Duurtijd van de inbreukprocedures

Hoewel artikel 258 VWEU een zeer belangrijk, al dan niet het belangrijkste, middel is om te voorkomen dat lidstaten richtlijnen overtreden, kan een buitensporig lange inbreukprocedure echter het belang ervan ondermijnen. Gemiddeld bedraagt de tijd tussen de kennisgeving van de ingebrekestelling en de kennisgeving van het arrest van het Hof van Justitie zes jaar. Dit is een aanzienlijke lange periode die onverenigbaar is met milieuproblemen waarin tijd van essentieel belang is. Zo lijkt de effectieve handhaving van het EU-recht in het gedrang te

276 _{HvJ 11 oktober 2018, nr. C-636/18, ECLI:EU:C:2019:900, Europese Commissie/Franse Republiek.} 277 _{HvJ 22 februari 2018, nr. C-336/16, ECLI:EU:C:2018:94, Europese Commissie/Republiek Polen.}

komen wanneer een vertraagde oplossing niet in staat is de milieuschade als gevolg van een inbreuk op die wet ongedaan te maken.278

Wanneer de lidstaten inbreuken op de luchtkwaliteitsnormen vaststellen, moet ze uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd luchtkwaliteitsplannen opstellen en overmaken aan de Europese Commissie. De lidstaten hebben dus meer dan twee jaar de tijd om hun luchtkwaliteitsplannen in te dienen. Hierna volgen er dialogen tussen de lidstaten en de Europese Commissie in het kader van de inbreukprocedures. In sommige gevallen duren deze langer dan vijf jaar. Het is dan ook zeer waarschijnlijk dat in deze periode de lidstaten hun luchtkwaliteitsplannen actualiseren. Dit betekent dat de Europese Commissie de geactualiseerde luchtkwaliteitsplannen moet evalueren. Onder andere hierdoor duurt het, vanaf het moment van de oorspronkelijke inbreuk, minstens zeven jaar voordat de Europese Commissie de zaak uiteindelijk doorverwijst naar het Hof van Justitie.279

Veel lidstaten vragen daarboven overeenkomstig artikel 22 van Richtlijn 2008/50/EG uitstel aan van de tijdstippen waarop aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden moet worden voldaan. In deze gevallen waar een lidstaat om uitstel vraagt, kan de inbreukprocedure pas worden ingeleid wanneer de Europese Commissie een besluit neemt over deze verzoeken tot uitstel.280

Wanneer de Commissie vaststelt dat de luchtkwaliteitsgrenswaarden regelmatig worden overschreden, identificeert de Commissie de ernstigste gevallen van niet-naleving en brengt zij een dialoog op gang met de lidstaten. Vervolgens beslist de Commissie ofwel om het proces af te sluiten of concludeert ze dat de lidstaat onvoldoende ambitieuze en overtuigende maatregelen heeft voorgesteld. In dit stadium kan de Commissie een inbreukprocedure inleiden tegen de lidstaat. Voor het opstarten van een inbreukprocedure heeft er zich dus reeds een proces voorgedaan van onderzoek en dialoog.281

Uit de bespreking van bovenstaande zaken kon al afgeleid worden dat de periode tussen het vaststellen van een inbreuk en de uiteindelijke uitspraak zeer lang kan duren. Dit omdat er een proces moet doorlopen worden. Zoals reeds werd aangehaald, moet de lidstaat, wanneer vastgesteld wordt dat een grenswaarde werd overtreden eerst een luchtkwaliteitsplan opstellen waarvoor ze twee jaar de tijd krijgt. Vervolgens kan er een informeel dialoog plaatsvinden tussen de lidstaat en de Europese Commissie. Indien de Commissie niet tevreden is met de maatregelen die de lidstaat neemt, start ze een formele inbreukprocedure op. Dit

278 _{K. LENAERTS EN P. VAN NUFFEL, Europees recht zesde editie, Mortsel, Intersentia, 2017, 354 en M.} HEDEMANN-ROBINSON, Enforcement of European Union Environmental Law: Legal Issues and Challenges, Londen, Routledge-Cavendish, 2007, 6–7.

279 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 35.

280 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 34.

281 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

wordt in werking gesteld door het opsturen van een ingebrekestelling waarbij aan de lidstaat om meer informatie gevraagd wordt. In tussentijd vinden er technische vergaderingen plaats tussen de betrokken partijen. Indien de Commissie niet tevreden is met de informatie die ze verkrijgt van de lidstaat, kan ze een met reden omkleed advies opsturen waarin ze de lidstaat verzoekt om te voldoen aan het EU-recht. Ook hier zullen technische vergaderingen plaatsvinden. Bij het opsturen van de ingebrekestelling en het met reden omkleed advies wordt gewoonlijk twee maanden de tijd gegeven aan de lidstaat om hierop antwoord te bieden. Daarnaast wordt vaak nog eens een additionele ingebrekestelling en/of met reden omkleed advies opgestuurd door de Europese Commissie. Indien dit niet tot het gewenste resultaat leidt, brengt de Europese Commissie de zaak vervolgens voor het Hof van Justitie. Ook dit kan enige tijd duren voor het Hof van Justitie een uitspraak uitbrengt. 282

Voor de inbreukprocedures die door de Commissie voor het Hof werden gebracht, werden de inbreuken op Richtlijn 2008/50/EG reeds vastgesteld in 2005, 2007 en 2010. De twee jaar die de lidstaat krijgt om een luchtkwaliteitsplan op te stellen, het verzoek tot uitstel en de formaliteiten die moeten worden gevolgd in een inbreukprocedure, leiden ertoe dat een lidstaat voor een aanzienlijke periode de vooropgestelde luchtkwaliteitsgrenswaarden kunnen blijven overtreden.

In onderstaande figuren en tabel wordt nog eens aangetoond dat er een lange periode verstrijkt tussen het opstarten van een inbreukprocedure en het uiteindelijk afsluiten van de inbreukprocedure. 283

In onderstaande figuur (figuur 3) worden de inbreukprocedures weergegeven die voor het Hof van Justitie werden gebracht wegens het niet naleven van de Richtlijn 1999/30/EG en Richtlijn 2008/50/EG. Uit deze zaken volgde reeds een uitspraak door het Hof. Uit deze figuur kan worden vastgesteld dat de inbreukprocedures opgestart wegens het niet naleven van Richtlijn 1999/30/EG, tegen Slovenië, Zweden, Cyprus en Portugal, sneller voor het Hof van Justitie werden gebracht alsook werden deze inbreukprocedures sneller afgesloten. Zo duurde het voor de eerste vier zaken ongeveer drie tot vier jaar voordat de inbreukprocedure werd afgesloten. Voor de zaken tegen Polen, Bulgarije en Frankrijk duurde het respectievelijk ongeveer negen, zes en vier jaar voordat een uitspraak volgde van het Hof van Justitie. Hierbij dient nog vermeld te worden dat deze inbreukprocedures nog steeds niet afgesloten zijn. De Europese Commissie volgt deze lidstaten nog steeds op. In deze figuur werd geen rekening gehouden met de data waarop de inbreuk werd vastgesteld.

282 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 33-35.

283 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

Figuur 3: Duur inbreukprocedures in dagen284

Onderstaande tabel geeft de inbreukprocedures weer die door de Europese Commissie voor het Hof van Justitie werden gebracht wegens het overschrijden van Richtlijn 2008/50/EG en waar reeds een uitspraak volgde door het Hof. In deze tabel is te zien dat de inbreukprocedures door de Europese Commissie niet onmiddellijk werden opgestart nadat de inbreuk werd gepleegd door de lidstaat. Tussen het vaststellen van de inbreuk en een uiteindelijke uitspraak door het Hof verstreek ongeveer negen tot elf jaar. Hierbij kan gesteld worden dat deze lidstaten gedurende deze gehele periode de grenswaarden mogelijks hebben blijven overschrijden. Deze drie inbreukprocedures worden nog steeds opgevolgd door de Commissie, ze werden namelijk nog niet afgesloten.

Lidstaat Inbreuk Vaststellen

inbreuk Start formele inbreukprocedure Beroep ingesteld HvJ Uitspraak HvJ

Polen PM10 2007 09/02/2009 10/12/2015 22/02/2018

Bulgarije PM10 2007 01/10/2010 14/09/2015 05/04/2017

Frankrijk NO2 2010 19/06/2015 17/05/2018 24/10/2019

Tabel 10: Inbreukprocedures inzake Richtlijn 2008/50/EG285

In onderstaande figuur (figuur 4) werden deze zaken opgenomen die door de Europese Commissie voor het Hof werden gebracht wegens het niet naleven van Richtlijn 2008/50/EG maar waaruit nog geen uitspraak volgde. Het is dan ook maar een momentopname tot en met 22 mei 2020. De duur van onderstaande zaken zullen dus nog langer duren dan wat weergegeven wordt in onderstaande figuur. Ook hier moet worden vastgesteld dat deze zaken al zeer lang aanslepen.

284 _{Zie bijlage 1: inbreukprocedures, gebaseerd op informatie verkregen op Curia.} 285 _{Zie bijlage 1: inbreukprocedures, gebaseerd op informatie verkregen op Curia.}

1048 1783 2461 655 655 409 409 517 561 792 681 412 366 245 453 167 213 F R A N K R I J K B U L G A R I J E P O L E N P O R T U G A L C Y P R U S Z W E D E N S L O V E N I Ë

DUUR INBREUKPROCEDURES IN DAGEN

Figuur 4: Duur lopende inbreukprocedures in dagen286

Ook de Europese Rekenkamer stelde vast dat deze inbreukprocedures zeer lang duren. Over het geheel genomen stelden ze vast dat de langdurige handhavingsprocedure tot dusver de naleving van de richtlijn nog niet heeft gewaarborgd. Dit omdat de lidstaten de richtlijn blijven overtreden waardoor er nog steeds schadelijke niveaus van luchtverontreiniging worden vastgesteld. Om deze reden werd in het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer aanbevolen om de handhaving door de Europese Commissie te bespoedigen, aangezien het tussen de eerste overschrijding van Richtlijn 2008/50/EG en de verwijzing naar het Hof van Justitie zes tot zelfs dertien jaar duurt.287

In 2018 en 2019 daagde de Europese Commissie acht lidstaten, waaronder Bulgarije tweemaal, voor het Hof van Justitie omdat zij er niet in slaagden de luchtverontreiniging aan te pakken. ClientEarth is hier echter van oordeel dat, hoewel zij blij zijn dat de Europese Commissie eindelijk serieuze stappen neemt om luchtverontreiniging voor het Hof van Justitie te bestrijden, het niet zo lang had mogen duren. Daarbij stelt ze dat luchtverontreiniging dringende actie vereist en het is al te veel jaren duidelijk dat autoriteiten in heel Europa hun burgers niet beschermen tegen illegale en schadelijke niveaus van luchtverontreiniging.288

286 _{Zie bijlage 1: inbreukprocedures, gebaseerd op informatie verkregen op Curia.}

287 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 36; EUROPESE COMMISSIE (EC), Commission staff working document fitness check of the Ambient Air Quality Directives Directive 2004/107/EC relating to arsenic, cadmium, mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in ambient air and Directive 2008/50/EC on ambient air quality and cleaner air for Europe, Brussel, 2019, SWD (2019) 427 final, https://ec.europa.eu/environment/air/pdf/SWD_2019_427_F1_AAQ%20Fitness%20Check.pdf, 23. en CLIENTEARTH, European Commission legal action on air pollution ‘welcome but late’, 2018, https://www.clientearth.org/european-commission-legal-action-on-air-pollution-welcome-but-late/.

288 _{CLIENTEARTH, European Commission legal action on air pollution ‘welcome but late’, 2018,} https://www.clientearth.org/european-commission-legal-action-on-air-pollution-welcome-but-late/. 3630 3057 3057 1387 1527 1359 1049 1477 297 725 725 725 365 435 725 297 B U L G A R I J E R O E M E N I Ë H O N G A R I J E I T A L I Ë V E R E N I G D K O N I N K R I J K I T A L I Ë D U I T S L A N D S P A N J E

DUUR LOPENDE INBREUKPROCEDURES IN

DAGEN

Uit bovenstaande blijkt dus dat de handhavingsmaatregelen veel tijd in beslag nemen en de luchtkwaliteitsgrenswaarden nog steeds vaak overschreden worden door de lidstaten, ondanks het feit dat de Commissie meermaals in het gelijk werd gesteld door het Hof van Justitie. Deze uitspraken hebben de lidstaten dus nog geen schrik toegebracht. Zo moest de Commissie een nieuwe ingebrekestelling sturen naar de lidstaten Polen en Bulgarije omdat de Commissie had vastgesteld dat ze de uitspraak van het Hof, en bijgevolg Richtlijn 2008/50/EG, niet naleefde. De inbreukprocedure voor beide lidstaten werd dus nog niet afgesloten. De Commissie gaf aan dat indien de lidstaat nalaat te handelen de zaak terugverwezen kan worden naar het Hof. De Europese Commissie zou dan artikel 260 VWEU ten uitvoer leggen waardoor de lidstaat financiële sancties kan worden opgelegd. De Commissie heeft dit echter nog niet gedaan in het kader van Richtlijn 2008/50/EG. Daarnaast is afwachten wat de uitspraak zal zijn van het Hof van Justitie in de recente zaken die bij hen werden ingesteld en hoe de lidstaten hiermee zullen omgaan. De vraag is of dit een voldoende afschrikwekkend effect zal hebben voor de veroordeelde lidstaat alsook andere lidstaten. Echter geven de praktijken uit Polen en Bulgarije weinig hoop.289

Deze langdurige inbreukprocedures kunnen mogelijks verklaard worden doordat de handhavingsmaatregelen, overeenkomstig de grondgedachte die aan artikel 258 VWEU ten grondslag ligt, ook fungeren als een politiek instrument waarover de Europese Commissie beschikt. Onderhandelingen maken namelijk deel uit van de precontentieuze fase. Deze onderhandelingen zijn echter vaak tijdrovend en leiden soms niet tot het gewenste resultaat. Het is aan de Europese Commissie om het juiste evenwicht te vinden tussen het voorkomen of limiteren van mogelijke milieuschade en ervoor te zorgen dat politieke en diplomatieke middelen voldoende tijd krijgen om naar behoren te functioneren om verdere geschillen te voorkomen. De aard van de inbreukprocedure opgenomen in artikel 258 VWEU leidt niet tot snelle besluitvorming. Het is echter mogelijk om structurele veranderingen door te voeren die de duur van inbreukprocedures kunnen verkorten en efficiënter maken, terwijl de Europese Commissie zijn manoeuvreerruimte blijft behouden.290

289 _{EUROPESE REKENKAMER (ERK), Speciaal verslag over luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds}

onvoldoende beschermd, 2018, nr. 23/2018

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_23/SR_AIR_QUALITY_NL.pdf, 34-35 en 50 en zie bijlage 1: inbreukprocedures, gebaseerd op informatie verkregen op Curia.

290 _{K. LENAERTS EN P. VAN NUFFEL, Europees recht zesde editie, Mortsel, Intersentia, 2017, 354 en M.} HEDEMANN-ROBINSON, Enforcement of European Union Environmental Law: Legal Issues and Challenges, Londen, Routledge-Cavendish, 2007, 6–7.