Strategische risicoanalyse voor criminaliteitsbeheersing

Risico’s komen lang niet altijd op basis van een risicoanalyse op de maatschappelijke of politieke agenda. Evenmin komen de in analyses genoemde risico’s altijd op de agenda.¹⁷ Dat geldt in het algemeen en zeker ook voor criminaliteitsbeheersing. Meesters en Niemeijer stellen dat de strategische betekenis van criminaliteitsbeelden, een specifieke vorm van strategische analyse, betrekkelijk beperkt is.¹⁸ Ook zogenaamde fenomeen-onderzoeken, tijdelijk populair rond 1994, zijn nauwelijks van de grond gekomen en de bevindingen hebben slechts een beperkte waarde gehad. Dergelijke analyses moeten strijden met andere urgente vraagstukken die zich nu voordoen en nu om actie vragen. Desondanks is de aanname dat een risicoanalyse een nuttige bijdrage kan leveren aan (de agendavorming ten behoeve van) criminaliteitsbeheersing.

Dat een overzicht van en inzicht in criminaliteit een belangrijke bijdrage kunnen leveren, onderkennen korpschefs, leden van het Openbaar Ministerie en dergelijke in toenemende mate. Daarbij komt steeds duidelijker naar voren dat het beschikbare overzicht en inzicht daarvoor niet toereikend zijn. Tot voor enkele jaren geleden werd in dat kader vooral gewezen op de gebrekkige informatiehuishouding van de politie. De politiedepartementen, de Raad van Hoofdcommissarissen, het Hoofdofficierenberaad en de Raad van Korps-beheerders zochten de oplossingen vooral in meer informatie, een betere toegankelijkheid van de gegevens, betere geautomatiseerde functionaliteiten en verbeteringen in de technische infrastructuur. Hoewel men nog steeds hoog opgeeft van deze oplossingsrich-ting, is sinds eind 2000 daarin een kentering waarneembaar.

Eind 2000 is namelijk een stuurgroep geformeerd door de Raad van Hoofdcommissarissen met als taak om een Angelsaksisch sturingsconcept, ‘intelligence led policing’ genaamd, te vertalen naar de Nederlandse situatie. Intelligence led policing is vooral in Groot-Brittannië, Canada, Australië en de Verenigde Staten al enige jaren in opmars.¹⁹ Door de stuurgroep is het Angelsaksische concept omgedoopt in informatiegestuurde opsporing. Dit concept lijkt beperkter dan intelligence led policing. Toch is dat niet het geval. Om pragmatische redenen is gekozen voor informatie in plaats van intelligence of inlichtin-gen²⁰ en om het concept vooralsnog te gebruiken voor de opsporingstaak van de politie. De gedachte daarachter is echter gelijk aan die van intelligence led policing. Heden ten dage is het sturingsconcept verbreed tot informatiegestuurde politie.

Anderson typeert intelligence led policing (ILP) als volgt:

“At it’s most fundamental, ILP involves the collection and analysis of information to produce an intelligence end product designed to inform police decision making at both the tactical and strategic levels. lt is a model of policing in which intelligence serves as a guide to operations, rather than the reverse. lt is innovative, and, by some standards,

17 Zie subparagraaf 1.2.3.

18 {Meesters & Niemeijer, 2000}.

19 {Stuurgroep Informatie gestuurde opsporing, 2001B}

20 Het Angelsaksische begrip intelligence heeft een rijkere betekenis dan het Nederlandse woord inlichtingen. Volgens de Concise Oxford Dictionary is de definitie van intelligence: "the sum of what is known, integrated with new information and interpreted for meaning" {McDowell, 1996}. Intelligence is eveneens een ruimer begrip dan informatie.

even radical, but is predicated on the notion that a principal task of the police is to prevent and detect crime than simply to react to it.”²¹

Informatie, criminaliteitsanalyse en toegepast wetenschappelijk onderzoek, samen resulterend in overzicht en inzicht, spelen dus een cruciale rol in het concept van intelligence led policing en informatiegestuurde opsporing. Besluitvorming moet daarop zijn gebaseerd. Centraal staat ook dat overzicht en inzicht niet vanzelf totstandkomen, maar expliciete besluitvorming en aansturing vereisen. Wanneer men bijvoorbeeld aan kinderporno hoge prioriteit toekent, terwijl daarover nog weinig informatie beschikbaar is, moet de politie niet wachten totdat die informatie naar boven komt. Zij moet daarin dan gericht investeren. Voor bijvoorbeeld informantenrunners heeft dat als consequentie dat zij op zoek moeten naar informanten die wat weten over kinderporno. Een ander element van het sturingsconcept is dat expliciete besluitvorming vooraf gaat aan operationele activiteiten. Nog een ander element is dat de operationele activiteiten, waaronder opsporingsonderzoeken, ook moeten bijdragen aan overzicht en inzicht in criminaliteit. Met andere woorden, informatiegestuurde opsporing beoogt om samenhang te creëren tussen de opbouw van overzicht en inzicht in criminaliteit en het beleidsproces (inclusief opsporing).

Hoewel informatiegestuurde opsporing op menig verjaardag uit te leggen valt, blijkt vanuit de Angelsaksische praktijk dat het gaat om een fundamentele verandering. Volgens de stuurgroep die het concept in Nederland heeft geïntroduceerd, gaat het om veranderingen in leiderschap, cultuur en analyse.22 Veranderingen zijn echter niet alleen nodig binnen de politie, maar ook bij het Openbaar Ministerie, bestuurders, politiedepartementen en politici.²³ Het Openbaar Ministerie moet strategische keuzen leidend laten zijn bij de keuze van opsporingsonderzoeken²⁴ evenals bij keuzen binnen het opsporingsonderzoek²⁵. Daarbij kunnen andere instrumenten de voorrang krijgen boven het strafrechtelijke instrument. Voor bestuurders en de politiedepartementen geldt hetzelfde. De politie-beleidsplannen evenals de prestatiecontracten zouden moeten zijn gestoeld op overzicht en inzicht in criminaliteit en op duidelijke keuzen. En het in de praktijk wel gehoorde verwijt dat politici op basis van krantenberichten de prioriteiten voor de recherche bepalen, zou dan ook tot het verleden moeten horen.

De verwachtingen over informatiegestuurde opsporing zijn hooggespannen en de ervaringen ermee in het buitenland hoopgevend. Toch is het concept (nog) niet weten-schappelijk onderbouwd en getoetst. Bestaande wetenweten-schappelijke kennis zou kunnen worden benut om de belangrijkste aannames te toetsen en eventueel te verbeteren. Gedacht kan worden aan kennis over beleids-, besturings-, besluitvormings- en informatieprocessen en over criminaliteit(sbeheersing). Wetenschappelijk onderzoek zou ook kunnen bijdragen aan het evalueren van de effecten van informatiegestuurde opsporing. Nederland staat nog aan de vooravond van de invoering ervan. Daarom is het een geschikt moment om nu het concept als wetenschappelijk studieobject te benoemen.

21 {Anderson, 1997}.

22 {Stuurgroep Informatie gestuurde opsporing, 2001A}.

23 Beheersing van criminaliteit kan immers alleen in samenwerking met anderen. Bovendien bepaalt in formele zin niet de politie het beleid, de prioriteiten en de strategieën. Dit is voorbehouden aan de Korpsbeheerder en de Hoofdofficier van justitie en de departementen van BZK en Justitie.

24 In informatiegestuurde opsporing aangeduid als tactische sturing.

Een element van het concept is de aanwezigheid van een orgaan op nationaal niveau dat zich bezighoudt met strategische sturing. Dit orgaan moet opdracht geven tot het uitvoeren van (strategische) risicoanalyses op nationaal niveau en fungeert daarmee als opdracht-gever. Deze rol is cruciaal voor de afbakening en diepgang van de analyse. Zo komen vele ontwikkelingen in aanmerking voor een risicoanalyse. Bovendien bestrijken illegale groothandelsactiviteiten vele soorten illegale producten, typen groothandelsondernemin-gen, aspecten van de bedrijfsvoering, soorten belangen die in het geding zijn et cetera. De onderzoekscapaciteit is daarentegen schaars. Betrokkenheid van de opdrachtgever is niet alleen van belang om die keuzen te maken, maar ook om zich bewust te worden van de materie. Daardoor is de kans groter dat hij uiteindelijk het eindproduct gebruikt in het beleidsproces of als ambassadeur van het eindproduct gaat optreden. Dit bevordert de aansluiting tussen risicoanalyse en criminaliteitsbeheersing.

In Nederland bestaat echter geen nationaal strategisch sturingsorgaan. Het Openbaar Ministerie claimt weliswaar de opdrachtgeverrol, maar hanteert vooral een strafrechtelijke invalshoek. Deze invalshoek past in elk geval niet goed bij strategische analyses ten behoeve van vroegtijdige criminaliteitsbeheersing. Immers, het strafrecht is slechts een beperkt en vooral reactief en repressief instrument. De politieministers claimen deze opdrachtgeverrol (nog) niet. Zij fungeren eerder als consument van (ri-sico)analyseproducten dan als opdrachtgever. De Raad van Hoofdcommissarissen, een periodiek overlegorgaan van de korpschefs van de zesentwintig politieregio’s, treedt slechts zelden op als opdrachtgever. Hetzelfde geldt voor de Raad van Korpsbeheerders, een periodiek overlegorgaan van de korpsbeheerders van de zesentwintig politieregio’s. Strategische risicoanalyses op landelijk niveau ontberen daarom een vanzelfsprekende opdrachtgever en als gevolg daarvan ook een vanzelfsprekende afnemer. Daardoor spelen de eindproducten lang niet altijd een rol in het beleidsproces. Een nationaal sturingsorgaan zou het rendement van strategische risicoanalyses op landelijk niveau sterk kunnen verhogen.²⁶

Informatiegestuurde opsporing kent een groot belang toe aan criminaliteitsanalyse en (toegepast) wetenschappelijk onderzoek. Daarvoor moeten wel enkele nieuwe analysepro-ducten worden ontwikkeld.²⁷ Dit proefschrift heeft er slechts één daarvan ontwikkeld en daar kleven nog beperkingen aan.28 Bovendien is het analysekader alleen nog geschikt voor georganiseerde criminaliteit. Voor andere criminaliteitsvelden en andere veiligheids-terreinen is een afzonderlijk analysekader wenselijk evenals een normatief kader.²⁹ Verder zal vooral de onderbouwing van de waarschijnlijkheid problematisch blijven zolang er geen verklarende en voorspellende theorieën beschikbaar zijn.

Hoewel informatiegestuurde opsporing dus kan zorgdragen dat de samenhang tussen strategische risicoanalyses en agenda- en beleidsvorming toeneemt, is nog een lange weg te gaan. De politie moet het concept nog verder implementeren. De informatiehuishouding van de politie kan en moet verbeteren. Aanvullende analyseproducten moeten worden ontwikkeld om de beschikbare informatie en kennis te ontginnen. De beleidsmakers en

26 Er is niet beoogd om het politiebestel ter discussie te stellen. Binnen de bestaande structuur kan een dergelijk nationaal strategisch sturingsorgaan worden vorm gegeven.

27 Zie voor een overzicht van benodigde analyseproducten {NCIS, 2000A}.

28 Zie de voorgaande paragraaf waarin enkele aanbevelingen zijn geformuleerd.

besluitvormers moeten hun beleid en besluiten meer dan nu baseren op (risico)analyses en duidelijker formuleren aan welke informatie behoefte is en daarop sturen. Risico’s zullen daarom de komende jaren nog niet altijd dankzij risicoanalyses op de agenda komen, of ze zullen ondanks een risicoanalyse niet op de agenda komen. Wanneer het concept daadwerkelijk is ingevoerd, mogen we echter aannemen dat strategische risicoanalyses een grotere rol spelen tijdens de agenda- en beleidsvorming en dat het belang dat men er aan hecht, verder toeneemt.

Een positieve ontwikkeling heeft zich recent voorgedaan. In het kader van een landelijk project om te komen tot een bovenregionale en nationale recherche is de behoefte ontstaan aan een Nationaal Dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit. Nadat dit dreigingsbeeld in augustus 2004 is aangeboden, heeft zowel het OM als de politie zich hierover gebogen en (grotendeels) op basis daarvan prioriteiten voorgesteld evenals beleidsmaatregelen. De politieministers hebben het Nationaal Dreigingsbeeld en de voorgestelde prioriteiten en beleidsmaatregelen omgezet in tal van beleidsvoornemens en eind 2004 aangeboden aan de Tweede Kamer. Eén van de voornemens is dat de politietop, in nauwe samenwerking met het OM, sterker dan nu gaat sturen op strategische criminaliteitsanalyses en het inlichtingenproces. Daarmee is dus sprake van informatiege-stuurde opsporing. Ook de politietop roept op tot het ontwikkelen van een normatief kader voor strategische besluitvorming en tot een studie naar één landelijk sturingsorgaan. De politieministers staan hier niet onwelwillend tegenover.³⁰