KOSTENVERHAAL VOOR DE GEMEENTE BIJ HERBESTEMMEN

Door de relatief hoge kosten voor herbestemmen en de herontwikkeling van

functieveranderingslocaties komt het kostenverhaal voor de gemeente in gevaar. De kosten die via de publiekrechtelijke weg kunnen worden verhaald zijn namelijk gelimiteerd tot een beperkt aantal kostensoorten. Wanneer bepaalde kosten niet op de kostensoortenlijst van het Bro staan, is verhaal via de publiekrechtelijke weg niet mogelijk (Ministerie van VROM, VNG & VvG, 2008). Daarnaast moeten de kosten, voordat ze in rekening gebracht worden, nog een drietal toetsen doorstaan. Allereerst zijn namelijk bepaalde kosten, bijvoorbeeld die van het gemeentelijke apparaat, bij Ministeriële regeling gemaximeerd (Ministerie van VROM, VNG & VvG, 2008) . Ten tweede moeten ze voldoen aan drie toetsingscriteria, die van profijt: er moet sprake zijn van baten voor het exploitatiegebied; toerekenbaarheid: er moet sprake zijn van een causaal

verband; en proportionaliteit: kosten moeten naar rato worden verdeeld (Ministerie van VROM, VNG & VvG, 2008). Als laatste moet de locatie de kosten kunnen dragen, wanneer de kosten groter zijn dan de opbrengsten, kan alleen een bedrag aan kosten worden verhaald dat gelijk is aan de totale opbrengsten, zoals blijkt uit de strekking van artikel 6.16 Wro. In de volgende alinea wordt hierop teruggekomen.

Er zijn namelijk naast de wat meer algemene juridische kaders die voor het kostenverhaal middels een exploitatieplan belemmerend kunnen werken, ook een aantal knelpunten die

55 | P a g i n a

specifiek werken voor herbestemmingen. Het eerste knelpunt heeft sterke relatie met de mate waarin de locatie de kosten kan dragen. We hebben namelijk in de voorgaande alinea al gezien dat ingevolge artikel 6.16 Wro de gemeente pas kosten kan verhalen als het exploitatieresultaat positief is of anders alleen een bedrag dat gelijkstaat aan de opbrengsten:

Artikel 6.16 Wro

Indien in een exploitatieplan het bedrag van de aan de exploitatie verbonden kosten, verminderd met de door de gemeente in verband met die exploitatie ontvangen of te ontvangen subsidies en bijdragen van derden, hoger is dan het in het exploitatieplan opgenomen bedrag van de opbrengsten van die exploitatie, kan de gemeente die kosten slechts verhalen tot maximaal het bedrag van die opbrengsten.

Met andere woorden: wanneer de kosten hoger uitvallen dan de opbrengsten, kan minimaal alleen een bedrag aan kosten worden verhaald dat gelijkstaat aan de opbrengsten. Wanneer we vervolgens terugkijken naar paragraaf 5.4.2 en de grote tekorten die naar voren komen bij de herontwikkeling van functieveranderingslocaties, is het voor te stellen dat gemeenten met een behoorlijke kostenpost blijven zitten.

Het tweede specifieke knelpunt voor kostenverhaal bij herbestemming is dat ingevolge artikel 6.12 lid 1 Wro kostenverhaal alleen verplicht is als er sprake is van een bouwplan. Artikel 6.2.1 Bro specificeert wanneer er een bouwplan in het spel is:

Artikel 6.2.1 Bro

Als bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de wet, wordt aangewezen een bouwplan voor: a. de bouw van een of meer woningen;

b. de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;

c. de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer woningen;

d. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd; e. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of

ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1500 m² bruto-vloeroppervlakte bedraagt;

f. de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1000 m² bruto-vloeroppervlakte.

In relatie tot herbestemmen is vooral hetgeen onder c), d) en e) wordt gesteld interessant. Om een herbestemming als een bouwplan aan te merken moet er dus óf sprake zijn van een

uitbreiding van een gebouw met tenminste 1000 m2 _{BVO; óf een verbouwing van een gebouw of}

een ensemble van aaneengesloten gebouwen waarvan het oorspronkelijk gebruik anders is geweest dan woondoeleinden en waar nu ten minste 10 woningen worden gerealiseerd; óf de verbouw van een gebouw of ensemble van gebouwen waar het oorspronkelijk gebruik bestond uit onder andere doeleinden voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horeca, mits het cumulatief oppervlak van de nieuwe functies minimaal 1500 m2 _{BVO bedraagt. Hierdoor is het}

voor te stellen dat een bepaalde herbestemming buiten deze criteria zal kunnen vallen omdat het niet voldoet aan de inhoud van artikel 6.2.1 Bro. Echter, wanneer we kijken naar een aantal bekende herbestemmingen, zien we dat het in het licht van oppervlakte gaat om vaak grotere gebouwen. Zeker in het geval van industrieel erfgoed dat wordt herbestemd, waarbij het gaat over vaak grote bedrijfshallen en loodsen, is het goed voor te stellen dat bij een nieuwe functie de minimale vereisten qua oppervlak van artikel 6.2.1 Bro wel worden gehaald.

Daarnaast is het gevoelige aan kostenverhaal via de publiekrechtelijke weg , dat in gevolge artikel 6.17 lid 1 Wro de kosten pas kunnen worden verhaald als er voor het bouwplan een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Dit impliceert dus enige onzekerheid.

56 | P a g i n a

Artikel 6.17 Wro

1. Burgemeester en wethouders verhalen de kosten, verbonden aan exploitatie van de gronden gelegen in een exploitatiegebied, door aan een omgevingsvergunning voor een bouwplan dat krachtens artikel 6.12, eerste lid, is aangewezen, of een omgevingsvergunning voor een gedeelte daarvan, met

inachtneming van het exploitatieplan het voorschrift te verbinden dat de vergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente verschuldigd is, tenzij de bijdrage anderszins verzekerd is of voorafgaand aan de indiening van de bouwaanvraag een exploitatiebijdrage met betrekking tot de betreffende gronden overeengekomen en verzekerd is.

2. Burgemeester en wethouders stellen bij de omgevingsvergunning een termijn waarbinnen de in het eerste lid bedoelde exploitatiebijdrage dient te worden betaald. Zij kunnen met betrekking tot deze bijdrage in de omgevingsvergunning een betalingsregeling opnemen, welke afhankelijk kan worden gesteld van de uitvoering van werken en bouwwerken, bedoeld in het exploitatieplan. Indien de betalingsregeling inhoudt dat gehele of gedeeltelijke betaling na de start van de bouw plaatsvindt, kunnen burgemeester en wethouders van de vergunninghouder aanvullende zekerheden met betrekking tot de betaling eisen. Hierover kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.

Als aan een andere kant van de medaille kan de eigenaar van het object dat herbestemd is, de positieve effecten van de herbestemming voor een gebied ook niet geldelijk verhalen. Sowieso staat er tegenover de hoge kosten bij herontwikkeling van het binnenstedelijk gebied dat er positieve welvaartseffecten kunnen optreden (Van Hoek et al., 2011). Wanneer we namelijk in figuur 14 onder de kolom Brownfields kijken(Van Hoek et al. (2011, p. 35)definiëren

functieveranderingslocaties namelijk als brownfields), zien we namelijk een positief extern effect van de vervallen industrie op de omgeving: het gegeven dat overlastgevende bedrijven

wegtrekken heeft dus een positief welvaartseffect.

Van der Krabben & Needham (2008) laten zien dat er twee aspecten zijn die value capturing rechtvaardigen. De eerste is een ander bestemmingsplan, welke ervoor kan zorgen dat

hoogwaardige functies hun intrede kunnen doen in het gebied, ook wel aangeduid als betterment of development gain (Van der Krabben & Needham, 2008). De tweede is publieke voorzieningen, zoals bijvoorbeeld infrastructuur en openbare ruimte, die de waarde van het omliggende

vastgoed doen stijgen. Echter is bij dit laatste aspect niet ondenkbaar dat ook een

herbestemming positieve externe effecten op kan leveren. We hebben het hier dan bijvoorbeeld over de woongenotswaarde (Witteveen+Bos, 2004). De woongenotswaarde is namelijk de waarde van historische kenmerken van de bebouwing en haar omgeving die tot uitdrukking komt in de prijs van een woning (Witteveen+Bos, 2004). Wanneer wordt herbestemd blijven dus verschillende historische kenmerken behouden voor de toekomst, door een nieuwe functie

57 | P a g i n a

aan een object toe te kennen. Er ontstaat in dit geval een waardestijging die de eigenaar van het herbestemde object, dus degene die de kosten maakt voor de herbestemming, niet toekomt. Hij blijft liggen bij de eigenaren van naburige objecten. Het is hierbij dus de vraag of het fair is nieuwe ontwikkelingen te belasten met kosten waar ook anderen (bestaand vastgoed en gebruikers) van profiteren. (VROM-Raad, 2008, p. 45).

5.4 KENNIS