De praktijk van de rechtshandhaving

De landelijke gegevens uit COMPAS die door het Landelijk Expertisecen-trum Discriminatie worden gebruikt voor de registratie van specifieke discriminatiecriminaliteit zijn reeds door het LECD gepubliceerd, en voor een volledig en gedetailleerd overzicht verwijzen wij naar die publicaties.5 Wat hieronder volgt is een summiere samenvatting daarvan met betrekking tot de kwantitatieve aspecten van de onderzoeksvragen betreffende door het OM en de rechter genomen beslissingen. Na de beschrijving van de landelij-ke situatie gaan wij dieper in op de afdoening van specifielandelij-ke discriminatie aan de hand van onze bevindingen uit het dossieronderzoek.

4.1.1 De afdoening van specifieke discriminatie in Nederland door het OM

Het openbaar ministerie kan in principe in een discriminatiezaak elke beslissing nemen die ook in andere strafzaken mogelijk is, waarvan de belangrijkste zijn seponeren wegens gebrek aan bewijs of vervolgingsoppor-tuniteit, voorwaardelijk seponeren, transigeren of dagvaarden. Dat kan in principe, maar de Aanwijzing Discriminatie stelt vervolgen en dus

dagvaar-Specifieke discriminatie in beeld 95

6 Zie hoofdstuk 3, § 3.3.2.

7 Wet OM-afdoening, Stb. 2006, 33.

8 De cijfers zijn weergegeven op feitniveau en niet op zaakniveau. Soms komt het voor dat verschillende (discriminatie)feiten – al dan niet gelijktijdig door dezelfde verdachte gepleegd – in één zaak worden gevoegd. Het OM kan dan alsnog kiezen de gevoegde discriminatiefeiten elk anders af te doen. De hier gepresenteerde cijfers geven inzicht in de afdoening van elk afzonderlijk feit. Daardoor stemmen ze echter niet overeen met de later weer te geven cijfers over afdoening door de rechter, die zich immers op zaaksni-veau over een complex van feiten uitspreekt. Het aantal gedagvaarde feiten in tabel 1 is daardoor ook steeds hoger dan het aantal bij de rechter ingestroomde zaken zoals weergegeven in tabel 3. De OM-afdoening op zaakniveau is in tabel 2 weergegeven, en verschilt niet in grote mate van het beeld dat op feitniveau verkregen is.

9 Cijfers uit bepaalde jaren bleken in het LECD-rapport niet geheel correct te zijn. Deze zijn gecorrigeerd.

10 Deze aantallen omvatten ook de zogenaamde administratieve sepots, die voortkomen uit foute of dubbele registraties in het COMPAS systeem en dus niets zeggen over het sepotbeleid. Zie voor een uitsplitsing bijlage 5, tabel A.

11 Van voegingen mag worden aangenomen dat het feit is aangebracht: daarvan gaat het LECD ook uit in zijn rapportage. Telt men in deze tabel de voegingen bij de dagvaar-dingen, dan komen de cijfers ook overeen met de cijfers in de LECD-rapportages. 12 Zaken die zijn overgedragen (naar een ander arrondissement) zijn steeds buiten

be-schouwing gelaten

ding voorop, al zijn transacties en beleidssepots niet uitgesloten.6 In de toekomst krijgt het OM de mogelijkheid een zaak door middel van een straf-beschikking af te doen, waardoor bij veel meer zaken die thans in transactie eindigen, van vervolgen sprake zal zijn; voor onze onderzoeksperiode was de betreffende wet(swijziging) echter nog niet van kracht.7 Tabel 1 laat zien hoe discriminatiefeiten in de periode 2000-2005 zijn afgedaan.8

Tabel 1: Jaarlijkse afdoening van discriminatiefeiten door het OM per afdoenings-soort9 Afdoening ^{Afdoeningsjaar} Totaal c.q. gemiddeld % 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Transactie 25 9% 26 12% 57 20% 56 24% 38 17% 35 15% 237 16% Dagvaarding 146 55% 118 56% 139 50% 124 53% 129 58% 147 61% 803 56% Sepot10 79 30% 47 22% 70 25% 35 15% 36 16% 49 20% 316 21% Voorwaarde-lijke sepot 3 1% 4 2% 5 2% 9 4% 4 2% 4 2% 29 2% Voeging11 12 5% 15 7% 8 3% 11 5% 16 7% 5 2% 67 5% Totaal feiten (n)12 265 100% 210 100% 279 100% 235 100% 223 100% 240 100% 1452 100%

13 De cijfers zijn verkregen uit de StatLine database die toegankelijk is via www.cbs.nl. De gebruikte databases waren laatstelijk gewijzigd op 17 juli 2007. De gebruikte cijfers zijn steeds de gemiddelden voor de periode 2000-2005.

14 De controlegroep is samengesteld uit de cijfers voor de delictcategorieën ‘tegen de openbare orde’, ‘gemeengevaarlijke misdrijven’, ‘tegen het openbaar gezag’ en ‘schen-nis der eerbaarheid’, zoals die door het CBS gehanteerd worden.

Veruit de meest frequente wijze van afdoening, met enige schommeling consistent door de jaren heen, is dagvaarden. Op een totaal van 1452 feiten bracht het openbaar ministerie 803 dagvaardingen uit wegens specifieke discriminatie, gemiddeld over de jaren heen 56%. Op de tweede plaats staat het sepot: 345 feiten geseponeerd, waarvan 29 voorwaardelijk (ruim 20% respectievelijk 2%), daarna komt de transactie, gemiddeld over de jaren in ongeveer 16% van de feiten (237). Bij de transacties en sepots zijn wel tussen de jaren verschillen merkbaar. Wat de transacties betreft is het percentage in 2005 aanmerkelijk hoger dan in 2000 (9 respectievelijk 15%). Bij de sepots lijkt een omgekeerd beeld: 30% in 2000 en 20% in 2005. De daling van het aantal sepots is eerst min of meer consistent, maar het percentage stijgt weer iets vanaf 2004, terwijl in 2003 de voorwaardelijke sepots plotseling verdubbelen. Het transigeren laat een wat grilliger beeld zien. Het is de vraag welke conclusies hieruit te trekken zijn.

Dit beeld van de afdoening kan worden vergeleken met de landelijke cijfers betreffende de afdoening en berechting van rechtbankstrafzaken die door het Centraal Bureau voor de Statistiek worden bijgehouden.13 Men kan er voor kiezen te vergelijken met alle rechtbankstrafzaken (voor de onder-zoeksperiode zijn dat ruim 1,5 miljoen zaken), maar ook kan een soort ‘controlegroep’ worden samengesteld, zodat vergeleken kan worden met aan specifieke discriminatie verwante delicten, namelijk alle andere openbare orde delicten (ruim 128.000 zaken).14 Reden voor het vergelijken met een dergelijke controlegroep is dat de verschillende soorten delicten nogal uiteenlopen, zowel qua technische kwesties die een rol kunnen spelen bij de afdoeningsbeslissing, als wat betreft het beleid. Wij hebben beide gedaan. Omdat de landelijke, algemene afdoeningscijfers altijd op zaaksniveau worden gemeten, is het, teneinde tot een goede vergelijking te komen, nodig om de OM afdoeningscijfers ook naar dat niveau terug te rekenen. Dat is voor wat betreft de relevante afdoeningsmodaliteiten in tabel 2 gedaan.

Specifieke discriminatie in beeld 97

Tabel 2: Enkele afdoeningsmodaliteiten van discriminatie door het OM op zaakniveau in de periode 2000-2005

Afdoening Aantal % Dagvaarding 803 59% Transactie 232 17% Technisch sepot 169 12% Beleidssepot 68 5% Administratief sepot 12 1% Overig 72 5% Totaal 1356 100%

Vergelijken we de gegevens uit tabel 2 met de afdoening van alle rechtbank-strafzaken respectievelijk alle openbare orde delicten in dezelfde periode (2000-2005), dan zien we het volgende. Het aandeel dagvaardingen ligt voor specifieke discriminatie gemiddeld op 59% en lijkt daarmee iets hoger te zijn dan het algemeen landelijke gemiddelde van 52% voor alle zaken in dezelfde periode. Het gemiddelde van 17% voor de transacties is echter beduidend lager dan het algemeen landelijke gemiddelde van 28%; ongeveer hetzelfde percentage geldt voor openbare orde delicten. Het aantal sepots voor discriminatiedelicten lijkt met 18% wat aan de hoge kant vergeleken bij het algemeen landelijke gemiddelde van ongeveer 11%; voor de openbare orde delicten ligt het aandeel sepots overigens wat hoger, rond de 14%. Als we onderscheid maken naar technische en beleidssepots zien we echter dat het de technische sepots zijn die verantwoordelijk zijn voor dit verschil: gemiddeld 12% van de discriminatiefeiten wordt afgedaan met een technisch sepot, tegenover 6% landelijk. Het aantal beleidssepots, inclusief de voor-waardelijke sepots, is bij discriminatie met 5% ongeveer gelijk aan het landelijke gemiddelde van rond de 5,5%, maar iets lager dan de 7% voor openbare orde delicten. Het algehele beeld wat uit deze indicatieve vergelij-king volgt, is dat discriminatie kennelijk minder geschikt wordt geacht voor transacties en iets vaker wordt vervolgd, maar vooral vaker gepaard gaat met bewijsproblemen.

De cijfers en het beleid

In hoofdstuk 3 zijn de beleidsafspraken en richtlijnen beschreven die de afdoening van discriminatiecriminaliteit in het algemeen en specifieke discriminatie in het bijzonder sturen. In discriminatiezaken is het beginsel van opportuniteit doorbroken of in ieder geval beperkt. Vanaf 1999 dient de officier van justitie op grond van de Aanwijzing bij dergelijke zaken in beginsel strafvervolging in te stellen, al kan hij daarvan afwijken mits daarvoor goede gronden bestaan. Een transactie is wel mogelijk maar alleen als die door de geringe ernst van het feit kan worden gemotiveerd, terwijl de

15 Dankers & Velleman, 2005, p. 196. Dit zal veelal de vraag betreffen of het gedrag in kwestie wel onder de delictsomschrijving is te brengen – dus de strafbaarheid van het feit – maar dat kan, afhankelijk van de bepaling en de wijze van tenlastelegging, ook een bewijskwestie zijn.

16 LECD, 2005. 17 LECD, 2005, p. 5.

18 LECD, 2005: het percentage veroordelingen bij discriminatiefeiten bevindt zich volgens dit onderzoek tussen 88 en 94%, wat lager is dan het gemiddelde percentage veroorde-lingen voor alle feiten (zie echter § 4.1.4).

19 LECD, 2005, p. 30. 20 LECD, 2005, p. 17-28. 21 LECD, 2005, p. 33. 22 LECD, 2005, p. 8.

Aanwijzing 2003 daaraan toevoegt dat een beleidssepot in discriminatieza-ken uitsluitend bij hoge uitzondering mag voorkomen. Ook wat de bewijsse-pots betreft is er reden tot voorzichtigheid, nu volgens het Handboek Discriminatie de officier ‘in het belang van de rechtsvorming’ ook zaken zou moeten aanbrengen wanneer de haalbaarheid daarvan niet zeker is.15

Zien we dit beleid in de cijfers terug? Wat de sepots betreft heeft het LECD de situatie van vlak na de Aanwijzing van 1999 onderzocht.16 Daaruit blijkt dat in de jaren 1999-2001 het sepotpercentage relatief hoog was (tus-sen 22 en 35%) in vergelijking met het percentage sepots in alle zaken die door het OM in die jaren zijn afgedaan.17 Dit ging gepaard met een relatief hoog aantal veroordelingen in discriminatiezaken,18 waaruit het LECD concludeert dat het OM ingewikkelde zaken seponeert of transigeert, en kennelijk uitsluitend die zaken aan de rechter voorlegt waarbij de kans op veroordeling hoog is. Vervolgens richt men zich op de vraag of het OM niet te voorzichtig handelt en derhalve te ruimhartig seponeert.

Bestudering van zowel de technische als de beleidssepots voor de periode 1999-2001 leert volgens de onderzoekers dat geen sprake was van overmatig seponeren teneinde uitsluitend de kansrijke zaken aan de rechter voor te leggen: de meeste technische sepots betreffen gevallen waarin ver-oordeling vrijwel zeker niet terecht was geweest.19 Met beleidssepots zou men echter te ruimhartig zijn geweest.²⁰ Hoewel in het rapport de periode 2002-2004 niet is onderzocht, merkt men wel op dat toen het sepotpercenta-ge in discriminatiezaken dalende was. De onderzoekers concluderen daaruit dat dit waarschijnlijk te danken is aan de verhoogde aandacht bij het OM voor discriminatie.21

Dat zou vooral gelden voor de beleidssepots, die zaken waarin het OM de kwalitatieve afweging maakt of vervolging van het feit strookt met het algemeen belang.22 Wij hebben op basis van de data uit tabel 1 nogmaals naar de verhouding door de jaren heen tussen seponeren, transigeren en dag-vaarden gekeken. De verschillen in tabel 1 zijn grillig en er is geen

duidelij-Specifieke discriminatie in beeld 99

23 LECD, 2005, p. 28.

ke lijn. Het aantal dagvaardingen stijgt inderdaad (in 2005 een verschil van 6% ten opzichte van 2000). Het percentage transacties stijgt drastisch in 2002, piekt in 2003, maar neemt daarna weer af. Nu de Aanwijzing van 2003 ten opzichte van die van 1999 is aangescherpt ten aanzien van het seponeren, is het de vraag of we die aanscherping ook terugzien in de praktijk.

Tabel 1 laat inderdaad zien dat in 2003 het aantal sepots aanmerkelijk daalt – al moet gezegd worden dat daarvóór al sprake was van een dalende lijn, die na 2003 juist weer lijkt te zijn gaan stijgen. Bij dit alles moet wel worden bedacht dat de in tabel 1 weergegeven sepots in drie categorieën uiteen vallen, te weten de administratieve, technische en beleidssepots. Bij de eerste soort (de sepotgrond 99, die wordt toegepast bij foutieve of dubbele registraties in het COMPAS systeem) is geen sprake van enig beleid of keuzevrijheid bij het OM.23 Dat geldt ook, zij het in mindere mate, voor de technische sepots, waartoe wordt besloten als aannemelijk is dat de zaak vanwege het bewijs niet haalbaar is, zij het dat officieren wel worden aangespoord in geval van twijfel over het bewijs toch te dagvaarden. In het Sepotonderzoek suggereert het LECD dat het lagere aantal sepots vanaf 2003 aan de aandacht rond de Aanwijzing te danken zou zijn. Uitsplitsing naar de drie genoemde sepotsoorten, als weergegeven in tabel A van bijlage 5, doet echter twijfels daaromtrent rijzen. Het aantal beleidssepots is altijd laag geweest (rond de 5%) en niet veel lager overigens dan het landelijke gemiddelde in vergelijkbare zaken. Er is vooral sprake van een daling in het aantal technische sepots.

Conclusies over een (blijvende) invloed van het beleid op de praktijk zijn op basis van deze gegevens moeilijk te trekken. In het jaar van invoering van de Aanwijzing 2003, waarin tevens veel aandacht binnen het OM voor discriminatie was, gebeurt van alles: grote afname van de sepots die in een grote toename van transacties en voorwaardelijke sepots lijkt te gaan zitten, maar niet per se in de dagvaardingen: dat zijn wellicht feiten die als weinig ernstig zijn beoordeeld maar waarvoor, indachtig de Aanwijzing, men toch enige strafrechtelijke reactie geïndiceerd vindt. Daarna lijkt de situatie zich te stabiliseren, waarbij uit de gestage toename van de dagvaardingen mogelijk valt af te leiden dat officieren van justitie discriminatiefeiten als ernstiger beoordelen dan voorheen (al valt natuurlijk niet uit te sluiten dat de feiten die worden gepleegd inderdaad ook ernstiger zijn). Beleidssepots lijken wel overeenkomstig de Aanwijzing een hoge uitzondering te zijn geworden. Die afname zou wel in de toename van de transacties kunnen zitten. Bovendien, tabel 1 bevat afdoeningsgegevens, en laat niet zien welk besluit de officier oorspronkelijk ten aanzien van het feit had genomen. Het

24 Het LECD presenteert in haar jaarlijkse rapportage Cijfers in Beeld ook cijfers over afdoening door de rechter en opgelegde straffen. De hier gepresenteerde cijfers wijken daar van af, omdat wij ons niet zonder meer op de LECD rapportage hebben gebaseerd. Reden daarvoor was dat ons bij het nakijken van de OMDATA waarop het LECD zijn cijfers baseert, is gebleken dat een aantal zaken (d.w.z. parketnummers) dubbel geteld was. De rechterlijke afdoening en strafoplegging voor één tenlastelegging tegen één dader werd dan meermalen geteld.

25 In 2000 werden 5 zaken ter zitting gevoegd, en in 2001 waren dat er 9. Die zaken worden niet in het totaal meegenomen, omdat het rechterlijk oordeel gegrond is op de gevoegde zaken tezamen. In 2002, 2003 en 2004 was van steeds 4 zaken de afdoening onbekend; in 2005 was dat van 6 zaken het geval. Deze zaken zijn ook niet meegeno-men in het totaal aantal afgedane zaken.

komt voor dat een aangeboden transactie wordt geweigerd of niet betaald, waarop alsnog een dagvaarding volgt (die dan ook geregistreerd wordt). De weergegeven transactiecijfers zullen dus, voor wat het beleid bij het OM betreft, in werkelijkheid iets hoger liggen, en de dagvaardingscijfers iets lager.

4.1.2 De afdoening van specifieke discriminatie in Nederland door de rechter

Tabel 3: Afdoening op zaaksniveau door de rechter²⁴

Afdoening rechter Afdoeningsjaar Totaal 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Veroordeling 88% 91% 84% 89% 93% 91% 89% Vrijspraak 9% 4% 14% 10% 6% 8% 9% Dagvaarding nietig 2% 2% - - - - 1% OM niet ont-vankelijk - - 1% 1% - - <1% OVAR 1% - - - - - <1% SVZOVS <1% 3% 2% 1% 1% 1% 1% Totaal25 % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% n 106 99 110 122 116 129 682 25

Uit deze cijfers blijkt dat in de periode 2000 tot en met 2005 jaarlijks tussen 93 en 118 veroordelingen in discriminatiezaken door de rechter zijn uitge-sproken. Het percentage aan vrijspraken ligt gemiddeld rond 9%. Dat is opmerkelijk hoger dan het algemeen landelijke gemiddelde aan algehele vrijspraken (de partiële worden niet bijgehouden) van 4,4% (n=740.325) of de 5,6% die geldt voor vergelijkbare zaken (n=57.400). Het beeld dat bij de sanctiemodaliteiten ontstaat, is divers. Grofweg heeft de rechter bij het opleggen van een sanctie de keuze uit een vrijheidsstraf, een geldboete en/of

Specifieke discriminatie in beeld 101

26 De percentages drukken uit in hoeveel van de afgedane zaken (inclusief de zaken waarin werd vrijgespoken) de respectievelijke straf werd opgelegd. Omdat straffen in combina-tie kunnen worden opgelegd, telt het totaal per jaar op tot meer dan 100%.

27 Inclusief arbeid ten algemenen nutte en leerstraf. In de OMDATA wordt zo nu en dan een combinatie van een taakstraf en een leerstraf geregistreerd. Omdat wij alleen geïnteresseerd zijn in het aantal zaken waarin een rechter een taakstraf óf leerstraf gepast vindt, tellen wij deze combinaties maar een keer.

28 Inclusief jeugddetentie en militaire detentie.

29 De groei van het percentage taakstraffen wordt ook in ons dossieronderzoek weerspie-geld, zij het minder sterk, vermoedelijk omdat wij het jaar 2005 niet hebben meegeno-men. Voor de gemiddelde toepassing van de taakstraf is het verschil niet zo groot: 38% (landelijk) en 32% (dossieronderzoek). Zie bijlage 5, tabel B.

een alternatieve straf. In de genoemde jaren werden de verschillende sanctiemodaliteiten als volgt opgelegd:

Tabel 4: opgelegde sanctiemodaliteiten²⁶

Opgelegde straf Afdoeningsjaar Totaal c.q. gemiddeld (n=682) 2000 (n=106) 2001 (n=99) 2002 (n=110) 2003 (n=122) 2004 (n=116) 2005 (n=129) Taakstraf27 22% 27% 36% 39% 45% 53% 38% (257) Geldboete 47% 46% 35% 34% 39% 33% 39% (264) Gevange-nisstraf28 54% 48% 29% 31% 34% 24% 36% (243) 2728

Omdat straffen gecombineerd kunnen worden, is het totaal aan opgelegde straffen hoger dan het aantal zaken. Ook moet bij deze tabel bedacht worden dat de opgelegde straffen niet uitsluitend het discriminatiedelict betreffen, maar gebaseerd zijn op de hele tenlastelegging, en dat zij dus zeer uiteen kunnen lopen vanwege de aard en ernst van overige, cumulatief ten laste gelegde feiten.

Tabel 4 laat zien dat de taakstraf aan populariteit wint. Er is sprake van een lichte stijging van het aantal opgelegde taakstraffen over de jaren, die significant is. Deze populariteit gaat ten koste van de geldboetes en gevan-genisstraffen, die steeds wat minder lijken te worden toegepast. Ook die verandering is significant. Hoewel de cijfers vrij ver uiteen lijken te lopen – de toepassing van de taakstraf groeit van 20% naar bijna de helft van de zaken – is geen van de ontwikkelingen sterk te noemen (r < 0.4). De lijnen zijn dus niet steil; er treden geen snelle veranderingen op.²⁹

Vergeleken met het landelijke gemiddelde van 42% (n=740.325) geld-boetes per totaal aantal door de rechter beoordeelde zaken, is het aantal geldboetes voor discriminatie met gemiddeld 39% iets lager, zeker de laatste jaren; daarmee wordt de geldboete overigens bij discriminatie wel iets vaker toegepast dan bij de overige openbare orde delicten, waarvoor het

gemiddel-30 Dat laatste komt in ieder geval wel voor in onze dossiers. 31 Zie bijlage 5, tabellen C, D, E en F.

de op 33% ligt (n=57.400). Hierbij moet wel meteen opgemerkt worden dat, nu het aandeel van de sanctie in het totale aantal door de rechter afgedane zaken wordt uitgedrukt, alle sancties bij discriminatie wat lager zullen scoren vanwege het hoge aantal vrijspraken – zaken waarin helemaal geen straf wordt opgelegd. Dat geldt ook voor de gevangenisstraf (inclusief jeugddetentie) die landelijk eveneens in 42% van de zaken die voor de rechter komen wordt toegepast, maar bij discriminatie slechts in gemiddeld 36% van de zaken. De taakstraf wordt bij discriminatie dan weer vaker toegepast dan landelijk, namelijk in gemiddeld 38% van de zaken, tegenover een landelijk gemiddelde van 24%; wel lijkt het erop dat de groei in popula-riteit van de taakstraf bij discriminatie een (versterkte) weerspiegeling is van een algemene groei aan populariteit van deze sanctie. Het hoge percentage taakstraffen komt overigens overeen met dat voor andere openbare orde delicten, dat eveneens op 38% ligt.

4.1.3 Afdoening door het OM in vijf arrondissementen nader bekeken

Om een meer kwalitatief beeld van de afdoening door het OM te krijgen, hebben we 229 specifieke discriminatiedossiers uit de arrondissementen Amsterdam, Arnhem, Breda, Den Haag en Rotterdam nader onderzocht. Daarbij moet wel worden bedacht dat het hier om zaken gaat die uiteindelijk allemaal door de rechter zijn afgedaan in de periode 2000-2004. Het aantal sepots in de vijf onderzochte arrondissementen is daarom onbekend, evenals het aantal transacties dat is aangeboden en betaald. Interessant is wel dat in 25 gevallen (11%) op basis van de eerste beoordeling een transactie geïndi-ceerd werd geacht. Hoewel wij niet weten of daarna is gedagvaard omdat de officier van die beoordeling afweek dan wel omdat de transactie niet betaald is,30 is over die 25 zaken wel iets te zeggen over de relatie tussen het oorspronkelijke oordeel en een aantal van de daad- en daderkenmerken die in § 4.2 hieronder worden beschreven. Gezien het geringe aantal zaken beschouwen we eventueel significante verbanden (of juist het ontbreken daarvan waar zij te verwachten zijn) niet als keiharde uitspraken over, maar