Recht tot toegang voor de nationale rechter

Het Hof van Justitie lijkt aan te nemen dat het gebrek in de rechtsbescherming op EU-vlak wordt opgevangen door een effectieve rechtsbescherming op nationaal niveau. Via het Verdrag van Lissabon werd overigens nog een expliciete bepaling in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) toegevoegd die de lidstaat verplicht te voorzien in ‘de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’. In een aantal uitspraken omtrent de Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen oordeelde het Hof dat burgers niet-naleving van de luchtkwaliteitsnormen via rechterlijke actie moeten kunnen afdwingen.307

Zoals reeds werd aangehaald wordt het recht op toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden geregeld in het Verdrag van Aarhus. Niet enkel het Verdrag van Aarhus verleent deze rechten binnen de Europese Unie. De EU-burgers en NGO’s kunnen zich ook beroepen op algemene Europese richtlijnen die deze rechten toekennen. Het gaat hier namelijk om Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en Richtlijn 2003/35/EG tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter. Hierbij werd geen algemene richtlijn opgesteld met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter.308

Het is niet enkel in de algemene richtlijnen dat er rechten werden toegekend aan de EU- burger. Ook in specifieke richtlijnen, die betrekking hebben op een specifiek gebied binnen het milieu, worden deze rechten toegekend. Hier moet echter opgemerkt worden dat andere EU-milieurichtlijnen expliciet bepalingen vermelden die de rechten van burgers op toegang tot de rechter waarborgen. Dergelijke bepalingen ontbreken echter in de Richtlijn 2008/50/EG inzake de luchtkwaliteit en schonere lucht. Zo wordt dit wel uitdrukkelijk vermeld in artikel 25 van de Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies of artikel 11 van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten.309

307 _{Art. 19 VEU; HvJ 25 juli 2008, nr. C-237/07, ECLI:EU:C:2008:447, zaak Janecek; HvJ 19 november 2014, nr. C-} 404/13, ECLI:EU:C:2014:2382, zaak ClientEarth en H. SCHOUKENS, “Toegang tot de Europese rechter in milieuzaken – Over strenge poortwachters, Kafka en de Janushouding van de Europese Unie”, NJW 2018, 38-57. 308 _{Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het} publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/ EEG van de Raad, Pb.L. 14 februari 2003, afl. 41, 26 en Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad, Pb.L. 25 juni 2003, afl. 156, 17.

309 _{Art. 5 Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de} rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998, BS 24 april 2003, 22.129; Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en De Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, Pb.L. 11 juni 2008, afl. 152, 1; art. 25 Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), Pb.L. 17 december 2010, afl. 344, 17; art. 11 Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb.L. 28 januari 2012, afl. 26, 1 en EUROPESE REKENKAMER, Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018, www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 44.

Daarnaast worden ook de rechten van het publiek op inspraak in milieubesluiten in vergelijking met andere richtlijnen, zoals in artikel 31 van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, artikel 24 van de Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies of artikel 19 van Richtlijn 2006/66/EG inzake batterijen en accu's, alsook afgedankte batterijen en accu's, minder zichtbaar weergegeven in Richtlijn 2008/50/EG inzake de luchtkwaliteit en schonere lucht.310

Het recht op toegang tot informatie wordt ook uitdrukkelijk voorzien in de Richtlijn 2008/50/EG, namelijk in artikel 26. De lidstaten moeten er namelijk voor zorgen dat aan de bevolking en milieuorganisaties adequaat en tijdig informatie wordt verstrekt rond de luchtkwaliteit binnen hun lidstaat. Echter stelde de Europese Rekenkamer vast dat de lidstaten luchtkwaliteitsindexen opstellen maar dat deze indexen door de verschillende lidstaten, regio’s en steden verschillend gedefinieerd worden (zie figuur 5). Dit heeft tot gevolg dat luchtkwaliteit op verschillende manieren beoordeeld wordt, wat dus leidt tot verschillende resultaten. Dit brengt met zich mee dat deze uiteenlopende informatie die ter beschikking wordt gesteld aan de burger de geloofwaardigheid ervan ondermijnt.311

Figuur 5: Index gebaseerd op uur-daggrenswaarden voor fijnstof (PM) 312

Daarnaast stelde de Europese Rekenkamer ook vast dat de overheidsinstanties online informatie verstrekken over de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging en de maatregelen die burgers kunnen nemen om de risico’s te beperken. Maar deze informatie is 310 _{Art. 5 Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de} rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998, BS 24 april 2003, 22.129; art. 31 Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen Pb.L. 22 november 2008, afl. 312, 3; art. 24 Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), Pb.L. 17 december 2010, afl. 344, 17; art. 19 Richtlijn 2006/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 inzake batterijen en accu's, alsook afgedankte batterijen en accu's en tot intrekking van Richtlijn 91/157/EEG, Pb.L. 26 september 2006, afl. 266, 1 en EUROPESE REKENKAMER, Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018, www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 44.

311 _{Art. 26 Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en De Raad van 20 mei 2008 betreffende de} luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, Pb.L. 11 juni 2008, afl. 152, 1 en EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018, www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf,45.

312 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018,

www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf,45. Index gebasseerd op uur-daggrenswaarden voor fijnstof (PM)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 140 180 200+

EAA gemiddeld

Brussel uitstekendzeer goed goed redelijk goed gemiddeld matig zeer matig slecht Milaan

Krakau voldoende zeer slecht

Ostrava

Stuttgart zeer goed goed voldoende

Sofia slecht zeer slecht

goed redelijk matig zeer matig

zeer slecht verschrikkelijk

bevredigend

matig zeer matig

zeer slecht

voldoende

goed redelijk

slecht

zeer goed goed redelijk geschikt

verschrikkelijk slecht

zeer goed goed gemiddeld

soms schaars en moeilijk te vinden. De Europese Rekenkamer kwam in haar speciaal verslag tot de conclusie dat de kwaliteit van de informatie die aan het publiek wordt verstrekt niet in alle lidstaten, regio’s en steden even duidelijk of nuttig was. De nationale wetten lopen daarnaast ook sterk uiteen en in sommige lidstaten stelde de Europese Rekenkamer jammer genoeg zelfs vast dat de EU-burger zelfs wordt belemmerd om naar de rechter te stappen.313

Zoals reeds aangehaald, werd er geen algemene richtlijn opgesteld met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter. Daarnaast werden ook geen expliciete bepalingen, met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter, opgenomen in de Richtlijn 2008/50/EG. Dit gebrek kan echter verklaard worden omdat ten tijde van de vaststelling van Richtlijn 2008/50/EG in 2008 bij de Raad en het Parlement een afzonderlijk, algemeen, voorstel van de Commissie voorlag dat moest zorgen voor ruime toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, namelijk ‘Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden’. Hierdoor zou het niet noodzakelijk geweest zijn om een specifieke bepaling met betrekking tot toegang tot de rechter in de richtlijn op te nemen. Dit voorstel om een richtlijn te bekomen die een algemeen recht tot toegang tot een rechter in milieuaangelegenheden zou verlenen, vond echter onvoldoende steun bij de Raad. Ondanks het gebrek aan wettelijke bepalingen in Richtlijn 2008/50/EG heeft het Hof geoordeeld dat de richtlijn natuurlijke personen en NGO’s substantiële rechten op het gebied van gezondheid verleent die de nationale rechterlijke instanties bereid moeten zijn te beschermen. Dit oordeelde ze in de zaak Janecek en de zaak ClientEarth. Deze zaken zullen in onderstaande hoofdstuk uitgebreid besproken worden.314

EU-burgers en NGO’s kunnen dus een procedure opstarten voor hun nationale rechter wanneer ze een overtreding vaststellen van luchtkwaliteitsrichtlijnen. De nationale rechter gaat na of de ingestelde vordering ontvankelijk is en vervolgens gegrond. Indien de nationale rechter een vraag heeft in verband met de interpretatie rond een EU-richtlijn kunnen ze een prejudiciële vraag instellen bij het Hof. Deze zal een uitspraak doen over de prejudiciële vraag. Deze vraag kan betrekking hebben op de geldigheid of de interpretatie van een EU-wetgeving. Na de uitspraak van het Hof wordt de zaak opnieuw voor de nationale rechter gebracht die dan nog een uitspraak moet doen over de grond van de zaak. Doordat de uitspraak van het Hof van Justitie bindend is, is de nationale rechter verplicht om deze ook toe te passen bij de beoordeling van de zaak. De uitspraak van het Hof schept ook een precedent voor de EU- wetgeving en is daarom bindend voor alle nationale rechtbanken in alle lidstaten.315

313 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018,

www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 44-45.

314 _{EUROPESE COMMISSIE (EC), Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende} toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, COM/2003/0624 def., 2003, Brussel, https://eur- lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003PC0624&from=NL; HvJ 25 juli 2008, nr. C-237/07, ECLI:EU:C:2008:447, zaak Janecek ; HvJ 19 november 2014, nr. C-404/13, ECLI:EU:C:2014:2382, zaak ClientEarth en EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018,

www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 66.

315 _{Art. 267 VWEU; B. VANLERBERGHE, J. GHYSELS, Prejudiciële vragen, Mortsel, Intersentia, 2013, 41-52 en} CLIENTEARTH, The rights to clean air in the ClientEarth Case – Analysis and next steps, 2014, https://www.healthyair.org.uk/wp-content/uploads/The-right-to-clean-air-in-the-clientearth-ruling.pdf, 1.