Beleidsmatige en normatieve context georganiseerde criminaliteit

De aandacht van de Nederlandse politie, overheid en politiek voor georganiseerde criminaliteit is niet nieuw. De jaren zeventig kenmerkten zich door een ontwakende politie.

62 Zie paragraaf 1.3. Hier is georganiseerde criminaliteit vervangen door 'illegale groothandelsactiviteiten' omdat dit, op basis van het gehanteerde concept van georganiseerde criminaliteit, beter de essentie aangeeft.

De politie constateerde toen veranderingen in het criminele milieu. In de jaren tachtig zetten die veranderingen door en ontstond een toenemende bezorgdheid over georgani-seerde criminaliteit. De eerste beleidsstukken verschenen in de tweede helft van de jaren tachtig. In de jaren negentig stond georganiseerde criminaliteit volop op de politieke agenda. Naast aandacht voor repressie kreeg ook preventie toenemende aandacht. In plaats van over bestrijding sprak men toen in toenemende mate over beheersing.⁶⁴ Tot veel concrete maatregelen leidde de preventiegedachte niet. Dit in tegenstelling tot repressie waar uiteindelijk de IRT-affaire uit voortkwam. Na het onderzoek van de Parlementaire Enquêtecommissie onder leiding van Van Traa ontstond een nieuwe periode waarin vooral de strafvorderlijke waarborgen op de voorgrond kwamen te staan. Tijdens de regeringspe-riode van het kabinet-Kok II en van de kabinetten-Balkenende I en II verschoof de aandacht weer naar het boeken van vooral repressieve resultaten.

Vooral begin jaren negentig stond georganiseerde criminaliteit hoog op de politieke agenda en zijn vele beleidsstukken geschreven. Het IPIT heeft in 1996 een studie verricht naar het landelijke criminaliteitsbeleid over de jaren 1992-1996. De onderzoekers constateerden dat er in die periode maar weinig doelen en doelstellingen voor het beleid ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit zijn geformuleerd. Voorzover er doelen af te leiden zijn, waren die gericht op het voorkomen dat georganiseerde criminaliteit zou infiltreren in de bovenwereld. Een instrumenteel doel was om het crimineel verdiende geld zoveel mogelijk te ontnemen.⁶⁵ De beleidsmakers benoemden in die tijd enkele zorgelijke kwesties, zoals de grote sommen crimineel geld, invloed op de overheid via corruptie, invloed op economische sectoren, symbiose tussen bovenwereld en onderwereld en betrokkenheid van vitale beroepsgroepen zoals advocaten en het internationale karakter van georganiseerde criminaliteit.⁶⁶

Het kabinet-Kok II heeft in de periode 1998-2002 drie beleidsdocumenten geproduceerd als beleidskaders voor de beheersing van criminaliteit. In het eerste document, het ‘Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002’, is als doelstelling voor georganiseerde criminaliteit genoemd:

“Nederland moet onaantrekkelijk zijn om criminele activiteiten te ontplooien. Dit wordt bewerkstelligd door een hoge pakkans een lage opbrengst van criminele activiteiten en geen mogelijkheden voor criminele organisaties om te infiltreren in de legale econo-mie.”⁶⁷

Deze doelstelling is niet verder geoperationaliseerd. In het tweede beleidsdocument, het integrale veiligheidsprogramma uit 1999, komt georganiseerde criminaliteit niet aan de orde. Vanuit de rol die georganiseerde criminaliteit vervult in misdaadmarkten, is dit opmerkelijk en een gemiste kans. In het derde beleidsdocument, de nota Criminaliteitsbe-heersing uit 2001, staat het kabinet-Kok II weer wel stil bij georganiseerde criminaliteit. Het kabinet constateert dat het met de beheersing ervan niet goed gaat. Er is bijvoorbeeld te weinig capaciteit en op landelijk niveau is de recherche niet goed georganiseerd. Een inhoudelijke probleemschets ontbreekt. Wel stelt het kabinet dat georganiseerde

64 {Klerks, 2000, 97-134}, {Parlementaire Enquêtecommissie, 1996B, 12-22}.

65 {Van der Leest & Bruinsma, 1996, 49}.

66 Ontleend aan {Klerks, 2000, 97-134}, {Parlementaire Enquêtecommissie, 1996B, 12-22}.

criminaliteit een permanente dreiging vormt voor de integriteit van de samenleving, nationaal en internationaal. Besteding van misdaadgeld benoemt het kabinet als een bedreiging voor de integriteit van de legale economie. Een onderbouwing en uitwerking hiervan zijn niet gegeven. Expliciete en concrete inhoudelijke doelstellingen ontbreken.⁶⁸ In het Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ van het kabinet-Balkenende I, komt georganiseerde criminaliteit éénmaal voor. En die ene keer staat het woord georganiseerd ook nog eens tussen haakjes. Wel stelt het kabinet ingrijpende maatregelen voor om de landelijke recherche, die zich grotendeels bezighoudt met de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, anders te organiseren.

Uit de beleidsdocumenten van diverse kabinetten uit de afgelopen jaren kunnen we dus niet tot nauwelijks ongewenste effecten afleiden die voldoen aan de geformuleerde analytische uitgangspunten. In hoeverre noemen anderen die direct zijn gelieerd aan de politiek of overheid die wel? De Parlementaire Enquêtecommissie (1996) gaat in haar conclusies summier in op de ernst van georganiseerde criminaliteit.

“De ernst van de georganiseerde criminaliteit is vooral gelegen in het grote illegale gewin van honderden miljoenen guldens, de economische macht die daaruit voortkomt. [….] Daarnaast speelt schade in andere opzichten een rol. In delen van Amsterdam en Arnhem dreigt de georganiseerde criminaliteit te veel macht in bepaalde wijken te krijgen. [….] Tevens dient veel meer aandacht te worden besteed aan georganiseerde criminaliteit binnen etnische groepen, die een desastreuze uitwerking kan hebben op de maatschappelijke positie van minderheden in onze samenleving.”⁶⁹

Deze conclusie lijkt te zijn gebaseerd op door de onderzoeksgroep Fijnaut genoemde zorgelijke kwesties.⁷⁰ Van een echt structurele analyse van ongewenste effecten is geen sprake geweest.

De vergadering van Procureurs-generaal (PG’s) heeft in 1996 criteria geformuleerd voor de prioriteitstelling van opsporingsonderzoek naar georganiseerde criminaliteit. De basis hiervoor zijn de schadelijke effecten van specifieke criminele groepen (zie figuur 4.5). In de beleidsnota ‘Perspectief op 2006’ van het Openbaar Ministerie uit 2002 staat het woord georganiseerde misdaad viermaal genoemd. Een keer is het gebruikt bij wijze van voorbeeld. Tweemaal komt het voor omdat het OM vindt dat het beeld van georganiseerde criminaliteit niet toereikend is. De vierde keer wordt het genoemd om aan te geven dat meer samenhang moet komen in de aanpak ervan.⁷¹ Hoewel deze nota het beleidskader voor het Openbaar Ministerie én voor de aansturing van de politie vormt, ontbreken hierin doelstellingen voor de beheersing van georganiseerde criminaliteit en een specificatie van de ongewenste effecten.

Het interdisciplinaire CriminaliteitsOverleg (ICO) van het ressort ’s-Gravenhage kwam in 1998 met een indeling voor maatschappelijke gevolgen van specifieke criminele groepen.

68 {Integraal Veiligheidsprogramma, 1999}, {Criminaliteitsbeheersing, 2001, 32}.

69 {Enquêtecommissie, 1996A, 419}.

70 {Enquêtecommissie, 1996B, 146-151}.

Een veertiental criteria is hiervoor ontwikkeld. De criteria worden onderverdeeld in drie categorieën, die onderling een verschillend gewicht hebben (zie figuur 4.5).

Instantie Doel Criteria

Vergadering Procureurs-Generaal Prioriteitstelling van opsporingsonderzoek door kernteams op basis van de schade-lijke effecten van specifieke criminele groepen

Hoofdcategorieën zijn: 1) aantasting van de integriteit van lijf en goed of de persoonlijke/zakelijke levenssfeer, 2) geldelijk gewin en geldelijke doorwerking, 3) uitwerking op overheden, 4) uitwerking op legale markten, 5) tegenstrategieën en 6) internationaal actief zijn van de criminele groepering of het netwerk.

Binnen de hoofdcategorieën is een nadere onderverdeling aangebracht.

Interdisciplinaire Criminaliteits Overleg van het ressort

’s-Gravenhage (ICO)

De beoordeling van de maatschappelijke ge-volgen van specifieke criminele groepen ten behoeve van de prioriteitstelling van opsporingsonderzoek op ressortelijk niveau

De (veertien) criteria zijn onderverdeeld in drie groepen, die onderling een verschillend gewicht hebben:

• Groep 1: psychische/fysieke schade buiten het criminele milieu, bedreiging van de volksgezondheid, aantasting van de bestuurlijke integriteit (de overheid en haar organen) en actieve belemmering van de overheid bij het uitvoeren van haar controlerende en opsporende taak.

• Groep 2: psychische/fysieke schade binnen het criminele milieu, bedreiging van het milieu, aantasting van de integriteit van dienstverleners en openbaar ambtsdragers, passieve belemmering van de overheid bij het uitvoeren van haar controlerende en opsporende taak, negatieve gevolgen voor de (lokale) gemeenschap en verstoring marktwerking.

• Groep 3: schade aan eigendom, materiële schade voor de overheid, aantasting van de integriteit van maatschappe-lijke organisaties en het aantal strafbare feiten of de frequentie hiervan.

Figuur 4.5 Gehanteerde criteria voor prioritering opsporingsonderzoeken naar georganiseerde criminaliteit72

In de uitwerkingen van de vergadering van PG’s en het ICO is het onderscheid tussen kenmerken van de bedrijfsvoering en ongewenste effecten lang niet altijd duidelijk. De hoofdcategorieën ‘tegenstrategieën’ en ‘internationaal actief zijn’ zijn duidelijk kenmerken van de bedrijfsvoering. Dit geldt (in elk geval) ook voor ‘het aantal strafbare feiten of de frequentie hiervan’ in de indeling van het ICO. De achterliggende gedachte is dat deze kenmerken van de bedrijfsvoering überhaupt ongewenst zijn. Er is bovendien geen onderscheid aangebracht naar de bron van de ongewenste effecten. Bijvoorbeeld de ‘aantasting van de integriteit van lijf en goed’ kan voortkomen uit de aard van de illegale dienst, zoals bij mensenhandel. Het kan ook het gevolg zijn van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld bij toepassing van geweld ter naleving van afspraken. Bovendien zijn de criteria toegespitst op specifieke criminele groepen en niet op georganiseerde criminaliteit als geheel. Een specifieke groep kan zich op zeer gewelddadige wijze bezighouden met mensensmokkel, terwijl dit geen kenmerk hoeft te zijn van mensensmokkel als zodanig. Overigens zijn de genoemde criteria met enige creativiteit wel toepasbaar voor

72 Zie {Holthuis, 1996} en {Kernteam Noord- en Oost-Nederland, 2001, 147-154}, voor de criteria van de vergadering van PG's en {Pols & Visser, 1998} voor de andere criteria

seerde criminaliteit als geheel.⁷³ Tot slot maakt men onderscheid wie schade lijdt of de gevolgen ondervindt, bijvoorbeeld de overheid of dienstverleners. In de uitwerking van het ICO gaat niet alleen om een analytisch, maar ook om een normatieve verbijzondering. Aantasting van de bestuurlijke integriteit weegt men bijvoorbeeld zwaarder dan aantasting van de integriteit van dienstverlenende beroepsgroepen en openbare ambtsdragers.

In het in 1997 ontwikkelde ‘Referentiekader resultaten politiewerk’ zijn vier resultaatge-bieden benoemd: veiligheid, leefbaarheid, maatschappelijke integriteit en kwaliteit van de dienstverlening. Het referentiekader is primair gericht op het meten van de resultaten van het politiewerk in plaats van op beleidsvorming en -uitvoering. Het referentiekader gaat niet specifiek in op de belangen die in het geding zijn. Desondanks geeft het wel een beeld van de impliciete doelstellingen voor en van de politie. Bovendien is dit kader door de politiedepartementen omarmd. De beheersing van georganiseerde criminaliteit valt alléén onder het resultaatgebied Maatschappelijke integriteit.⁷⁴ Men rekent dus georganiseerde criminaliteit niet tot het resultaatgebied veiligheid of leefbaarheid.

De beleidsdocumenten uit de afgelopen jaren van de kabinetten en het Openbaar Ministerie blinken dus niet uit in helderheid over de doelstellingen van het beleid. Voorzover deze al worden genoemd, is niet expliciet gemaakt op welke probleemschets en/of normen deze zijn gebaseerd. Evenmin wekt de formulering de indruk dat sprake is van een expliciete visie op de beheersing ervan en/of de ongewenste effecten die men wenst te vermijden. De vergadering van PG’s en het ressort ’s-Gravenhage hebben daarentegen wel criteria geformuleerd voor de prioriteitstelling van opsporingsonderzoeken. Hoewel men daarmee beoogt om prioriteiten te stellen op basis van de schadelijke effecten voor de samenleving, hanteert men ook kenmerken van de criminele groep als criterium. De belangen die in het geding zijn, zijn niet expliciet geformuleerd. Verder maakt men geen expliciet onderscheid tussen de ongewenste effecten van de illegale groothandelswaar, de illegale groothandels-onderneming en de illegale bedrijfsvoering. Het object van de beoordeling is de criminele groep, hier aangeduid als misdaadonderneming. De bestudeerde beleidsdocumenten en criteria bieden al met al geen geschikt kader voor de beoordeling van ongewenste effecten van dreigingen. Evenmin kunnen objectieve gewichten voor de afzonderlijke belangen of ongewenste effecten worden gedestilleerd uit de bestudeerde stukken.