Strategie zelfrealisatie in provinciaal natuurbeleid

In 2014 heeft de provincie Brabant besloten het Natuurnetwerk Brabant (of NNB) nog met zo’n 11.000 ha uit te breiden, verspreid over 264 gebieden, in lijn met de oorspronkelijke doelstelling zoals

vastgesteld met het intekenen van de Ecologische Hoofdstructuur (in het begin van de jaren ’90 – de nog te realiseren hectares betreffen de volledige restopgave). Ook wil men nog circa 700 km aan ecologische verbindingen realiseren. Deze ambitie wordt ondersteund door een manifest aangeboden door verschillende partijen (de drie TBO’s Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en Brabants

Landschap, de vier Waterschappen die in Brabant Actief zijn, de ZLTO, de Brabantse Milieufederatie (BMF), Brabants Particulier Grondbezit (BPG) en het Toeristisch Ondernemers Platform Brabant) waarmee de provincie een samenwerkingsovereenkomst heeft. Deze partijen, vanaf dat moment de Manifestpartners genoemd, hebben een bijdrage van 160 miljoen toegezegd in de vorm van capaciteit en cofinanciering, de provincie stelt 240 miljoen beschikbaar.

Vanwege budgettaire beperkingen besluit de provincie een tweedeling in de ontwikkelopgave aan te brengen; grofweg 8000 ha is gerelateerd aan internationale verplichtingen en wordt het Rijksdeel van de ontwikkelopgave genoemd. Bij de realisatie hiervan bekostigd de provincie 85% van de

afwaardering van de grond, de helft van de inrichtingskosten en het beheer volgens de IPO-index. Het overige deel, dat bekend staat als de provinciale opgave, beslaat circa 3000 ha en is niet gerelateerd aan internationale verplichtingen. Hier betaalt de provincie maximaal 50% van de afwaardering en de inrichtingskosten en de SNL-beheervergoeding voor haar rekening. Binnen een deel van deze laatste opgave – het zogenoemde Ondernemend Natuurnetwerk Brabant, of ONNB – blijft (agrarisch) medegebruik mogelijk maar is er geen beheergeld beschikbaar (zie verder paragraaf 5.4 en https://www.groenontwikkelfondsbrabant.nl/over-gob ).

Zelfrealisatie – het ontwikkelen van nieuwe natuur door de huidige grondeigenaar – is één van de strategieën waarmee de resterende Brabantse ontwikkelopgave wordt gerealiseerd. Het wordt zowel

toegepast binnen het Rijksgedeelte van het NNB als binnen het provinciale gedeelte9_{, als een}

volwaardig alternatief voor natuurontwikkeling door de TBO’s of de Waterschappen (partijen die in het verleden vrijwel exclusief de realisatie van nieuwe natuur voor hun rekening namen).

Positie en proces

Zelfrealisatie als strategie is vanaf 2002 door het Ministerie van LNV ontwikkeld onder de naam “particulier natuurbeheer”. In de nota “Omslag van verwerving naar meer beheer” (uit 2005) stelt het Ministerie de ambitie vast dat bestaande eigenaren 40% van de nieuw te ontwikkelen natuur voor hun rekening nemen. In Brabant wordt het op basis van deze afspraak mogelijk dat grondeigenaren zelf natuur ontwikkelen, waarvoor ze via een subsidieregeling een vergoeding krijgen.

Vanaf 2011 wordt zelfrealisatie een belangrijke strategie voor de provincie. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de integrale natuur- en landschapsvisie Brabant Uitnodigend Groen (uit 2012) en de evaluatie hiervan. Hoewel de term “zelfrealisatie” daar niet in voorkomt, is het betrekken van nieuwe partijen een belangrijk uitgangspunt en een beleidswijziging ten opzichte van het verleden. Bovendien wordt aan deze partijen een belangrijke rol bij onder andere de realisatie van het NNB toegedicht. In het

voorwoord van de visie staat bijvoorbeeld: “we nodigen andere overheden, organisaties, ondernemers

en onderwijs uit (…). Dat vraagt om een aanzienlijke heroriëntatie en inspanning op inhoud,

organisatie, samenwerking, realisatie, draagvlakverwerving en financiering van het Brabantse beleid voor natuur en landschap” (Provincie Noord-Brabant, 2012, p. 5). Uiteindelijk bevestigd ook het

gelijkberechtigingsdossier het belang van zelfrealisatie als aanpak (zie beneden).

Verschillende betrokkenen geven aan dat de nadruk op zelfrealisatie enerzijds tot doel heeft om het maatschappelijk draagvlak voor het natuurbeleid te verstevigen. Een manier om dat te doen is door een veelheid aan particuliere partijen daadwerkelijk eigenaar en beheerder van natuurgebieden te maken. Daarnaast is zelfrealisatie noodzakelijk omdat het geld dat de beoogde nieuwe initiatiefnemers inbrengen hard nodig is om de provinciale natuurambities (het realiseren van de volledige

oorspronkelijke EHS) te bekostigen. Bij het doorrekenen van de businesscase is immers gebleken dat de toegezegde cofinanciering van de TBO’s en Waterschappen alleen onvoldoende is om de ambities waar te maken. Tenslotte is zelfrealisatie ook een manier gebleken om grond beschikbaar te krijgen; sommige eigenaren die weigeren mee te werken aan het verkopen van hun grond zijn eventueel wel bereid om zelf natuur te ontwikkelen omdat ze in dat geval eigenaar van de grond blijven.

Dat de nadruk op zelfrealisatie niet alleen op papier bestaat blijkt uit het feit dat de provincie zich ook daadwerkelijk inspant om bestaande grondeigenaren te verleiden tot het opstarten van initiatieven om nieuwe natuur te realiseren. Dit komt terug in de manier waarop de realisatie van de ontwikkelopgave georganiseerd is. De provincie heeft in 2014 besloten om het Groen Ontwikkelfonds Brabant (GOB) op te zetten, gestructureerd als een BV met een directie, een Investeringscommissie (IC) en een

ondersteunende Werkeenheid, met de provincie als enige aandeelhouder. Het is de opdracht van deze BV (via de zogenoemde aandeelhoudersinstructie) om de bovengenoemde hectares NNB te

ontwikkelen10 _{en daarbij met iedereen die natuur wil realiseren zaken te doen. Er zijn daarbij twee} sporen mogelijk: natuurontwikkeling via het aanvragen van een subsidie of via grondverkoop en ruilingen. Zelfrealisatie vindt meestal via het eerstgenoemde spoor plaats; ongeveer 65% van de door het GOB via dit spoor gerealiseerde hectares valt hieronder. Bij natuurontwikkeling via grondruil en grondverkoop is dat slechts 20% (zie onder)11_{. De kaders waarbinnen het GOB opereert zijn} vastgelegd in een Investeringsreglement dat regelmatig wordt geüpdatet (zie onder andere Groen Ontwikkelfonds Brabant, 2019).

In het faciliteren van zelfrealisatie heeft het GOB een leerproces doorgemaakt. In eerste instantie nam de nieuwe BV een reactieve houding aan; het idee was dat initiatiefnemers zich met hun idee konden melden bij het loket. Al relatief snel is echter besloten tot een mee proactieve aanpak, omdat, zoals

9 _{Zelfrealisatie binnen het Ondernemend Natuurnetwerk Brabant wordt in deze paragraaf slechts summier behandeld omdat}

dit onderwerp uitgebreid aan de orde komt in paragraaf 5.4.

10 _{Uitzondering is dat gedeelte van de opgave dat nodig is om PAS-herstelmaatregelen te realiseren; deze hectares worden}

onder regie van de provincie zelf ontwikkeld.

een betrokkene stelt, “achter het loket te gaan zitten wachten totdat er iemand komt” onvoldoende initiatieven opleverde. Daarom is er gaandeweg veel geïnvesteerd in communicatie- en

netwerkactiviteiten. Medewerkers van het GOB en de Werkeenheid bezoeken streekbijeenkomsten, ledenvergaderingen en beurzen, er is een nieuwsbrief, er verschijnen opiniestukken in kranten. Verder is de samenwerking met het BPG intensiever geworden, om zo nog meer eigenaren te bereiken. Ook is in kaart gebracht welke delen van de ontwikkelopgave geen prioriteit hebben bij de Manifestpartners. In sommige van deze 90 gebieden (uitnodigingsgebieden genoemd) is contact gelegd met

grondeigenaren, om hen zo te stimuleren tot zelfrealisatie. In onder andere Halsters Laag in het westen van Brabant heeft dit tot succes geleid (zie hieronder in paragraaf 5.4).

De initiatiefnemers die zich uiteindelijk bij het GOB melden met een idee worden vervolgens

doorverwezen naar de Werkeenheid (bemenst door zowel de provincie als Manifestpartners) waar ze advies krijgen ter verbetering van hun plannen. Als de initiatiefnemer besluit om daadwerkelijk tot zelfrealisatie over te gaan wordt het definitieve plan ingediend bij het GOB. Als de aanvraag ontvankelijk is wordt het plan voorgelegd aan de IC die toetst of het plan inhoudelijk gezien goed genoeg is. Vervolgens besluit de directeur van het GOB op basis van het IC-advies of het initiatief wordt goedgekeurd, en zo ja, onder welke voorwaarden. Afwijken van een negatief advies kan, maar dient met de provincie besproken te worden, voorzien van een argumentatie. Indien nodig kunnen hierbij het BPG of de ZLTO om raad gevraagd worden.

Vervolgens is het aan de initiatiefnemer om het plan uit te voeren, met inachtneming van de gestelde voorwaarden. Dit moet binnen drie jaar na goedkeuring van het initiatief plaatsvinden. Als het werk geheel volgens plan verloopt wordt achteraf afgerekend, na vaststelling van het nakomen van de afspraken. Als een deel van de afspraken niet is nagekomen, kan het uit te keren subsidiebedrag lager uitvallen. Ook is het mogelijk om tijdens de uitvoeringsfase het plan bij te sturen, bijvoorbeeld als een bepaald deel van het perceel toch niet beschikbaar komt. In dat geval wordt de beschikking

aangepast. Na afronding van de werkzaamheden wordt de nieuwe natuur op drie manieren geborgd: 1) via de wijziging van het bestemmingsplan, 2) via het vaststellen van een privaatrechtelijke kwalitatieve verplichting, waarin beperkingen aan het gebruik van de grond worden vastgelegd en 3) via het verlenen van beheersubsidie.

Draagvlak en betrokken actoren

Na een aanvankelijke stroeve start waarbij het aantal initiatieven achterbleef merkt het GOB dat het draagvlak voor natuurontwikkeling toeneemt: er worden steeds meer initiatieven ingediend en goedgekeurd: van 16 in 2014 naar 66 in 2018 (Groen Ontwikkelfonds Brabant, 2018 & 2019). Hiermee is eind 2018 ongeveer 2.000 ha aan nieuwe natuur gerealiseerd; bijna 800 ha via het subsidiespoor en ruim 1.200 ha via het grondspoor. Aanname hierbij is dat dit komt doordat de bekendheid van het GOB begint toe te nemen, onder andere door de ingezette communicatiestrategie. Ook het aantal initiatieven van zelfrealisatie neemt navenant toe; in 2017 betreft het grofweg twee derde van het totaal (41 van de 62 aanvragen), in 2018 was het aandeel zelfrealisatie nog iets groter (50 van de 66 aanvragen). Van de 2000 ha aan gerealiseerde hectares is in totaal ongeveer 750 ha via zelfrealisatie tot stand gekomen (grofweg 500 ha via het subsidiespoor, de resterende 250 ha via het grondspoor)12 13_.

De verwachting is dat deze trend zal doorzetten. Dit baseren betrokkenen met veel contacten in het veld onder andere op het aantal initiatieven dat nog in de pijplijn zit. Tegelijkertijd geven ze aan dat het niet zeker is of deze versnelling voldoende zal zijn om het beoogde doel (afronding van het gehele NNB in 2027) te realiseren. Desalniettemin overheerst tevredenheid over het gerealiseerde draagvlak, zeker in vergelijking met de situatie van voor het instellen van het GOB – ook toen was zelfrealisatie mogelijk via een omvormingssubsidie particulier natuurbeheer (zie boven), maar daar werd in beperkte mate gebruik van gemaakt, met name door landgoedeigenaren.

12 _{Schriftelijke mededeling GOB.}

13 _{Hierbij dient wel te worden aangetekend dat natuurontwikkeling in het kader van de PAS herstelmaatregelen buiten het}

GOB om gaat en dus niet in deze cijfers is meegenomen. Bij deze vorm van natuurontwikkeling is zelfrealisatie zeldzaam; het zijn met name de Manifestpartners (TBOs en Waterschappen) die in actie komen.

Een groot deel van de initiatieven tot zelfrealisatie komt voor rekening van agrariërs. Bovendien realiseert deze groep per initiatief gezien het grootste areaal aan natuur. Zelfrealisatie is tot nu toe vooral interessant voor boeren die willen extensiveren, voor boeren die aan verbrede landbouw doen (bijvoorbeeld door recreatieve faciliteiten aan te bieden) en voor boeren die gaan stoppen maar wel graag hun grond in eigendom willen houden. De agrarische belangenvereniging ZLTO speelt hier geen proactieve rol in: men verwijst ondernemers die interesse hebben in zelfrealisatie door naar de Werkeenheid maar promoot het concept zelf verder niet. Ook andere ondernemers, bijvoorbeeld uit de horeca, ontwikkelen soms natuur op hun grond om zo de aantrekkelijkheid van de omgeving van hun bedrijf te vergroten.

Daarnaast is er de groep particuliere grondeigenaren. Enerzijds bestaat deze groep uit

landgoedeigenaren met een relatief groot eigendom aan zowel landbouwgronden als natuur- en bosgebieden. Voor hen kan het voor de rendabele exploitatie van hun landgoed aantrekkelijk zijn landbouwgrond in natuur om te zetten. Ze zijn bovendien emotioneel relatief minder verbonden met de agrarische sector – de landbouwgronden die ze in hun bezig hebben worden vaak verpacht in plaats van eigenstandig bewerkt. Anderzijds zijn er particulieren die in het buitengebied wonen en ofwel uit idealisme ofwel vanwege de mogelijkheid tegelijkertijd een landgoed te realiseren natuur willen ontwikkelen. Hun areaal is vaak relatief beperkt, maar dat hoeft niet. Zo vindt nabij het terrein van de Eindhovensche Golf Club natuurontwikkeling plaats op instigatie van de nieuwe eigenaar (de familie Van der Leegte van de VDL groep).

Verder zijn er verschillende burgergroeperingen die het initiatief nemen tot zelfrealisatie, vaak vanuit idealisme of binding met hun leefomgeving. De betrokkenheid van deze groepen hangt vaak samen met een rol voor het IVN, dat onder de noemer “Natuur in eigen hand” samen met het GOB en de provincie de boodschap uitdraagt dat burgers in Brabant zelf natuur kunnen realiseren. Vaak zoekt men hierbij de samenwerking met de gemeenten, zoals in Veghel, waar de lokale overheid een perceel gekocht heeft dat vervolgens ingericht en beheerd wordt door een burgerinitiatief.

Tenslotte beginnen de Brabantse gemeenten zelf ook steeds meer betrokken te raken bij

natuurontwikkeling; tot en met 2017 hebben ze 87 ha aan natuurontwikkeling gerealiseerd (Groen Ontwikkelfonds Brabant, 2018), in 2018 dienen 9 gemeentes 22 nieuwe aanvragen in (Groen Ontwikkelfonds Brabant, 2019). Prominent hierbij is het aanbod van de vijf grootste gemeenten (de B5, bestaande uit Eindhoven, Breda, Tilburg, Den Bosch en Helmond) uit oktober 2016, met als streven binnen 5 jaar 500 ha aan natuur en 40 km aan verbindingszone te realiseren, waarbij ze zelf voor 50% aan cofinanciering zorgen (een bedrag van ca. 20 miljoen euro). Daarbij betrekken ze Manifestpartners, burgers en kleinere randgemeenten.

De drie TBO’s Het Brabants Landschap, Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten lijken een wat meer ambivalente houding ten opzichte van zelfrealisatie te hebben. Enerzijds juichen ze het idee toe dat er meer draagvlak komt voor natuurontwikkeling en dat andere partijen eraan bijdragen, anderzijds is de traditionele aanpak van grond aankopen, inrichten en doorleveren (danwel doorverkopen) nog steeds populair bij de TBO’s. Bovendien hebben ze soms hun twijfels of zelfrealisatie tot voldoende

natuurkwaliteit leidt, waarbij ze de vraag stellen of de betreffende initiatiefnemers voldoende kennis in huis hebben om de beoogde natuurontwikkeling tot een goed einde te brengen.

Tot stand komen van de natuurdoelen

De Brabantse natuurdoelen zijn vastgelegd in het provinciale Natuurbeheerplan (NBP). Hierin is enerzijds de begrenzing van het NNB opgenomen met daarin onder andere het onderscheid tussen het Rijksgedeelte en het provinciale gedeelte en tussen reeds aanwezige natuurgebieden en nog te ontwikkelen nieuwe natuur. Anderzijds is uitgewerkt uit welke types natuur het NNB bestaat, aan de hand van de natuurdoeltypensystematiek. Bovendien is voor de nog te ontwikkelen nieuwe

natuurgebieden aangegeven welk soort natuur ter plekke geambieerd wordt, via de zogenoemde ambitiekaart. Deze kaart is vanaf 2011 geüpdatet, waarbij werd gekeken of de kwaliteitsambities zoals in het verleden vastgesteld op de tekentafel overeenkwamen met de potentie ter plekke. Betrokkenen hebben aangegeven dat deze herziening vooral was ingegeven door een financieel motief: door niet reële en relatief dure ambitietypes te schrappen zou bespaard kunnen worden op de toekomstige beheer- en inrichtingskosten.

Sinds de nadruk meer is komen te liggen op zelfrealisatie van het NNB is er sprake van een toenemende flexibiliteit bij het bepalen van de natuurdoelen, waarbij maatwerk mogelijk wordt gemaakt. Hierbij is het voor het GOB enerzijds mogelijk om een ander natuurdoeltype te realiseren (waarbij het ook tot de mogelijkheden behoort een type te kiezen dat niet in de natuurdoeltypenindex staat) en anderzijds kan tevens de begrenzing worden aangepast; bij de Rijksopgave kan 5 ha van de oorspronkelijke grenzen worden afgeweken, bij de provinciale opgave 25 ha.

Hoewel wijziging van de begrenzing en de geambieerde natuurtypes in het verleden ook al mogelijk was en zoals gezegd er een herziening heeft plaatsgevonden, wordt dit met de komst van het GOB vaker toegepast voor individuele gevallen. Bovendien is de procedure die nodig is om tot verandering te komen verkort en vereenvoudigd. Voorheen kon een initiatief waarvoor wijziging van het NBP nodig was pas doorgang vinden als deze wijziging daadwerkelijk was doorgevoerd, iets dat slechts één keer per jaar georganiseerd werd, via een formele procedure die door Provinciale Staten bekrachtigd moest worden. Inmiddels is het staand beleid geworden dat het GOB de bevoegdheid heeft om initiatieven waarvoor wijziging nodig is op voorhand te sanctioneren. De provincie voert de betreffende

wijzigingen dan later door in het NBP, iets dat meermaals per jaar gebeurt en waarvoor GS het mandaat heeft gekregen.

Verschillende betrokkenen hebben aangegeven dat het GOB op deze versoepeling heeft aangedrongen doordat het strak vasthouden aan het NBP initiatieven tot zelfrealisatie in de weg zat. Initiatiefnemers bleken vaak een ander doel of andere begrenzing voor ogen te hebben dan de provincie. Vasthouden aan de eigen ambitie betekende dan vaak dat de initiatiefnemer afzag van daadwerkelijke realisatie. Bovendien had het GOB onvoldoende de mogelijkheid om snelheid te maken met de afwikkeling van de ontwikkelopgave: doorvoeren van wijzigingen op de oorspronkelijke manier tot procedures leidden die tot anderhalf jaar konden duren. Hierdoor duurde het relatief lang voordat een initiatiefnemer zekerheid kreeg, waardoor het risico bestond dat het initiatief tot zelfrealisatie niet zou worden doorgezet.

Maatschappelijke betrokkenheid en verbinding met de economie

Zoals hierboven aangegeven is het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid voor de provincie Brabant één van de argumenten geweest om in te zetten op zelfrealisatie. De gedachte is dat de band die mensen met natuur hebben sterker wordt als ze een actieve rol spelen in het Brabantse natuurbeleid, bijvoorbeeld via het zelf realiseren van nieuwe natuur. Inmiddels is ook gebleken dat het aantal nieuwe partijen dat bij natuurontwikkeling betrokken is daadwerkelijk toeneemt: naast de “traditionele” partijen (i.e. de Manifestpartners) dienen steeds meer burgers, burgergroepen, ondernemers (zowel agrarisch als bijvoorbeeld horeca) en particuliere eigenaren een initiatief in (zie boven). Bijkomend voordeel hiervan is dat het aantal ogen en oren toeneemt, wat goed is voor de sociale controle in het landelijk gebied.

Daarnaast zien provincie en GOB zelfrealisatie als een manier om natuur en economie meer met elkaar te verbinden. Ten eerste vanwege de nieuwe financieringsbronnen die worden aangeboord (i.e. de cofinanciering van 15 danwel 50% die nieuwe initiatiefnemers meenemen). Deze bronnen zijn hard nodig om de provinciale ambities te realiseren (zie boven). Ten tweede kunnen de middelen die vrijkomen doordat partijen zelf natuur realiseren (met name het kapitaliseren van grondposities via afwaardering) gebruikt worden voor investeringen. Dit speelt met name in het Ondernemend Natuurnetwerk (zie paragraaf 5.4), maar ook daarbuiten. Zo is voor particuliere landgoedeigenaren zelfrealisatie aantrekkelijk omdat ze het geld dat vrijkomt via gunstige fiscale voorwaarden in hun landgoed kunnen investeren. Landgoed de Hoevens heeft in het verleden bijvoorbeeld geld dat is vrijgekomen door afwaardering van landbouwgrond geïnvesteerd in verblijfsrecreatie14_{. Mede hierom} is het BPG met haar achterban gesprekken aangegaan om de landbouwenclaves op landgoederen te betrekken en waar mogelijk nieuwe verdienmodellen te ondersteunen, in samenwerking met de zittende pachter.

14 _{Dit voorbeeld stamt nog uit de tijd van voor de oprichting van het GOB (toen zelfrealisatie ook al tot de mogelijkheden}

Faciliteren door de provincie

De provincie Brabant heeft op verschillende manieren de ontplooiing van zelfrealisatie gefaciliteerd. Ten eerste is expliciet erkend dat ook andere partijen dan de provincie, TBO’s en Waterschappen natuur kunnen ontwikkelen. Dit is op verschillende manieren in het provinciale beleid verankerd, onder andere door het een uitgangspunt te maken van Brabant Uitnodigend Groen, maar ook door – in vergelijking met de “oude” regeling voor particulier natuurbeheer – significant meer geld ter beschikking te stellen.

Daarnaast heeft de provincie deze beleidswijziging uitgebreid gecommuniceerd met de partijen die ze op het oog had (boeren, particulieren, burgers, bedrijven etc), enerzijds door zo veel mogelijk informatie te verspreiden onder de doelgroep, anderzijds door via het GOB en de Werkeenheid in contact te treden met individuele initiatiefnemers, eventueel met steun van BPG en (in mindere mate) de ZLTO. Dezen worden voorzien van adviezen en worden in contact gebracht met andere

initiatiefnemers die ervaring hebben met zelfrealisatie.