Hoe de respondenten het besluitvormingsproces beleven
De gevestigde belangen van stakeholders die nu zoetwater krijgen uit het Vol- kerak-Zoommeer maken het proces stroperig, er wordt niet open gekeken naar de toekomst. In de Zuidwestelijke Delta is frustratie over het gebrek aan be- sluitvaardigheid bij de nationale overheid. Het proces is ook stroperig omdat een aantal maatschappelijke partijen van de overheid verwacht dat zij bijdraagt in de kosten die de beoogde veranderingen in het watersysteem met zich mee- brengen (kostendragerschap). Inmiddels gaat de discussie van het nationale Deltaprogramma door de lopende MER procedure spelen.
De belangrijkste spelers
Uit de interviews komen de volgende partijen als de belangrijkste naar voren: Ministerie I&M, Rijkswaterstaat Zeeland, Programmabureau Zuidwestelijke Delta, de regionale overheden vertegenwoordigd in de Stuurgroep Zuidweste- lijke Delta (Noord-Brabant, Zuid-Holland, Zeeland, waterschap Scheldestromen, waterschap Hollandse Delta, waterschap Brabantse Delta), ZLTO en individuele boeren in het gebied, Natuurorganisaties (in bijzonder Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en WNF), Evides en de Belgische overheid (scheepvaartroute).
In de beleving van de respondenten wordt het proces gedomineerd door lande- lijke en provinciale ambtenaren. In hoeverre dit beeld gedeeld wordt op lande- lijk niveau is helaas niet geverifieerd in de interviews. Volgens sommigen beslist Rijkswaterstaat hoeveel ze willen investeren in maatregelen voor het zout ma- ken van het Volkerak-Zoommeer. Ook is Rijkswaterstaat de enige die het dos- sier in zijn geheel doorziet, inclusief alle getallen; en zij zijn degenen die het ministerie van I&M een besluit voorleggen. In de interviews komt bij verschil- lende respondenten naar voren dat het ministerie van EL&I (voorheen LNV) een spaak in het wiel heeft gestoken door op het laatste moment met verschil- lende argumenten twijfels te uiten over de duurzaamheid van de alternatieve zoetwatervoorziening bij een Zout Volkerak Zoommeer.
Veel respondenten zien het ‘overtuigen van het Rijk’ als een taak van het Pro- grammabureau Zuidwestelijke Delta. Het Programmabureau moet het Rijk dan laten zien dat er regionale overeenstemming is bereikt over de toekomst van het Volkerak-Zoommeer. In de ogen van de respondenten vervult het Pro- grammabureau Zuidwestelijke Delta die rol goed.
Er zijn verschillen waarneembaar tussen de formele rol van de partijen en de manier waarop de rol (veel/weinig invloed op besluitvorming VZM) van de ver-
schillende partijen in het proces beleefd wordt. Als gevolg van de lange duur van de MER procedure “Waterkwaliteit Volkerak-Zoommeer” weet de buiten- wacht in de regio weten vermoedelijk niet meer dat oorspronkelijk de Staatse- cretaris van Verkeer en Waterstaat en de provincie Zeeland alleen besluitbe- voegd zijn over een zoet/zout Volkerak-Zoommeer. In sommige gevallen on- derschat men de invloed van bestuurders van de regionale overheden op na- tionaal niveau.
Kennis in het besluitvormingsproces
Op basis van de interviews komen drie factoren naar voren die het besluitvor- mingsproces over het Volkerak-Zoommeer beïnvloeden: stakeholders, tijd en kennis.
De eerste factor is het betrekken van stakeholders in de discussie. Voor het be- invloeden van beleid is het belangrijk dat een sector het intern eens is en men als groep naar buiten kan treden. Een volgend niveau is dat verschillende maat- schappelijke partijen binnen de regio met elkaar een consensus bereiken. Dit is een belangrijke voorwaarde voor de Rijksoverheid om een besluit te nemen. Als groep optreden geeft meer impact in de besluitvorming, geïllustreerd door de natuur-landbouw coalitie die voor een zout VZKmeer was. Het nadeel is dat de nuance wegvalt en innovatieve uitzonderingen of lokaal maatwerk buiten beeld raken.
De tweede factor is tijd. Een van de middelen die het Programmabureau inzet om voortgang in het proces te houden en een besluit te forceren is het creëren van deadlines.
De laatste factor is kennis. In het kader van de besluitvorming over het Vol- kerak-Zoommeer is zoveel mogelijk informatie verzameld over de afhankelijk- heden in het watersysteem in Brabant, Zeeland en Zuid-Holland, over de nutri- entenvrachten en over de alternatieven voor de zoetwatervoorziening. Er zijn algemeen aanvaarde stramienen om de informatie te verzamelen en vast te leggen, zoals een planstudie, een milieueffectrapportage en een kosten-baten analyse.
Er is een verschil tussen degenen die praktijkinformatie inbrengen en degenen die wetenschappelijke informatie inbrengen, in de manier waarop ze over hun kennis spreken. Praktijkmensen benoemen hun kennis in algemene termen (‘informatie over de belangen’), gaan er niet diep op in, en melden ook geen onzekerheden of mogelijke feilbaarheid van hun kennis. Wetenschappers daar- entegen geven veel uitleg over de informatie, op welke manier deze is verg- aard, wat de status van de kennis is (hypothese, model, empirisch bewijs), wel- ke problemen en vragen er nog zijn in de methode.
In eerste instantie leek het alsof er veel meer onderzoek wordt gedaan naar de hydrologische dimensie van de zoetwatervoorziening in vergelijking tot land- bouweconomisch onderzoek. Bij nader inzien blijkt echter dat er ook veel eco- nomisch onderzoek is gedaan ter onderbouwing van de MER studie. Het eco-
137
nomische onderzoek wordt echter door de publieke of private initiatiefnemer vaak zo lang mogelijk vertrouwelijk gehouden (uncertain knowledge), of be- streden (contested knowledge). Hierbij speelt ook marktcompetitie tussen agrarisch ondernemers een rol.
Soms wordt van een wetenschappelijk detail een soort kennis-matchpoint ge- maakt. De totale besluitvorming werd bijvoorbeeld afhankelijk gemaakt van een modeluitkomst over het zoutlek bij de Volkeraksluizen richting de Zuid- Hollandse wateren. Op andere momenten wordt juist erg losjes met de kennis omgesprongen.
Openheid over onzekerheden
Partijen vinden over het algemeen zichzelf open. De NGO’s geven als enige aan dat ze zelf niet open zijn. Vooral de waterbeheerders vinden dat in de Zuidwes- telijke Delta ook door anderen open met onzekerheden wordt omgegaan. De andere groepen actoren (NGO’s, watergebruikers en onderzoekers) uiten voor- al twijfels over de openheid bij de andere actoren.
Het vragen van garanties is een manier om met onzekerheden om te gaan in onderhandelingsprocessen. De landbouw, en soms ook waterschappen, probe- ren de gevolgen van natuurlijke onzekerheid bij een andere partij te leggen, door om garanties te vragen.
Het Programmabureau ZWD wordt gezien als een open netwerk waarin ieder- een de onzekerheden kan neerleggen, weerspreken en agenderen. Betrokke- nen bij het Programmabureau zeggen zelf hierover dat het niet erg is, als on- derling gedebatteerd wordt over de feiten.
Strategieën voor omgaan met onzekerheden
De volgende strategieën zijn te onderscheiden op basis van de data uit dit on- derzoek: (a) uitgaan van zekerheden en vertrouwen op aannamen van onder- zoekers en het overzicht van anderen. (b) het creëren van deadlines in de be- sluitvorming om acceptatie van resterende onzekerheden te forceren. (c) Sig- naleren van onzekerheden door ofwel verborgen onzekerheden te ‘demaske- ren of te deconstrueren’, dan wel ‘confronterende hypotheses’ te formuleren ofwel nuanceringen en kennisleemten agenderen. (d) Onzekerheden accepte- ren en besluitvorming voorbereiden die tegen structurele onzekerheden be- stand is (Robuustheid, No Regret, Adaptive management). (e) Trechteren, dit is een manier van gestructureerd posterioriteren van onzekerheden. (f) Het be- noemen van een onzekerheid tot een kennis-matchpoint.
Wie besluit over de onderzoeksagenda?
Een idee voor onderzoek komt op bij het Programmabureau, maar de bestuur- ders beslissen daar uiteindelijk over. Onderzoekers, ZLTO en NGO’s geven aan dat zij het besluitvormingsproces over de onderzoeksprogrammering proberen te beïnvloeden. Ofwel het Deltaprogramma ofwel DG Water beslist over het onderzoek. Niemand legt deze rol bij het ministerie van EL&I.
De respondenten die de waterbeheerders/de overheid/het Deltaprogramma vertegenwoordigen zijn over het algemeen tevreden over de manier waarop besloten wordt over het onderzoek. ZLTO geeft in het interview meerdere ma- len aan dat gezamenlijk kennis produceren (c.q. joint-fact-finding) belangrijk is, en daarbij de rol van het onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat wordt gewaardeerd.
Sommige respondenten twijfelen of beleidsproces en onderzoeksprogramme- ring voldoende aan elkaar gekoppeld zijn. Er wordt gesteld dat beleid en onder- zoek elk hun eigen dynamiek hebben die niet op elkaar aansluiten.
Wij komen tot de conclusie dat een relatief kleine, maar divers samengestelde groep mensen beslist welk onderzoek in de Zuidwestelijke Delta wordt uitge- voerd. Een planstudie vormt een gestructureerd kader voor het inventariseren van beschikbare kennis en het formuleren van resterende kennisvragen. Veel respondenten zien echter geen gestructureerd proces voor het formuleren van onderzoeksvragen, maar een ad hoc proces met de eerder genoemde kennis match points als criterium voor het uitzetten van onderzoek. Dat kan in princi- pe steeds een ander punt zijn in het totale systeem van water, land en zout.