door
Mr. M. F. WINKLER.
In de eerste gewone zitting van den volksraad in dit jaar werd door een der leden van dit college de aandacht gevraagd voor de kort tevoren door den gouverneur-generaal achtereenvolgens met de regenten van West-, Midden- en Oost-Java gehouden conferenties. Het nut erkennende dat de landvoogd rechtstreeks uit den mond van de regenten het een en ander over den toestand op Java en over de bestuursvoering verneemt, had deze spreker toch bezwaar tegen een rechtstreeksch contact tusschen den gou-verneur-generaal en de regenten, omdat dit contact heen-gaat langs de hoofden van gewestelijk bestuur, op de waardeering van wier positie zulks ongetwijfeld van minder gunstigen invloed zou moeten zijn.
Van meerdere, zoowel europeesche als inlandsehe, zijden werd deze kritiek aangevochten, terwijl slechts een enkele zwakke toon van bijval werd vernomen.
Zoo werd betoogd, dat de besproken landvoogdelijke daad in het bijzonder bij de regenten „rust" had gebracht, zonder dat duidelijk gemaakt werd in hoeverre die rust tot nu toe in de kringen der regenten ontbroken had. Een ander noemde het initia-tief van den landvoogd tot deze conferenties juist buitengewoon gelukkig en wees in dit verband op de tweeslachtigheid van te zijn
„bestuursambtenaren" en „volkshoofden", waarmede de regenten thans nog zouden hebben te worstelen. Een derde zocht het geuite bezwaar in het niet uitnoodigen ter conferentie van de assistent-residenten-afdeelingshoofden in Midden- en Oost-Java. Door een volgend spreker werd in de regenten-conferentie een te waardeeren
„stap naar de ontvoogding" gezien, waardoor aan de regenten, die later geroepen zullen worden tot de leiding van hun afdeeling zonder europeesoh bestuur, een „zeker gevoel van zelfstandigheid"
zal worden gebracht, terwijl ten slotte weer een ander spreker over dit onderwerp zich bepaalde tot het uitspreken van zijn erkentelijk-heid over dit „nieuwe instituut van de regenten-conferentie onder voorzitterschap van den gouverneur-generaal".
Bij monde van haar gemachtigde voor algemeene zaken beant-woordde de regeering toet geopperde bezwaar tegen deze conferen-ties, die zij staatsrechtelijk volkomen gerechtvaardigd achtte, met een verwijzing naar de in de memorie van antwoord reeds aange-voerde argumenten.
De betrekkelijke passus in dit staatsstuk moge duidelijkheids-halve hier in zijn geheel volgen:
„De uit staatsrechtelijk oogpunt tegen de regenten-conferenties ,,door een der leden aangevoerde bezwaren worden door de
„Regeering niet gedeeld. Daarbij wordt nl. de bijzonder positie
„voorbij gezien, welk de regent als volkshoofd en in het hervormd
„gebied als hoofd van het autonoom regentsöhap *) inneemt. Een
„vergelijking van deze conferenties met het ontstaan van een
„rechtstreeksche verbinding tussohen den Minister van Koloniën
„eenerzijds, en de departementshoofden, residenten of regenten
„anderzijds gaat mank, aangezien de Minister als Raadsman der
„Kroon, .wel het algemeen bestuur controleert, doch niet zelf voert.
„Dat ter conferentie voor West-Java de
residenten-afdeelings-„hoofden wèl, elders de assistent-residenten-afdeelingshoofden niet
„aanwezig waren, volgt uit het verschil in positie tusschen deze
„hoofden".
„Een blijk van minder vertrouwen in de Hoofden van Gewestelijk
„Bestuur mag in deze conferenties zeker niet worden gezien; de
„deelneming van die bestuurshoofden aan de conferenties is
daar-„voor reeds een afdoend bewijs. Bovendien heeft meer dan één
„Resident spontaan van zijn waardeering voor de conferenties doen
„blijken; deze zijn dan ook veeleer een doortrekken van de lijn,
„die met ontvoogding en bestuurshervorming is begonnen".
Ongetwijfeld zal met groote waardeering door het korps europee-sche bestuursambtenaren kennis zijn genomen van de uitdrukkelijke verklaring van de zijde der regeering, dat in deze conferenties geen
1) Cursiveering van mij:
ZIJN DE REGENTEN OP JAVA VOLKSHOOFDEN?
blijk van minder vertrouwen in de hoofden van gewestelijk bestuur mag worden gezien; dat echter meer dan één resident spontaan van zijn waardeering voor de conferenties heeft doen blijken, kan interessant zijn om te vernemen, doch doet niets af aan de beoor-deeling van de vraag of deze conferenties staatsrechtelijk al dan niet gerechtvaardigd zijn te achten.
In de regeeringsverklaring treft het dat de eigenlijke rechtvaar-diging van de conferenties gezocht moet worden in de positie van den regent „als volkshoofd en in het hervormd gebied als hoofd van het autonoom regentschap".
Dat in dit verband aan laatstgenoemde kwalificatie veel gewicht moet worden gehecht, mag met reden worden betwijfeld; immers, waarom dan geen conferenties onder landvoogdelijke leiding met gelijksoortige hoofden van andere autonome gemeenschappen, met burgemeesters van stedelijke gemeenten? Zoowel deze stedelijke gemeenten als de regentschappen in het hervormde gebied van Java zijn autonome rechtsgemeenschappen, die beiden alle bevolkings-groepen binnen hun territoir omvatten, hetgeen ook in de samen-stelling der respectieve raden als bestuursorganen dezer gemeen-schappen tot uiting komt. Zij zijn in het nieuwe staatsverband naast elkander en ieder op zich zelf gesubordineerd aan de autonome provincie.
Bovendien is het onjuist om van hoofd van het autonome regentschap te spreken, doelende op den regent. Staatsrechtelijk staat aan het hoofd van het regentschap (gemeente) de regent-sohapsraad (gemeenteraad), waarvan de regent (burgemeester) voorzitter is.
Het andere, eerstgenoemde argument der regeering, dat de regent als volkshoofd een bijzondere positie inneemt, was dan ook het thema, waarop met een enkele uitzondering, de sprekers in den volksraad, die zich overtuigde voorstanders der regenten-conferenties hadden betoond, in tweeden termijn voortborduurden. Een van hen ging zelfs zoo ver om aan de hand van citaten uit het bekende werk „Priangan" van Dr. DE HAAN te betoogen, dat de regenten-conferenties hun oorsprong in historie en traditie vinden en dus eigenlijk niets nieuws in de praktijk van ons staatsbestuur te zien geven.
Opmerkelijk is het feit intusschen-, dat in de geheele gedachten-wisseling over dit onderwerp in den volksraad geen enkele toon te beluisteren viel, die op een ontkenning wees van de gelijkstelling van de positie der regenten op Java met die van volkshoofden.
En al aanstonds moet worden erkend, dat wanneer men die gelijkstelling aanvaardt, daaraan ook inderdaad een argument voor het staatsrechtelijk novum der regenten-conferenties onder voor-zitterschap van den landvoogd kan worden ontleend, ook al zal daardoor en niettegenstaande de uitdrukkelijke regeeringsverkla-ring, dat hierin niet een blijk van minder vertrouwen in de hoofden van gewestelijk bestuur moet worden gezien, de positie van hoofd van gewestelijk bestuur als vertegenwoordiger van het centraal gezag min of meer in ongunstigen zin beïnvloed worden.
Moet daarentegen de positie van den regent als volkshoofd wor-den ontkend, zoodat in wor-den regent niet anders kan worwor-den gezien dan een ambtenaar van het gouvernement, zij het dan ook een hoofdambtenaar van den hoogsten rang bij den inlandschen be-stuursdienst, dan is op grond van diens louter ambtelijke onderge-schiktheid aan het hoofd van gewestelijk bestuur, die op zijn beurt hiërarchisch rechtstreeks onder den gouverneur-generaal staat, de rechtvaardiging der regenten-conferenties staatsrechtelijk niet vol te houden.
Er bestaat dus alleszins aanleiding om na te gaan of de zonder eenige tegenspraak in den volksraad aanvaarde stelling, dat de regenten op Java als volkshoofden zijn te beschouwen, inderdaad in de hier te lande geldende staatsinstellingen haar grond vindt.
* *
Het is bekend, dat de Oost-Indische 'Compagnie zich aan het inwendig bestuur over de inlandsühe bevolking dezer landen weinig gelegen liet liggen; van een uitsluitend commercieel lichaam kon ook niet anders worden verwacht.
In de streken, die door oorlog of anderszins onder haar souve-reiniteit kwamen, werd het inlandsch bestuur gelaten zooals het was; de regenten behielden daar hun positie en gezag, zooals een en ander onder het despotisch inlandsch vorstenbestuur geregeld was; zelfs vonden zij dikwijls gelegenheid tot versterking van hun
ZIJN DE REGENTEN OP JAVA VOLKSHOOFDEN?
positie, daar de nieuwe souverein, de compagnie, hen slechts noodig had voor de levering van producten, nu en dan van hulptroepen, en hen overigens de vrije hand liet.
Nodto onder het inlandsoh vorstenbestuur, dat hen slechts als amibtenaren beschouwde, noch onder de souvereiniteit van de com-pagnie, die in hun positie geen principiëele wijziging bracht, konden de regenten als volkshoofden worden beschouwd, wijl het regent-schap—voor zoover bekend — geen oorspronkelijke volksinstelling was, maar een schepping van het vorstenbestuur als administratieve eenheid, die onder de wisseling van souverein ongewijzigd bleef voortbestaan.
Het régime van de Bataafsche Republiek bracht weinig veran-dering in den bestaanden toestand ten deze. Tevergeefs zal men in het ontwerp-charter van 1803 naar eenige regeling van het in-landsen bestuur zoeken; slechts bepaalt artikel 56 dat „in overleg met de Inlandsdhe Regenten de meest geschikte middelen zullen worden beraamd en in het werk gesteld om, in het Gebied van de Bataafsche Republiek in Oost-Indien, het lot van den gemeenen Inlander te verbeteren en te verzekeren", terwijl men in artikel 14 van de als bijlage bij het ontwerp-charter gevoegde „Instructie
„voor den Gouverneur-Generaal van Bataafsch-Indien" leest dat
„het Bestuur over den Inlander op Java voordaan van wegens den
„Staat zal worden uitgeoefend" uit welke laatste uitdrukking men mogelijk zou kunnen lezen, dat dat bestuur dan ook alleen middels ambtenaren van den staat zal worden gevoerd.
Dat is alles wat men omtrent de bestuursvoering over de inland-sche bevolking in die staatsstukken vindt.
Als bekend mag worden ondersteld hoe DAENDELS, die bij artikel 26 van zijn instructie de opdracht had ontvangen om na te gaan
•in hoeverre het ontwerp-charter als „een Grondwet voor onze Azia-tische Bezittingen zoude kunnen worden geadopteerd", de Javasche regenten, die hij van acten van aanstelling voorzag, geheel als ambtenaren beschouwde, op welken weg hij werd gevolgd door het Britsche tusschenbestuur onder RAFFLES, door wien de macht der regenten aanzienlijk werd ingekort.
Na de restauratie van het Nederlandsche gezag heeft de gouver-neur-generaal VAN DER CAPELLEN, van meening dat het gezag der
regenten onder het vorige bewind te veel geleden had, maatregelen genomen ter versterking van hun positie, welke maatregelen hun belichaming vonden in de resolutie van den gouverneur-generaal in rade van 9 Mei 1820 No. 1, bij welke resolutie o.m. werd vastge-steld het reglement op de verpliditingen, rangen en titels der regenten op het eiland Java (Staatsblad 1820 No. 22). Zonder zich nochtans duidelijk uit te spreken over het karakter van den regent als volkshoofd dan wel als amibtenaar, omschrijft hij diens positie als volgt in de artikelen 1 en 2 van dit reglement:
Art. 1. De regenten zijn, onder de Inlandsche bevolking, de eerste persoden in hunne regentschappen; zij staan onder de on-middellijke bevelen van den Resident.
Art. 2. In zaken, welke 'het Inlandsch bestuur aangaan, zijn de regenten de vertrouwde raadslieden van den Resident, die dezelve als zijn jongere broeders zal behandelen.
Noch het nimmer in werking getreden, grootendeels onder den invloed van het ontwerp-charter van 1803 samengestelde regee-ringsreglement van 1815, noch de latere regeeregee-ringsreglementen van 1818, 1827 en 1830 geven ook maar eenige regeling van het inlandsch bestuur op Java. Wel spreken de drie laatstgenoemde reglementen in enkele artikelen — b.v. betreffende de regeling van het benoemingsrecht en over de bescherming der inlandsche be-volking tegen knevelarijen van de zijde der ambtenaren — van
„alle europesche en inlandsche ambtenaren" of „alle ambtenaren zoo Europesche of Inlandsche" of een daarmede overeenkomende omschrijving, die de opvatting wettigen, dat onder „ambtenaren"
ook de Javasche regenten moeten worden begrepen.
In het regeeringsreglement van 1836 ontmoet men in het tweede lid van artikel 50, handelende over het binnenlandsch bestuur zoowel op Java en Madoera als op de buitenlbezittingen, voor het eerst de bekende formule, die wel typisch een der steunpilaren van het Nederlandsche gezag in deze gewesten wordt genoemd, en die aldaar woordelijk aldus luidt:
„Overal wordt het beginsel nageleefd, om voor zoo veel de om-standigheden dit gedoogen, de inlandsche bevolking te laten
„onder de leiding en het onmiddellijk bestuur van 'bare eigen
„hoofden".
ZIJN DE REGENTEN OP JAVA VOLKSHOOFDEN?
Hoe dit beginsel zoo plotseling in het reglement van 1836 zijn uitdrukking .heeft gevonden, en welke beweegredenen daaraan ten grondslag hebben gelegen, is voor den lezer niet goed na te gaan, daar dit regeeringsreglement, evenals de vorige gelijksoortige reglementen meer bedoeld als een instructie voor den gouverneur-generaal, werd vastgesteld bij koninklijk besluit zonder dat van buiten op de samenstelling ervan invloed kon worden uitgeoefend, zoodat slechts de archieven van het kabinet des konings en van den minister van koloniën in deze uitsluitsel zullen kunnen geven.
Zonder kennisneming van den inhoud dier archieven, valt derhalve niet met zekerheid te zeggen welke beteekenis hier aan de woorden
„eigen hoofden" met betrekking tot de Javasche regenten moet worden toegekend.
Eenmaal tot uitdrukking gekomen, heeft het zooeven genoemde beginsel zich echter voor goed een plaats verworven in de Indische staatsinstellingen, zooals die waren vastgelegd in het bij de wet vastgestelde regeeringsreglement van 1854, en zooals die thans zijn te vinden in de wet op de staatsinrichting van Nederlandsch-Indië van 1925.
Om nu te weten welke beteekenis door den wetgever zelven aan dit beginsel is toegekend, in het bijzonder met betrekking tot hetgeen onder !het woord „hoofden" moet worden verstaan, is het noodig de openbare beraadislagingen in de tweede kamer der staten-generaal van 1854 betreffende het derde ontwerp-regeeringsregle-ment, nopens de aangelegenheid die ons thans bezighoudt, wat meer uitvoerig na te gaan. De bedoeling van den wetgever van 1854 moet geacht worden nog steeds aan het beginsel ten grond-slag te liggen, omdat nimmer in het artikel, waarin dit beginsel tot uitdrukking kwam, eenige verandering werd gebracht en dit artikel ook geheel ongewijzigd in de nieuwe wet op de staatsinrichting van 1925 werd overgenomen.
Vooraf moge gaan de formuleering van het beginsel, zooals dat in artikel 70 van het regeeringsontwerp — het latere artikel 67 van het vastgestelde regeeringsreglement — had plaats gevonden:
„Zooveel de omstandigheden het toelaten, wordt de inlandsche
„bevolking gelaten onder de onmiddellijke leiding van hare eigene
„hoofden, onderworpen aan zoodanig hooger toezigt van
rege-„ringswege, als bij algemeene of bijzondere voorschriften door den
„Gouverneur-Generaal is of zal worden bepaald".
Vóór de eigenlijke openbare beraadslaging over dit artikel, werd bij de beraadslaging over het IVde hoofdstuk in het algemeen
(van de gewestelijke en plaatselijke besturen) op 31 Juli 1854 tusschen THORBECKE en den minister van ikoloniën PAHUD een debat gevoerd, dat van invloed is geweest op de debatten van den volgenden dag over het zooeven aangehaalde artikel 70, welk debat om die reden hier in zijn geheel een plaats moge vinden.
Bij de lezing van de ondervolgende citaten zij er de aandacht op gevestigd, dat de daarin voorkomende cursiveeringen zijn overge-nomen uit de „Handelingen" der tweede kamer, zooals die met betrekking tot de behandeling van het regeeringsreglement in December 1857 door L. W. C. KEUCHENIUS zijn uitgegeven.
THORBECKE, het debat openend, zeide het volgende:
„Voorts wensch ik een punt opgehelderd te zien, hetgeen mij in
„dit hoofdstuk duister schijnt: het onderscheid tusschen eigen
„hoofden en andere ambtenaren. In sommige artikelen vind ik
„inlandsche hoofden tegen Europeesche ambtenaren overgesteld. Is
„dat wel eene onderscheiding, die bij de leiding of regeling van
„het binnenlandsch bestuur in Indië wezenlijke beteekenis heeft?
„In art. 70 lees ik: „zooveel de omstandigheden het toelaten, wordt ,,„de inlandsche bevolking gelaten onder de onmiddellijke leiding
„„van hare eigene hoofden". Welke zijn die eigene hoofden? Zoo
„ik mij niet bedrieg, is het onderscheid, waarop het hier aankomt,
„dit: de eigen hoofden, hetzij vorsten, hetzij dorpshoofden, zijn
„diegenen, die hun gezag ontleenen aan de inlandsche instellingen;
„— de andere ambtenaren, onverschillig of inlanders dan Euro-peanen, ontleenen hunne bevoegdheid aan de Nederlandsche
„Regeering. Ik vraag, of dit niet een onderscheid is, hetgeen in
„de organisatie van het binnenlandsch bestuur diep ingrijpt. Ik
„zal daarover de inlichting van den Minister gaarne tegemoet zien".
waarop de minister antwoordde:
„Die spreker heeft ook gewenscht eene definitie van hetgeen
„verstaan moet worden door inlandsche hoofden. In art. 70, zegt
„die spreker, is melding gemaakt van eigene hoofden. Wat zijrt
„eigene hoofden? Daaromtrent kan, dunkt mij, geene tweederlei
ZIJN DE REGENTEN OP JAVA VOLKSHOOFDEN?
„opvatting bestaan. De eigene hoofden zijn die, welke tot den
„eigen landaard van de bevolking behooren. Zij worden, wat het
„dessabestuur op Java betreft, door de dessa's zelve gekozen en
„wat betreft de hoogere inlandsche autoriteiten, worden zij door
„het Gouvernement benoemd of althans bevestigd. Er kan dus,
„wat de werking van dit reglement betreft, geen verschil bestaan
„over den toestand der inlandsche hoofden, hetzij hun gezag worde
„ontleend uit oorspronkelijke volksinstellingen, hetzij het bij uit-sluiting zijn oorsprong verschuldigd is aan verordeningen van het
„Nederlandsche Gouvernement. De werking is dezelfde, de wettig-h e i d van wettig-het gezag moet ook dezelfde zijn. Ik kan niet treden
„in eene ontleding van de beginselen, waarop de tegenwoordige
„toestand van de Indische huishouding rust; maar even zeer als
„het juist is, dat de dessalhoofden worden benoemd door de mede-werking en keuze van de inlandsche bevolking zelve, even zoo
„waar is het ook, dat die keuze wordt onderworpen aan de be-krachtiging van hoogere autoriteiten. De bevestiging, zoo niet
„de regtstreeksche benoeming van alle inlandsche hoofden zonder
„onderscheid, is de voorwaarde van hun optreden, en dit is het
„geval in alle de gedeelten van Nederlandsch-Indië, die onder het
„direct gezag van het Nederlandsen: Gouvernement staan".
THORBECKE, door het ministriëel antwoord niet bevredigd, dupli-ceerde:
„De Minister erkent geen onderscheid tusschen de eigene hoofden
„en andere ambtenaren. Er is volgens hem geen verschil van oor-s p r o n g van gezag. Intuoor-soor-schen onderoor-scheidt het reglement zelf.
„Het zegt: „Zooveel de omstandigheden het toelaten, wordt de
„„inlandsche bevolking gelaten onder de onmiddellijke leiding van
„„hare eigene hoofden, onderworpen aan toezigt van
Regerings-„„wege". Vervolgens wordt van de gewestelijke hoofdambtenaren,
„van de regenten en van de districtshoofden gewaagd, doch hoe?
„Dat zij hunne instruction ontvangen van den Gouverneur-Generaal,
„die hunne ambtspligten regelt. Zij hebben geen anderen grond,
„geene bevoegdheid dan uit die bron. Is dit het geval der „eigene
„hoofden", waarvan art. 70 spreekt en waarop in art. 74 wordt
„teruggekomen?"
Waarop de minister weder antwoordde:
„De afgevaardigde uit Maastricht ziet tegenstelling tusschen
„den inhoud van art. 70 en dien van de volgende artikelen. Ik kan
„die beschouwing niet deelen. Ik zie niet in, waarom onder de
„„eigene hoofden", waarvan art. 70 spreekt, ook niet zouden
wor-„den verstaan de hoofden, waarvan in de volgende artikelen ge-sproken wordt. „Eigene hoofden", is daar gezegd, om uit te
„drukken, dat zij gekozen of benoemd worden uit de Lnlandsche
„bevolking, in tegenstelling van de Europeesche besturende
hoof-„den, en vermits nu de volgende artikelen spreken van regenten,
„van districts- en van gemeentehoofden, is het duidelijk, dat ook
„met die hoofden worden aangeduid de „eigene hoofden", onder
„wier onmiddellijke leiding, volgens het eerste artikel van dit
„Hoofdstuk, de inlandsche bevolking, zooveel de omstandigheden
„het toelaten, zal blijven".
Men ziet dat THORBECKE, die op de zaak niet verder inging, de
Men ziet dat THORBECKE, die op de zaak niet verder inging, de