2. Risicoanalyse
2.3. Risicoanalyse nader uitgewerkt
Niet alleen van het begrip risico treffen we vele varianten aan, ook van risicoanalyse.15 Wardlaw noemt risicoanalyse als de eerste van drie stappen van risicomanagement. De andere stappen zijn risicobeoordeling en het volgen van het risico. Het feitelijk treffen van maatregelen lijkt bij hem niet te vallen onder het begrip risicomanagement.16 Black e.a.
12 Uitwerking is ontleend aan {Lyre, 2000}.
13 Onleend aan {Luijks, 2000}.
14 Zie bijvoorbeeld {Lyre, 2000} en {Luijks, 2000}.
15 Zie bijvoorbeeld {Black e.a., 2000} voor een globale literatuurstudie op dit terrein.
stellen op basis van een literatuurstudie dat risicoanalyse onderdeel uitmaakt van risicobeoordeling, naast risico-identificatie en -evaluatie. Daarnaast onderkennen zij in de literatuur risicomanagement, dat bestaat uit risicoacceptatie, -beheersing en -monitoring.17
Zelf werken ze een methodologie uit voor risicobeoordeling die bestaat uit vijf fasen: 1) verkenning van de omgeving, 2) beoordeling van de primaire elementen van de analyse (bijvoorbeeld bekende criminele samenwerkingsverbanden), 3) beschrijving van de bevindingen van 1 en 2 tezamen, 4) formulering van voorstellen voor de omgang met de risico’s en 5) evaluatie van de uitvoering van maatregelen en ontwikkeling van de risico’s.18 Starr en Whipple beschouwen risicobeoordeling en risicomanagement daarentegen als onderdeel van risicoanalyse.19
Welke van de varianten heeft de voorkeur? Eerder is een onderscheid aangebracht tussen het analyseproces en het beleidsproces. Naar analogie daarvan is ervoor gekozen om het begrip risicoanalyse te reserveren voor de analysekant en risicobeheersing voor de beleidskant.20 Het begrip risicomanagement is verder niet gehanteerd, omdat beheersing beter aansluit bij criminaliteitsbeheersing dan management. Op basis van deze scheiding beschrijft paragraaf 2.4 de stappen van een risicoanalyse. Preventie en preparatie zijn op hun beurt specifieke vormen van risicobeheersing.
Men kan het risicoanalyse-instrumentarium voor uiteenlopende doelen inzetten. Eerder is al aangegeven dat de fase van het beleidsproces bepaalt aan welk type risicoanalyse behoefte bestaat. Er zijn vier fasen benoemd, namelijk: 1) agendavorming, 2) beleids-vorming, 3) beleidsuitvoering en 4) beleidsevaluatie. De fase van het beleidsproces zegt impliciet iets over: a) de mate van politieke onenigheid over het risico, b) de mate van onzekerheid, c) het soort benodigde informatie en d) de mate waarin informatie beschikbaar is. Wanneer we het hebben over een risicoanalyse ten behoeve van vroegtijdige criminaliteitsbeheersing is vooral de fase van agendavorming van belang.21 Er is nog weinig of geen informatie beschikbaar en kennis is eveneens schaars of ontbreekt. Er bestaat bijvoorbeeld nog weinig informatie en kennis over het gebruik van biotechnolo-gie door criminelen en de risico’s die daaruit voort kunnen komen. Voor de agenda-vorming is daarom vooral behoefte aan verkennende risicoanalyses.
Wardlaw en Black e.a. gebruiken het instrumentarium ook voor het volgen van risico’s (monitoren). Tijdens een verkennende risicoanalyse ontstaat immers slechts een moment-opname. Door de ontwikkelingsrichting van de risico-indicatoren (toename of afname) en de snelheid daarvan te volgen, ontstaat een beeld hoe het risico zich ontwikkelt in de tijd. Op basis daarvan is een afweging mogelijk of en in welke mate het risico alsnog op de agenda moet worden geplaatst en/of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. Het vol-gen van de risico-indicatoren kan ook een functie hebben om meer kennis en informatie te vergaren over het risico. Variatie kan worden aangebracht in de mate van volgen (actief of passief), de hoeveelheid te volgen indicatoren en de in te zetten capaciteit. Het volgen van risico’s kan aan de ene kant bijdragen aan de fase van agendavorming voor risico’s die de
17 {Black e.a., 2000, 33-38}.
18 {Black e.a., 2000, 37-72}. De terminologie is niet altijd uniform en consistent gehanteerd.
19 {Starr & Whipple, 1991, 53}.
20 Zie subparagraaf 1.2.3.
agenda niet hebben gehaald. Aan de andere kant kan het bijdragen aan de fase van beleidsevaluatie.
Sommigen gebruiken het risicoanalyse-instrumentarium voor detectie van riskante gebeurtenissen, plaatsen, processen, gedrag, situaties (et cetera).22 Deze vorm van risicoanalyse is vooral gericht op de fase van beleidsuitvoering. De resultaten van een ‘detectie risicoanalyse’ kan men gebruiken om gerichte maatregelen te treffen. Op basis van een risicoprofiel probeert het GAK bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden en werkgevers te selecteren die onjuiste of onvolledige informatie verstrekken.23 Eigenlijk is hier al sprake van een manifestatie van de dreiging. Er is daarom eerder sprake van detectie van fraude, dan van het risico van fraude. Een risico is immers gericht op een dreiging die zich in de toekomst kan manifesteren, in plaats van een dreiging die zich heeft gemanifesteerd. De inzet van het risicoanalyse-instrumentarium voor detectie veronderstelt wel een risicoprofiel. Kennis van de risicofactoren en -indicatoren is daarvoor randvoorwaardelijk. Het risicoanalyse-instrumentarium kan verder worden gebruikt voor zowel strategische als tactische sturing. Bij strategische sturing gaat het om het maken van de keuzen die richting geven aan de criminaliteitsbeheersing. Dit wordt ook wel criminele politiek genoemd. Strategische sturing vindt plaats binnen de fasen agendavorming, beleidsvorming en beleidsevaluatie. Tactische sturing richt zich, binnen de kaders van de strategische sturing, op de te bereiken effecten van criminaliteitsbeheersing. Tactische sturing richt zich op problemen waarvoor een operationele aanpak noodzakelijk is. Het gaat daarbij om problemen die op korte termijn spelen, zoals locaties waar zich vaak problemen voordoen, daders, dadergroepen en series van delicten. Tactische sturing komt vooral voor in de fase beleidsuitvoering.24 Daarvan afgeleid kunnen we strategische en tactisch analyses onderscheiden. Een strategische risicoanalyse draagt er toe bij dat bijvoorbeeld inzicht ontstaat in veranderingen in criminaliteit op basis waarvan prioriteiten en beleidsmaat-regelen kunnen worden vastgesteld. Een tactische risicoanalyse richt zich daarentegen op
specifieke situaties, beroepsgroepen, processen, criminaliteits- of fraudevormen, locaties et
cetera. De jeugdzorg kan bijvoorbeeld met behulp van een risicoanalyse specifieke groepen jongeren identificeren die in aanmerking komen voor gericht toezicht.
Een risicoanalyse is te onderscheiden naar het product en het proces. Het product risicoanalyse is het resultaat van het proces dat doorlopen is. Dit hoofdstuk beschrijft vooral de proceskant. Hoofdstuk 6 beschrijft een risicoanalyseproduct.
Verder onderscheidt men een kwantitatieve en een kwalitatieve risicoanalyse, een onderscheid dat we ook aantreffen bij wetenschappelijk onderzoek.25 Bij een kwantitatieve analyse ligt het accent op (statistische) berekeningen van de waarschijnlijkheid en ongewenste effecten.26 Bij een kwalitatieve risicoanalyse ligt het accent op de redenering en de argumenten in plaats van berekeningen. Starr en Whipple definiëren dit als “[….] revealed judgment and common sense applied to the formulation of a risk structure”. Zij
22 Zie bijvoorbeeld {Luijks, 2000} en {Lyre, 2000}.
23 {Lyre, 2000}.
24 Deze vormen van sturing worden onder andere genoemd in {NCIS, 2000A} en {Stuurgroep Informatie gestuurde opsporing, 2001A}, {McDowell, 1996}, {McDowell, 1998}, {Wardlaw, 1999, 2}, {Meesters e.a., 1999}. De omschrijving betreft een eigen interpretatie.
25 Zie bijvoorbeeld {Baarda e.a, 1997} voor het onderscheid in kwalitatief en kwantitatief onderzoek.
stellen dat een kwalitatieve risicoanalyse het meest bruikbaar is “[….] when fears, emotions, prejudices, and fixed mindsets all tend to drive policy discussions in separate directions, rather than leading to a consensus”.27 Een combinatie van een kwantitatieve en kwalitatieve analyse is ook mogelijk. Deskundigen kunnen bijvoorbeeld argumenten wegen en/of een cijfermatige waardering toekennen aan de waarschijnlijkheid en ongewenste effecten. Op basis van deze wegingen en waarderingen kan de analist een kwantitatieve onderbouwing presenteren.28 De berekening richt zich dan niet op de feitelijke gegevens, maar op de oordelen van deskundigen.
2.4. Stappen risicoanalyse