Buitenwettelijk kader

Niet alleen de wettelijke bepalingen maar ook nadere regelgeving is van belang voor de wijze waarop vorm wordt gegeven aan de strafrechtelijke handhaving terzake van discriminatie. Voor het openbaar ministerie gaat het om de Aanwijzing discriminatie, bevattende de ambtsinstructies opgesteld door het College van Procureurs-Generaal en de Richtlijn voor strafvorde-ring discriminatie. In principe is ook de politie via de gezagsrelatie aan de Aanwijzing gebonden. En hoewel van landelijke eenvormigheid op politie-niveau zeker (nog) geen sprake is, heeft de Raad van Hoofdcommissarissen in 2004 al wel aanwijzingen gegeven voor de aanpak van discriminatiecrimi-naliteit door de politie. Daarnaast hebben verschillende politiekorpsen regels opgesteld voor de afhandeling en verwerking van discriminatiezaken, het tegemoet treden van slachtoffers, enzovoort. Naast de regels vervat in de zogenaamde ‘Negen randvoorwaarden’ van de hoofdcommissarissen, wordt

77 Respectievelijk Eitjes, 2002; Politie Amsterdam-Amstelland, 2006. De gegevens betreffende Twente en IJsselland zijn afkomstige uit het interview dat met een van de portefeuillehouders discriminatie aldaar werd gehouden.

78 Bron: LECD. De Aanwijzing van 2003 verving die van 1999 (Stcrt. 1999, 61).

bij wijze van voorbeeld hieronder een drietal initiatieven van korpsen zelf besproken: het evaluatieonderzoek uitgevoerd door het regiokorps Den Haag Haaglanden, het conceptprotocol afhandeling discriminatieklachten van het regiokorps Amsterdam-Amstelland, en het conceptprotocol dat door de regio’s IJsselland en Twente is opgesteld.77

3.3.1 De Aanwijzing discriminatie en de Richtlijn voor strafvordering discriminatie

Uitgangspunt binnen het Nederlandse systeem van strafvordering is het opportuniteitsbeginsel: de beslissing om al dan niet te vervolgen is uitslui-tend aan het openbaar ministerie dat ten behoeve van het algemeen belang mag afzien van vervolging (artikelen 167 lid 2 en 242 lid 2 Sv). Aan deze beleidsruimte wordt in discriminatiezaken richting gegeven vanuit centraal niveau via de Aanwijzing discriminatie. Deze ambtsinstructie volgt op die van 1999, dateert in haar huidige vorm uit 2003 en is geldig tot 30 septem-ber 2007; naar verluidt op het moment van schrijven (juli 2007) is de tekst van de nieuwe Aanwijzing gereed.78 Het openbaar ministerie heeft uitge-sproken ambities waar het gaat om de bestrijding van specifieke discrimina-tie. De Aanwijzing vermeldt dat het strafrecht ‘een wezenlijke bijdrage heeft te leveren aan de markering van wettelijke en morele normen’. Het openbaar ministerie dient zich een geloofwaardige en betrouwbare bondgenoot te tonen in de strijd tegen discriminatie, zeker daar het in de regel gaat om publiciteitsgevoelige strafzaken. In de strafmaat en de toonzetting van het requisitoir ‘dient de volstrekte maatschappelijke afwijzing van discriminatie duidelijk naar voren te komen’.

Hoofdregel (al in 1999 verwoord) is dat bij overtreding van de discrimi-natiebepalingen altijd een strafrechtelijke reactie volgt. In beginsel wordt er gedagvaard, althans indien de zaak zich redelijkerwijs technisch daarvoor leent. Alleen in lichtere zaken kan eerst een transactie worden aangeboden, bijvoorbeeld in het geval de discriminatoire uitlating werd ingegeven door de emotie van het moment en niet lijkt berusten op een achterliggende ideologie. ‘In geen geval is eventueel martelaarschap of uitbuiting van de forumfunctie een argument om dagvaarding achterwege te laten.’ In 2003 werd hieraan toegevoegd dat de opportuniteit van vervolging in beginsel is gegeven, en dat daarom de beslissing tot een beleidssepot ‘met grote terug-houdendheid dient te worden genomen’. Maar ook bij twijfel over de straf-baarheid is volgens het Handboek Discriminatie vervolging geïndiceerd met

De regeling van strafbare discriminatie in Nederland 83

79 Dankers & Velleman, 2005, p. 196.

80 Wat betreft de civielrechtelijke aanpak noemt de Aanwijzing enkel de mogelijkheid van civiele uitsluiting, als tegenhanger van een strafrechtelijk stadionverbod.

81 Richtlijnen voor strafvordering zijn opgesteld voor 80% van de veel voorkomende criminaliteit. Deze zogenoemde Polaris-richtlijnen worden sinds 1999 digitaal onder-steund via het Beslissing Ondersteunend Systeem (BOS). In de regel wordt het geheel aangeduid als BOS-Polaris. Zie voor nadere informatie: www.om.nl/beleid.

82 De richtlijn valt in zes delen uiteen, drie betreffende discriminatie door natuurlijke personen en drie betreffende discriminatie door rechtspersonen. Voor iedere categorie geldt dat deze weer is onderverdeeld in een richtlijn strafvordering betreffende artikel 137c en 137d Sr respectievelijk 137e en 137g en 137f en 429quater Sr.

het oog op de rechtsvinding.79 Waar nodig initieert de taakofficier ambtshal-ve een opsporingsonderzoek.

Voor de politie geldt als uitgangspunt dat in beginsel geen ruimte bestaat voor een politiesepot: aangiften en klachten dienen te worden opgenomen om vervolgens nader te worden onderzocht, en moeten worden ingezonden aan het parket. Slechts bij uitzondering kan men daarvan afzien, een beslissing die bovendien moet worden voorgelegd aan het openbaar ministerie. Ook dit is een aanscherping ten opzichte van 1999: kon de politie voor 2003 volstaan met periodieke rapportages van zaken met onbekende verdachte of waaraan andere technische gebreken kleefden, thans moet actief onderzoek naar de identiteit van de verdachte worden gedaan.

Overigens staat het uitgangspunt van een actieve strafrechtelijke handha-ving niet in de weg aan bestuurlijke samenwerking.80 Aandachtspunten hier zijn discriminatie door de horeca, bij sportevenementen, binnen de woning-sector en het tegengaan van discriminatie van homoseksuelen. Benadrukt wordt dat het van belang is zicht te krijgen op de lokale discriminatiepoli-tiek, wat registratie door de politie vereist ten behoeve van de ontwikkeling van een gezamenlijk beleid.

In aanvulling op de Aanwijzing is een Richtlijn strafvordering voor discriminatie opgesteld.81 Daarin wordt via een puntensysteem een indicatie gegeven voor de wijze van afdoening en de te eisen strafmaat.⁸² Alvorens nader in te gaan op de inhoud daarvan volgt een beknopte beschrijving van het doel van dergelijke richtlijnen en de inrichting daarvan.

Het doel van een richtlijn ten behoeve van de strafvordering is om de offi-cier van justitie in staat te stellen een passende afdoening te kiezen respectie-velijk straf te eisen, maar ook om enige uniformering te bewerkstelligen in de door het openbaar ministerie geëiste straffen. Daartoe heeft men een beoordelingskader opgesteld waarin objectieve, niet aan de verdachte gerelateerde factoren staan beschreven die indicatief zijn voor de ernst van het delict en de te eisen strafmaat. Subjectieve factoren zijn, met uitzonde-ring van de recidive, niet opgenomen in de richtlijnen, die niet vrijblijvend zijn: afwijken mag, maar vereist motivering.

De richtlijnen hebben een vaste structuur. Als eerste aandachtspunt geldt het aantal toe te kennen basispunten, waarbij aanknopingspunt de objectieve ernst van het delict is. Ieder basispunt staat voor 22 euro aan transactie of boete, een dag gevangenisstraf – of in geval de verdachte daarvoor in aanmerking komt – twee uur taakstraf. Al naar gelang het aantal toegekende sanctiepunten is een wijze van afdoening geïndiceerd: tot 30 sanctiepunten volgt in beginsel een geldtransactie, van 31 tot en met 60 sanctiepunten kan een taakstraf worden aangeboden en bij meer dan 60 sanctiepunten is dagvaarding geïndiceerd. Tot een maximum van 120 sanctiepunten kan ter zitting een taakstraf worden geëist. Ligt het aantal sanctiepunten dat werd berekend hoger, of is er een contra-indicatie voor een taakstraf (bijvoorbeeld het feit dat de verdachte eerder daartoe werd veroordeeld) dan is gevan-genisstraf de aangewezen modaliteit. Vanaf 180 geldt dat de sanctiepunten een andere waarde krijgen: bij 181 tot en met 540 punten staat een sanctie-punt voor een half sanctiesanctie-punt, boven de 541 staat een sanctiesanctie-punt gelijk aan een kwart sanctiepunt.

Het aantal basispunten genoemd in de Richtlijn voor strafvordering discriminatie varieert al naar gelang de verschillende vormen van discrimi-natie: van tien punten voor overtreding van artikel 137c Sr tot vijf punten voor overtreding van artikel 137f of 429quater Sr. Dit is slechts de onder-grens, en vervolgens moet worden nagegaan hoeveel punten bijgeteld moeten worden op grond van de bijzonderheden van de voorliggende straf-zaak. Extra punten worden toegekend wanneer sprake is van georganiseerd en/of propagandistisch optreden (tien punten). Daarnaast geldt een aantal delictspecifieke factoren: was er een afhankelijke situatie, was er samenhang met een sportevenement of betrof het medeplegen (ieder goed voor een verhoging van de strafeis met 25%)? Tenslotte kan ook de recidive het aantal strafpunten opschroeven (eenmalige recidive: 10% verhoging van de strafeis, herhaalde recidive 20% verhoging). Wanneer sprake is van strafbare poging is vermindering van de eis met eenderde geïndiceerd.

De uitkomst van deze berekening wordt geadministreerd in COMPAS. Ook het voornemen van de beoordelaar om het advies te volgen, dan wel voor een andersoortige afdoening of strafmaat te kiezen wordt geregistreerd. De Richtlijn strafvordering discriminatie geldt slechts in geval van specifie-ke discriminatie.

De regeling van strafbare discriminatie in Nederland 85

83 Kamerstukken II 2003-2004, 29 200, VI, nr. 158, p. 8, Vaststelling begroting ministerie van Justitie.

84 Kamerstukken II 2005-2006, 30 300, VI, nr. 26, p. 3, Vaststelling begroting ministerie van Justitie.

85 Kamerstukken II 2006-2007, 30 950, nr. 2, p. 7, Rassendiscriminatie. Zie eerder: Kamer-stukken II 2005-2006, 30 950, nr. 1, p. 19.

3.3.2 Enige regelgeving op politieniveau

Richtinggevend voor het beleid van de politie zijn de negen randvoorwaar-den van 14 januari 2004, opgesteld door de Raad van Hoofdcommissaris-sen:83

– Minsten één maal per jaar moet de discriminatiebestrijding worden geagendeerd in de regionale driehoek;

– In het korpsjaarplan moet antidiscriminatiebeleid zijn opgenomen; – De Aanwijzing discriminatie dient te worden geïmplementeerd in de

korpsen;

– Er dient periodiek overleg te worden gevoerd over discriminatiecrimina-liteit tussen politie, OM, ADB’s en gemeenten, bij voorkeur minimaal zes keer per jaar;

– Per korps dient een contactpersoon discriminatie te worden benoemd; – De registratiesystemen dienen te worden verbeterd;

– Het probleem van de onacceptabele behandelingstermijn dient te worden opgelost;

– Per korps dient een privacyprotocol met betrekking tot de uitwisseling van gegevens tussen OM, politie, ADB en gemeenten te worden opge-steld;

– Ook een reactieprotocol voor discriminatiezaken naar aanleiding van aangiften moet worden ontwikkeld.

Het streven destijds was deze negen voorwaarden, ontwikkeld door het Landelijk Bureau Discriminatiezaken, vóór 1 juli 2004 te hebben verwezen-lijkt waarna een evaluatie had moeten volgen. Vastgesteld kan worden dat dit niet is gelukt, wat niet echt verwonderlijk is gelet op de korte termijn gegund voor uitvoering.84 Aangrijpingspunt voor de aanpak van discrimina-tiecriminaliteit vormen de prestatiecontracten met de politie, waarover afspraken zijn gemaakt in het landelijk politiekader 2007. Bekend is dat dertien korpsen in 2006 een korpsjaarplan hadden, dat tien korpsen de Aanwijzing hebben geïmplementeerd (hoe wordt niet vermeld) en elf korpsen deze grotendeels hebben ingevoerd (hier wordt evenmin gespecifi-ceerd).85 Voorts is bekend dat op enkele politiekorpsen contactpersonen discriminatie zijn aangesteld en dat op districtsniveau zogenaamde taakac-centhouders zijn benoemd. Ook vindt in den lande overleg plaats tussen de politie en overige betrokken ketenpartners, onder andere via het zogeheten

86 Ten behoeve van dat overzicht is men bezig het systeem ‘Blue View’ in te voeren, waar-door centraal in de systemen van de regiokorpsen kan worden gezocht naar discrimina-tiezaken; Kamerstukken II 2006-2007, 30 950, nr. 1, p. 22, Rassendiscriminatie. 87 Eitjes, 2002, p. 8-9.

88 Eitjes, 2002, p. 12.

89 Kamerstukken II 2003-2004, 29 200, VI, nr. 21, p. 7, Nationaal actieplan tegen racis-me/Nederland. Zie ook: Kamerstukken II 2005-2006, 30300, VI, nr. 26, p. 5, Vaststel-ling begroting ministerie van Justitie.

casusoverleg. Ten slotte hebben enkele korpsen een reactieprotocol voor discriminatiezaken opgesteld. Doel daarvan is niet alleen een adequate afhandeling van discriminatiezaken op politieniveau, maar ook bewustwor-ding van opsporingsambtenaren op straat en van het middenkader. Pas wanneer een ieder ervan is doordrongen dat discriminatie een probleem vormt, zullen politiemensen discriminatiecriminaliteit herkennen, zal de aangiftebereidheid van slachtoffers toenemen, en zal het probleem door middel van registratie in kaart kunnen worden gebracht.⁸⁶ De Raad van Hoofdcommissarissen heeft dan ook inmiddels opdracht gegeven dat vanaf 2007 elk korps een eigen plan van aanpak moet hebben, dat zich op veel meer zaken dient te richten dan alleen hoe te handelen bij een klacht over discriminatie.

Een enkel politiekorps liep de afgelopen jaren vooruit op deze beleids-voornemens. Zo had de politie in de regio Haaglanden reeds in 2002 de eigen praktijk geëvalueerd, en geconstateerd dat sprake was van knelpunten in de uitvoering betreffende de afhandeling van discriminatieklachten en dat de praktijk niet voldeed aan de in de Aanwijzing gegeven instructies. De gemankeerde registratie, het niet actief verbaliseren noch opsporen van discriminatie en gebrek aan overleg tussen politie en openbaar ministerie belemmerden het in beeld brengen van de discriminatieproblematiek.87 Ook werd een tekort aan kennis bij de politie gesignaleerd. Opvallend is de voorkeur voor een terughoudende opstelling van het strafrecht die door-klinkt in deze evaluatie. Geconstateerd wordt dat veel van de discriminatie betrekking heeft op verbale uitingen tussen burgers onderling, waardoor bemiddeling in zo’n geval te verkiezen is boven een strafrechtelijke aanpak, die mogelijk escalerend zal werken. Gepleit wordt om binnen het landelijke beleid ruimte in te bouwen voor bemiddeling.88

Die ruimte is er, afgaande op het Nationaal actieplan tegen racisme, want hoewel als uitgangspunt geldt dat ‘daar waar het gaat om discriminatie met bedreiging en geweld een harde aanpak door optreden van de politie en actief vervolgingsbeleid van het OM noodzakelijk [is]’, is ‘een gedegen, maar niet strafrechtelijke aanpak middels de sociaal maatschappelijke kant van de politie, bijvoorbeeld als mediator bij burenconflicten, eveneens es-sentieel’.89

De regeling van strafbare discriminatie in Nederland 87

90 Kamerstukken II 2005-2006, 30 300, VI, nr. 26, p. 6, Vaststelling begroting ministerie van Justitie.

91 Politie Amsterdam-Amstelland, 2006, p. 5-6. 92 Politie Amsterdam-Amstelland, 2006, p. 23.

Een andere regio waarin de politie volop bezig is met het uitvoeren van de negen randvoorwaarden is het regiokorps Amsterdam-Amstelland. Daar heeft men een discriminatieprotocol ontwikkeld dat zal worden geëvalueerd om te bezien in hoeverre het zich leent voor invoering bij de andere regio-korpsen.90 Ook dit reactieprotocol richt zich, evenals het Haagse, op vergro-ting van de toegankelijkheid van de politie voor discriminatieklachten en daarmee op verhoging van de aangiftebereidheid. Middelen daartoe zijn het verbeteren van het intakeproces bij melding en aangifte, het voeren van structureel overleg tussen politie en openbaar ministerie en het aanleveren van door de politie ontvangen meldingen en opgestelde aangiftes aan het openbaar ministerie. Voorts wordt ook de noodzaak tot samenwerking met lokale instanties benadrukt.91 Qua uitgangspunten sluit het Amsterdamse protocol nauw aan bij de Aanwijzing discriminatie. Gepleit wordt voor een actieve strafrechtelijke handhaving als middel om het vertrouwen in de rechtsstaat te behouden en er wordt benadrukt dat discriminatoire belediging van politieambtenaren actief moet worden aangepakt.92

Doel van het protocol ook is de afdoening te stroomlijnen en te zorgen dat een helder beeld ontstaat van het aantal meldingen en aangiftes betref-fende discriminatie. Om dat te bewerkstelligen geeft het protocol een handleiding over wat discriminatie inhoudt en hoe te handelen bij melding daarvan of ambtshalve kennisname. Via een gedetailleerde instructie en voortdurende nadruk op terugkoppeling wordt getracht te voorkomen dat in een latere fase bewijsproblemen kunnen ontstaan. Ook zijn in ieder district taakaccenthouders aangesteld. Voorts wordt ter bevordering van de deskun-digheid een training ‘Discriminatie Gesignaleerd’ georganiseerd. De informatieoverdracht tussen politie en openbaar ministerie wordt gewaar-borgd via inschakeling van de zogenoemde ‘hoppers’ (hulpofficieren parketsecretarissen), die tot taak hebben de politie aan te sturen en als vraagbaak te dienen. Afzonderlijke aandacht wordt besteed aan discriminatie door politieambtenaren, zowel extern (naar het publiek toe) als intern (onder elkaar).

Tenslotte kunnen ook de ontwikkelingen bij de politie IJsselland en Twente worden genoemd. Ook daar wordt gewerkt aan bewustwording via training-en training-en bijetraining-enkomsttraining-en, training-en ook hier wordt etraining-en reactieprotocol voorbereid, dat zeer uitvoerig is en ongeveer dezelfde gedragslijn voorschrijft als die waar-langs de Engelse politie thans opereert: als een aangever meent dat sprake is van discriminatie, moet het feit als discriminatoir worden geregistreerd.

Vervolgens gaat de zaak naar de hulpofficier die er nader naar kijkt, en dan naar de afdeling die zaken klaar maakt voor justitie. Een periodieke controle via een trefwoordenlijst dient om eventuele gemiste discriminatiezaken te achterhalen en waar mogelijk de fout te repareren. Een sepotbeslissing (door politie of OM) wordt steeds door de politieambtenaar die de oorspronkelijke aangifte optekende, persoonlijk aan de aangever meegedeeld.