BETROKKENEN BIJ DE UITVOERING VAN EEN AMBTELIJKE OPDR ACHT
VII.2. DE SOEVEREINITEIT, DE VEILIGHEID, DE OPENBARE ORDE OF ANDERE WEZENLIJKE OPENBARE ORDE OF ANDERE WEZENLIJKE
BELANGEN VAN DE STAAT
VII.2.1. DE VER DR AGSR ECHTELIJKE R EGELING
VII.2.1.1. De inhoud van de weigeringsgrond
Ingeval het verlenen van de gevraagde rechtshulp zou indruisen tegen de funda-menten van de rechtsorde van de aangezochte Staat – of zelfs de instandhouding van deze Staat in de internationale gemeenschap zou bedreigen – kan beroep wor-den gedaan op de zogenaamde ordre public-exceptie, die een aantal onderschei-den aspecten omvat.596 Zo kan rechtshulp blijkens artikel 22, tweede lid, b) BUV worden geweigerd indien de aangezochte Staat van mening is dat de uitvoering van het rechtshulpverzoek zou kunnen leiden tot een aantasting van de veilig-heid, de openbare orde of andere van zijn wezenlijke belangen. Artikel 2, b) ERV bevat een vergelijkbare bepaling, met die verstande dat naast de drie genoemde aspecten ook een mogelijke aantasting van de soevereiteit van de aangezochte Staat de weigering van de rechtshulp kan schragen. Deze laatste bepaling wordt in artikel III van de Overeenkomst van Wittem versoepeld. In de relatie tussen Nederland en Duitsland zal de rechtshulp aldus zo mogelijk onder oplegging van voorwaarden worden verleend, indien daardoor de aantasting van de belangen van de aangezochte Staat kan worden vermeden.
Van een aantasting van de soevereiniteit en de veiligheid van de aangezochte Staat zal met name sprake zijn indien het verstrekken van de gevraagde rechts-hulp zou leiden tot het in gedrang brengen van zijn onafh ankelijkheid, territoriale integriteit of defensiebeleid.597
595 Zie punt 1, e van de door Frankrijk afgelegde verklaring, opgenomen in EUROPEES JUSTITI-EEL NETWERK, Goede praktijken bij wederzijdse rechtshulp in strafzaken. Verklaringen van
de lidstaten van de EU, DG H III, SN 1371/000.
596 F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, nr. 167.
De draagwijdte van het aspect openbare orde laat zich daarentegen minder scherp afb akenen. Enerzijds dient te worden aangenomen dat de uitvoering van een rechtshulpverzoek indruist tegen de openbare orde ingeval het strafproces-recht van de verzoekende Staat niet de waarborgen biedt die in een strafproces-rechtsstaat minimaal vereist lijken en de aangezochte Staat op grond hiervan vreest dat het verlenen van de rechtshulp zou kunnen leiden tot de schending van algemene beginselen van strafprocesrecht – onder meer inzake de rechten van de mens – c.q. van dwingende regels van het volkenrecht in de zin van “internationale open-bare orde”.598 Anderzijds wordt er terecht op gewezen dat de toepassing van de exceptie van openbare orde niet mag leiden tot een “Verabsolutierung der eigenen Rechtsordnung”. Aldus mag het verlenen van rechtshulp niet worden geweigerd op grond van de loutere overweging dat bepaalde procedurele regels uit het pro-cesrecht van de aangezochte Staat niet voorzien zijn in dat van de verzoekende Staat, doch daar wel worden vervangen door andere, vergelijkbare regels of insti-tuten.599
Onder het begrip andere wezenlijke belangen van de aangezochte Staat res-sorteren in de eerste plaats politieke, diplomatieke of militaire belangen.600 Toe-passing van deze weigeringsgrond kan bijvoorbeeld aan de orde zijn indien het verstrekken van de gevraagde rechtshulp de goede relaties tussen de aangezochte Staat en een derde Staat zou kunnen bemoeilijken.601 Daarnaast kan deze weige-ringsgrond ook worden ingeroepen wanneer de bedreigde belangen van econo-mische aard zijn, voor zover het althans staatsbelangen en niet louter particuliere belangen betreft .602 Hierbij dient echter te worden aangetekend dat het niet steeds eenvoudig zal zijn om de grens te trekken tussen economische belangen van par-ticuliere bedrijven en deze van de Staat. Het is overigens ook niet a priori ondenk-baar dat de wezenlijke belangen van de aangezochte Staat zouden kunnen worden geschaad door het openbaar maken van de knowhow van een particuliere onder-neming.603 Tot slot zij erop gewezen dat onder de wezenlijke belangen van de
598 F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, nr. 170. Vgl. H. ABBINK en S.J.S. BAK-KER, “Enige aspecten van de kleine rechtshulp (I)”, l.c., 564-565; W. DE CAPITANI, l.c., 412-413.
599 K-F. NAGEL, o.c., 117. Zie tevens F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, nr. 170; T. VOGLER, “General report”, l.c., 50-51; T. VOGLER, “Strukturen und Methoden der inter-nationalen und regionalen Zusammenarbeit in der Strafrechtspfl ege. Generalbericht zum Th ema IV des XIII. Internationalen Strafrechtskongresses”, l.c., 550.
600 F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, nr. 171. Zie tevens D. VANDER-MEERSCH, l.c., 71.
601 H. ABBINK en S.J.S. BAKKER, l.c., 565; F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, nr. 171.
602 Zie de commentaar bij artikel 2 ERV in het Explanatory report on the European Convention on
mutual assistance in criminal matters. Zie tevens H. ABBINK en S.J.S. BAKKER, l.c., 565; R.
HAUSER, l.c., 232-233; J.-M. SJÖCRONA, l.c., 268; F. THOMAS, Internationale rechtshulp in
strafzaken, nrs. 167 en 171.
Deel II. Het formele kader voor de afh andeling van Nederlandse rechtshulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk
136 Intersentia
aangezochte Staat desgevallend ook het bankgeheim zou kunnen ressorteren.604
Wat de Europese Unie betreft , dient hier evenwel rekening te worden gehouden met artikel 7 van het bij de EU-Rechtshulpovereenkomst horende Protocol. Lui-dens deze bepaling beroepen de lidstaten zich niet op het bankgeheim als reden om iedere medewerking bij een rechtshulpverzoek van een andere lidstaat te wei-geren. Rekening houdend met het Gemeenschapsrecht enerzijds en het nationale recht dat op de fi nanciële sector van toepassing is anderzijds, dient het begrip bankgeheim in deze context ruim te worden geïnterpreteerd.605
VII.2.1.2. De kennisgeving van de afwijzing van het rechtshulpverzoek
Binnen de Europese Unie wordt de toepassing van de ordre public-exceptie nader geregeld in artikel 10 van het Protocol bij de EU-Rechtshulpovereenkomst, dat betrekking heeft op de situatie waarin de aangezochte lidstaat op deze grond een rechtshulpverzoek afwijst, terwijl de verzoekende lidstaat zijn verzoek handhaaft en er in onderling overleg geen oplossing kan worden gevonden. In dat geval is de aangezochte lidstaat verplicht om zijn gemotiveerde beslissing tot afwijzing ter kennisgeving aan de Raad te zenden.606 Zodoende wordt de Raad in de mogelijk-heid gesteld om het functioneren van de justitiële samenwerking tussen de lidsta-ten te evalueren. Uit deze ratio legis volgt dat de informatie aan de Raad beperkt blijft tot feiten die relevant zijn voor een dergelijke evaluatie. De verplichting tot kennisgeving heeft dan ook geen betrekking op vertrouwelijke of anderszins gevoelige informatie die desgevallend in het dossier zou kunnen worden aange-troff en.607
In het hier aan de orde zijnde geval kunnen de bevoegde autoriteiten van de verzoekende lidstaat overigens ook de problemen bij de uitvoering van het rechts-hulpverzoek aan Eurojust meedelen; en dit met name met het oog op een moge-lijke praktische oplossing ervan.608 Eurojust zal een gemelde zaak echter alleen kunnen behandelen voor zover deze onder haar bevoegdheid valt. In tegenstelling
604 Zie over deze problematiek G. STESSENS, De nationale en internationale bestrijding van het
witwassen. Onderzoek naar een meer eff ectieve bestrijding van de profi jtgerichte criminaliteit,
Antwerpen, Intersentia, 1997, nrs. 1085-1088.
605 Toelichtend verslag over het Protocol bij de Overeenkomst van 2000 betreff ende de weder-zijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, PB. C 2002, 257/7.
606 Aangezien deze verplichting slechts geldt wanneer de aangezochte lidstaat een formeel besluit heeft genomen om het verzoek af te wijzen, wordt zij geacht niet in te druisen tegen de onaf-hankelijkheid van de rechterlijke macht (Toelichtend verslag over het Protocol bij de Overeen-komst van 2000 betreff ende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, PB. C 2002, 257/8).
607 Toelichtend verslag over het Protocol bij de Overeenkomst van 2000 betreff ende de weder-zijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, PB. C 2002, 257/8.
tot de kennisgeving van de afwijzing aan de Raad, kan de bijstand door Eurojust echter ook voor lopende zaken worden bekomen.609
VII.2.2. DE R EGELING IN BELGIË
De ordre public-exceptie is in de Belgische wetgeving slechts voorzien ten aanzien van rechtshulpverzoeken die niet kaderen in een internationaal rechtsinstrument met betrekking tot wederzijdse rechtshulp tussen België en de verzoekende Staat. In dat verband heeft deze exceptie een verplicht karakter. De tenuitvoerlegging van een dergelijk verzoek wordt aldus steeds geweigerd indien zij de soevereini-teit, de veiligheid, de openbare orde of andere wezenlijke belangen van België kan aantasten.610 Bestaat er tussen België en de verzoekende Staat wel een verdrag of een bilaterale overeenkomst, dan zijn slechts de daarin voorziene weigeringsgron-den van toepassing.611 Voor aan België gerichte Nederlandse rechtshulpverzoe-ken geldt inzake de ordre public-exceptie als weigeringsgrond dan ook louter het hoger geanalyseerde verdragsrechtelijk kader.
Wel voorziet de Belgische wetgeving ter zake in een specifi eke informatie-plicht. Indien de tenuitvoerlegging van een verzoek om wederzijdse rechtshulp kan worden geweigerd op grond van de mogelijke aantasting van de soevereini-teit, de veiligheid, de openbare orde of andere wezenlijke belangen van België, dient de aangezochte Belgische rechterlijke autoriteit aldus het rechtshulpverzoek aan de minister van Justitie te zenden. Ingeval het rechtshulpverzoek werd ont-vangen door een procureur des Konings of een onderzoeksrechter, geschiedt deze toezending door tussenkomst van de procureur-generaal.612 Werd het rechts-hulpverzoek ontvangen door de federale procureur, dan staat deze in voor de voorlegging ervan aan de minister van Justitie.613 In de praktijk kunnen de betrokken Belgische magistraten het rechtshulpverzoek overmaken aan het Directoraat-generaal Wetgeving/Fundamentele Rechten en Vrijheden van de Federale Overheidsdienst Justitie, dat dan de zaak voorlegt aan het kabinet van de minister van Justitie.614 In voorkomend geval zal de minister van Justitie vervol-gens de verzoekende overheid ervan op de hoogte brengen dat aan het rechtshulp-verzoek geheel of gedeeltelijk geen gevolg kan worden gegeven. Deze informatie
609 Toelichtend verslag over het Protocol bij de Overeenkomst van 2000 betreff ende de weder-zijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, PB. C 2002, 257/8.
610 Art. 4 § 2, 1° Wet 9 december 2004.
611 Wetsontwerp betreff ende internationale rechtshulp in strafzaken. Memorie van Toelichting,
Parl.St. Kamer 2003-04, nr. 1278/001, 9.
612 Art. 5, tweede lid Wet 9 december 2004.
613 A. WINANTS, l.c., 206.
614 Gemeenschappelijke Omzendbrief van de minister van Justitie en het college van procureurs-generaal van 9 februari 2005 betreff ende de internationale rechtshulp in strafzaken, punt II.7.2.
Deel II. Het formele kader voor de afh andeling van Nederlandse rechtshulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk
138 Intersentia
wordt tevens aan de betrokken Belgische rechterlijke autoriteit meegedeeld en verhindert de tenuitvoerlegging van het rechtshulpverzoek, dan wel de terugzen-ding van de uitvoeringsstukken.615
VII.2.3. DE R EGELING IN DUITSLAND
Luidens § 73 IRG is zowel het verlenen van rechtshulp als het spontaan verstrek-ken van gegevens ontoelaatbaar wanneer dit zou indruisen tegen wezenlijke beginselen van de Duitse rechtsorde. Dit zal onder meer het geval zijn indien de rechtshulp aanleiding kan geven tot een behandeling van de betrokkene in strijd met de mensenrechten of tot een vervolging op grond van politieke overtuigin-gen.616
Stelt de Bewilligungsbehörde vast dat het verlenen van rechtshulp kan leiden tot een aantasting van de wezenlijke beginselen van de Duitse rechtsorde, dan dient zij voorafgaand aan de uitvoering van het rechtshulpverzoek de hoogste Justizbehörde of Verwaltungsbehörde van de deelstaat op de hoogte te brengen.617
Vervolgens moet de regering van de deelstaat overleg plegen met de federale rege-ring, waarbij zij verplicht is om met de opmerkingen van deze laatste rekening te houden.618
In de praktijk blijkt overigens dat de hier aan de orde zijnde weigeringsgrond eerder zelden wordt toegepast.619
VII.2.4. DE R EGELING IN FR ANKRIJK
Indien de uitvoering van een rechtshulpverzoek de openbare orde of andere wezenlijke belangen van Frankrijk in het gedrang kan brengen, is de procureur de la République – die hetzij de bestemmeling is van het rechtshulpverzoek, hetzij door de onderzoeksrechter in de procedure moet worden betrokken (supra, V.4.4) – verplicht om het rechtshulpverzoek onverwijld over te maken aan de procureur-generaal. Deze laatste beoordeelt vervolgens of er aanleiding bestaat om het rechtshulpverzoek voor te leggen aan de minister van Justitie.620 Meent hij dat dit niet het geval is, dan zal de procureur-generaal het rechtshulpverzoek overmaken
615 Art. 5, derde lid Wet 9 december 2004.
616 Nr. 13 I RiVASt.
617 Nr. 13 I RiVASt.
618 Punt 8 Zuständigkeitsvereinbarung 2004.
619 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Evaluatieverslag betreff ende wederzijdse rechtshulp en
dringende verzoeken in verband met opsporing van en beslag op goederen. Verslag over Duits-land, Brussel, 11 december 2000, 13365/00, CRIMORG 153, 8.
aan hetzij de procureur de la République, hetzij – indien de uitvoering ervan han-delingen veronderstelt die slechts in een instruction préparatoire kunnen worden gelast c.q. gesteld – aan de bevoegde onderzoeksrechter.621
Besluit de procureur-generaal daarentegen om de zaak wel aan de minister van Justitie voor te leggen, dan zal hij de desgevallend reeds in de procedure betrokken onderzoeksrechter hiervan op de hoogte brengen.622 Het uiteindelijke oordeel komt dan toe aan de minister van Justitie, die in het kader van een poli-tieke controle623 kan beslissen om de tenuitvoerlegging van het rechtshulpver-zoek geheel of gedeeltelijk te weigeren. In dat geval deelt de minister van Justitie dit mee aan de verzoekende autoriteit en aan de in de procedure betrokken Franse autoriteiten, die door de beslissing gebonden zijn. De uitvoering van het rechts-hulpverzoek c.q. de overmaking van de betrokken stukken aan de verzoekende Staat zal dan ook niet kunnen plaatsvinden.624
In een Circulaire van 29 december 1999 gaf de minister van Justitie weliswaar aan dat de toepassing van de ordre public-exceptie de uitzondering dient te blij-ven, doch tegelijk werd hierbij een brede interpretatie van het begrip wezenlijke belangen van de Staat vooropgesteld. Zo kan deze weigeringsgrond worden toege-past indien de tenuitvoerlegging van een rechtshulpverzoek zou leiden tot het bekend geraken van geheimen die betrekking hebben op de militaire, economi-sche, ecologische of sociale belangen van Frankrijk.625 Hoewel deze Circulaire thans niet meer geldt, werd de erin vervatte – en bekritiseerbare626 – interpretatie bevestigd in het kader van de parlementaire voorbereiding van de Wet van 9 maart 2004.627 Ook bepaalde straff en – de doodstraf en in het algemeen elke onmense-lijke of vernederende straf – worden geacht tegen de Franse openbare orde in te gaan. Frankrijk zal dan ook de uitvoering weigeren van een rechtshulpverzoek dat kadert in een procedure die tot een dergelijke straf aanleiding kan geven. Tot slot kan ook het ontbreken van dubbele strafb aarheid in bepaalde – eerder uitzon-derlijke – gevallen strijdig zijn met de Franse openbare orde. Zo zal Frankrijk de uitvoering weigeren van een rechtshulpverzoek dat betrekking heeft op
godslas-621 J-C. SAINT-PAU, l.c., 7.
622 Art. 694-4, eerste lid CPP.
623 J-C. SAINT-PAU, l.c., 7.
624 Art. 694-4, tweede lid CPP.
625 Crim 99-15 F5/29-12-99. NOR: JUSD9930201C – Entraide judiciaire internationale, punt 2.
626 C. GHICA-LEMARCHAND, l.c., 39; M. MASSÉ, l.c., 896.
627 Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n° 784), portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, par M. Jean-Luc Warsmann, Assemblée nationale 2003, n° 856, 110; Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législa-tion, du suff rage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, portant adaptation de la justice aux évolutions de la crimi-nalité, par M. François Zocchetto, Sénat 2002-2003, n° 441, 130-131. Zie tevens F. TRAVAIL-LOT, l.c., 79.
Deel II. Het formele kader voor de afh andeling van Nederlandse rechtshulpverzoeken door België, Duitsland en Frankrijk
140 Intersentia
tering, aangezien de bestraffi ng van een dergelijk gedrag in strijd wordt geacht met de fundamenten van de Franse Republiek.628