtelijke ontwikkeling niet alleen maar nog samenhangt met de grondmarkt, maar ook de constructiemarkt en de vastgoedmarkt (Louw et al., 2005). Op al deze met elkaar samenhangende markten is het niet louter meer de overheid die de kar trekt, maar zijn het vooral marktpartijen die zorgen voor specifieke marktuitkomsten.
3.2.2 SPECIALIATIE EN FRAGMENTATIE
Naast een veranderende rol van de overheid heeft specialisatie en fragmentatie grote invloed gehad op de praktijk van gebiedsontwikkeling (De Zeeuw, 2007). Voor specifieke belangen wordt namelijk ook steeds meer specifieke regelgeving opgesteld. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de regelgeving die is ingesteld aan de hand van de eerste milieugolf in de jaren ’70, maar ook voor herbestemmen is er bijzondere regelgeving opgesteld, zoals blijkt uit de eerste
monumentenwet van 1965. Gevolg hiervan is ook dat de besluitvorming steeds meer gefragmenteerd plaats is gaan vinden(De Zeeuw, 2007).
Een andere invloed die hierop aansluit is de invloed van de Europese samenwerking. De lidstaten hebben door de jaren heen veel van hun soevereiniteit moeten inleveren. De Europese Unie is namelijk ook steeds meer de verantwoordelijkheid voor verschillende sectorale belangen naar zich toegaan trekken (De Zeeuw, 2007). Een belangrijk aspect waar dit in tot uitwerking kwam is bijvoorbeeld de Vogel- en Habitatrichtlijn van de Europese Unie, welke grote invloed heeft gehad op de Nederlandse flora- en faunawetgeving. Andere voorbeelden zijn bijvoorbeeld te vinden in de richtlijnen rondom luchtverontreiniging en beschermd natuurgebied, die inmiddels zijn vertaald in Nederlandse wetgeving.
Wanneer je hier goed naar kijkt staat dit eigenlijk haaks op de voorgaande paragraaf, waarin naar voren is gekomen dat de nationale overheid ruimtelijke ontwikkeling juist steeds meer heeft losgelaten en op het schaalniveau van de lagere overheden heeft neergelegd. Tevens staat dit alles ook haaks op de integraliteit die inherent is aan gebiedsontwikkeling zelf. Immers bij gebiedsontwikkeling gaat het juist om een integrale aanpak waarbij het gebied opnieuw wordt ingevuld door verschillende functies in onderlinge samenhang te realiseren (Ministerie van BZK,
24 | P a g i n a
Ministerie van I&M, VNG, IPO i.s.m. NEPROM, 2011, p. 7). Het integraal maken van een gebied, het verknopen en vervlechten van functies, dat is juist de kern van gebiedsontwikkeling in Nederland.
3.2.3 VOORWAARTSE INTEGRATIE MARKTPARTIJEN
Als laatste verandering is er de voorwaartse integratie van marktpartijen. Ook deze hebben een prominentere plaats ingenomen in de conceptvorming, planvorming en grondexploitatie bij ruimtelijke ontwikkeling (De Zeeuw, 2007). Dit kwam onder andere omdat de grote
ontwikkelaars de beschikking hebben over expertise en financieel gezien ook een sterke positie hebben gekregen. Ook in het klassieke overheidsdomein doet zich de tendens voor dat
markpartijen steeds meer betrokken raken, dit sluit aan op de eerder in paragraaf 3.2.1 beschreven terugtrekkende overheid (De Zeeuw, 2007).
Zoals in het inleidende hoofdstuk op dit onderzoek is beschreven heeft er op de Nederlandse grondmarkt een wezenlijke shift van publiek naar privaat plaatsgevonden. Dit is onder andere ook veroorzaakt door een andere visie op het samenwerken met marktpartijen, maar soms ook uit pure noodzaak. Ten tijde van de VINEX werden marktpartijen namelijk ook expliciet
uitgenodigd om ‘mee te doen’. Het beeld dat marktpartijen als een soort ‘schurken’ massaal grondposities hadden ingenomen om flink te verdienen is dan ook onjuist, hiertoe werden zij juist uitgenodigd en betrokken door de gemeentelijke overheden en het ministerie van VROM (De Zeeuw, 2007). Als gevolg van VINEX begonnen marktpartijen zichzelf meer en meer als belangrijke partner voor gebiedsontwikkeling te zien, in de hand gewerkt door een ander, meer faciliterend en soms zelfs passief grondbeleid van gemeenten. Onder andere werden
marktpartijen individueel, of in samenwerking met andere marktpartijen en overheden bij gebiedsontwikkeling betrokken. Toch bleef ook actief grondbeleid voor sommige gemeenten nog steeds een belangrijk instrument, hiermee bleven zij dus op de gebaande paden, immers, het was een lucratieve onderneming om én gewenst ruimtelijk beleid te realiseren én zelf winst te maken op ruimtelijke ontwikkeling (Van der Krabben, 2011). Deze winst werd vervolgens wel gebruikt om het verlies in een andere gebiedsontwikkeling op te vangen (Van de Krabben, 2011).
Dit alles tezamen wordt ook aangeduid als de ‘voorwaartse integratie’ van marktpartijen. Met deze voorwaartse integratie van marktpartijen, lijkt dus tevens het startpunt voor het ontstaan van de eerder in dit onderzoek beschreven marktmacht aangebroken. Want marktpartijen nemen als gevolg van deze ‘voorwaartse integratie’ steeds meer grondposities in. Een directe consequentie van het locatiegebonden karakter van grond is dat de eigenaren van stukken grond op sleutelposities marktmacht hebben (Besseling, Bovenberg, Romijn & Vermeulen, 2008). Wat daarnaast ook sterk naar voren komt is dat er twee verschillende algemene structures of building provision zijn geweest in Nederland, waarover meer in de volgende paragraaf.