De onderzoeksopdracht die werd geformuleerd, was veel omvattender dan wat door de minister aan de Kamer is toegezegd. Het onderzoek, dat de jaren 2000-2005 bestrijkt, heeft dan ook op veel meer betrekking dan op het aantal veroordelingen alleen, en is ook uiteindelijk weer breder geworden dan de onderzoeksopdracht. Het doel daarvan was een aanzet te geven om meer inzicht te verkrijgen in de omvang van discriminatiecriminaliteit in Neder-land en in de rechterlijke afdoening daarvan, alsmede een inventarisatie van de buitenlandse literatuur over de effectiviteit van strafrechtelijke discrimi-natiebestrijding. De rol van de politie viel er in eerste instantie buiten. De verkenning van het veld bracht ons evenwel in de loop van het onderzoek tot uitbreiding ervan; tegelijk bleken de beschikbare empirische data in sommi-ge opzichten beperkter dan was voorzien, zodat wij ons ook op uitsommi-gebreidere methoden van dataverzameling moesten bezinnen. Hieronder, en vooral in hoofdstuk 2 komen wij daarop terug.
Wel is het onderzoek in principe beperkt (gebleven) tot incidentele discriminatie, omdat zowel de zorg van de kamercommissie als het antwoord
Inleiding 5
29 Artikel 429quater Sr is een overtreding, de niet-opzettelijke variant van artikel 137g Sr (het opzettelijk discrimineren in de uitoefening van ambt, beroep of bedrijf).
30 Uitsluiting in de horeca is een fenomeen dat, in ieder geval in de grote steden, wordt aangepakt door een combinatie van maatregelen, waarvan het strafrecht maar een deel vormt – de stok achter de deur – en die veel eerder in de controle- en vergunningensfeer dan in de opsporingssfeer liggen. Omdat wij ons uitsluitend op de strafrechtelijke bestrijding van discriminatie hebben gericht, hebben wij ons niet bezig gehouden met de vraag wanneer en hoe vaak dit gecombineerde ‘deurenbeleid’ wordt toegepast, noch of het effectief is. Evenmin gaan wij in op de vraag, waarover in de praktijk verschil van mening is, of terecht in dit verband niet bij voorbaat voor het strafrecht wordt geopteerd. Zie over de problemen die uit het ‘deurenbeleid’ kunnen voortvloeien, en de complexi-teit van op deze wijze reageren op zowel discriminatie als door jongeren veroorzaakte moeilijkheden (in casu gaat het om groepen van Marokkaanse afkomst in een Helmond-se disco): NRC, 5 juli 2007.
van de minister zich daarop richten. Althans, wij hebben niet specifiek gekeken naar de mate waarin van de bestaande mogelijkheid van straf-verhoging bij structurele discriminatie gebruik wordt gemaakt door tenlaste-legging van het tweede lid van de betreffende strafbepaling. Voor het overige speelt het onderscheid tussen incidentele en structurele discriminatie in het onderzoek geen rol. In de praktijk blijken misdrijven door twee of meer personen begaan doorgaans onder het eerste lid van de betreffende bepaling te worden vervolgd en zij komen dan ook veelvuldig als incidentele discriminatie in ons onderzoek voor. Artikel 429quater Sr, dat conceptueel dicht tegen structurele discriminatie aanzit en waarbij de publieke aandacht vrijwel geheel is gericht op systematische, zelfs beleidsmatige uitsluiting van bepaalde groepen door uitbaters van uitgaansgelegenheden, is wel in het onderzoek meegenomen, maar vervolging daarvan lijkt zelden voor te komen.29 Wij zijn niet nader ingegaan op de problematiek van uitsluiting in de horeca, die een afzonderlijk onderzoek zou vergen dat zich (ver) buiten het strafrecht uitstrekt.30
Het onderzoek betreft dus aan de ene kant vooral de artikelen 137c e.v. Sr, en aan de andere commune feiten ‘uit discriminatoir motief begaan’, of ‘met een discriminatoire achtergrond’ – beide uitdrukkingen zijn gangbaar en lijken door elkaar te worden gebruikt. Het valt hoe dan ook op dat zowel in Nederland als in het buitenland de terminologie op het gebied van straf-bare discriminatie weinig vast (om niet te zeggen: warrig) en ook multi-interpretabel is. Op dit probleem wordt hieronder uitvoerig teruggekomen. Wij hechten er echter aan hier alvast de terminologie die wij gebruiken expliciet duidelijk te maken. Voor het geheel van in principe strafbare gebeurtenissen die in verband staan met enige vorm van discriminatie, hanteren wij de term discriminatiecriminaliteit. Het deel daarvan dat als specifiek delict is strafbaar gesteld in de artikelen 137c e.v. Sr (en 429quater Sr) noemen wij specifieke discriminatie(delicten). Commune feiten met
31 Zie hoofdstuk 2, noot 6.
een discriminatoire achtergrond worden door ons aangeduid als commune
discriminatie(delicten). Al zijn dit geen ingeburgerde termen, ze zijn
bondig en voldoende descriptief.
Kiezen voor een heldere terminologie lost echter niet het grote probleem op waarvoor wij steeds in dit onderzoek zijn komen te staan, namelijk duidelijkheid over welk gedrag inhoudelijk als discriminatiecriminaliteit moet worden aangemerkt. Dat geldt in het bijzonder voor commune discri-minatie, maar de kwestie van inhoudelijke definiëring blijkt ook bij specifie-ke discriminatie een rol te spelen, zij het in veel mindere mate. Als gevolg daarvan kreeg het onderzoek een nog sterker explorerend karakter dan in de onderzoeksopdracht en oorspronkelijke onderzoeksopzet was voorzien. Al tijdens de voorbereidingen bleek bovendien dat het verkennende karakter niet alleen de vervolging en afdoening van discriminatiecriminaliteit zou betreffen, maar ook de bronnen die gegevens daarover kunnen leveren.
Het LECD van het openbaar ministerie gebruikt de landelijke registratie van COMPAS31 om ook de vervolgingsbeslissingen in specifieke discrimi-natiezaken, alsmede nadere informatie over die zaken zelf, bij te houden, maar van eenvormige registratie bij de politie die een landelijk beeld kon geven, was geen sprake. En wij waren ons er maar al te goed van bewust dat het aantal zaken dat het OM (en vervolgens eventueel de rechter) bereikt, nog niets zegt over de omvang of aard van discriminatiecriminaliteit in Nederland. Voorts bleek registratie van commune discriminatie nergens systematisch plaats te vinden, noch waren er algemene criteria op grond waarvan een commuun feit als discriminatoir moet worden aangemerkt. In de loop van het onderzoek werd bovendien steeds duidelijker dat in de praktijk, binnen en tussen alle betrokken organen van de strafrechtspleging, verschil van mening bestaat over wat zulke criteria zouden moeten inhouden en dus ook over wat commune discriminatie eigenlijk is.
Verschil van mening bleek er ook te zijn over het primaire doel van de strafwetgeving op dit terrein: gaat het om de openbare orde, om de bescher-ming van zulke fundamentele democratische beginselen als gelijkheid en menselijke waardigheid of gewoon om het terugdringen van grove taal en omgangsvormen, of misschien eerst en vooral om de bescherming van en genoegdoening voor leden van kwetsbare groepen die slachtoffer van discriminatie zijn? Hoewel een en ander uiteraard samenhangt, maakt het veel uit wat men vooropstelt. Dat is niet alleen bepalend voor hoe discrimi-natiecriminaliteit wordt gedefinieerd en gepercipieerd en dus voor wat als zodanig wordt geregistreerd, maar ook voor hoe het strafrecht ter bestrijding daarvan wordt ingezet. Deze kwesties worden herhaaldelijk in de buiten-landse literatuur aan de orde gesteld, en hebben ook gevolgen voor de wijze
Inleiding 7
32 Ook het Landelijke Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) meldt in zijn rapportage over Racisme in Nederland in 2004, dat het ‘[…] niet goed mogelijk [is] een goed beeld te krijgen van de mate waarin klachten over discriminatie zich voordoen […]’ noch ‘op grond van de huidige registraties in Nederland harde uitspraken te doen over de absolute omvang van discriminatie en racisme’ (LBR, 2004, p. 1 resp. 8.). Die uitspraak betreft discriminatie en racisme in het algemeen, maar geldt zeker ook de strafbare vormen daarvan.
waarop het vraagstuk van de effectiviteit wordt benaderd.
Als gevolg van dit alles werd al in een vroeg stadium van het onderzoek duidelijk dat niet alleen van landelijk generaliseerbare resultaten geen sprake zou zijn, in ieder geval niet wat commune discriminatie betreft, maar ook dat uitspraken op basis van reeds bestaand onderzoek moesten worden gerelati-veerd. Die uitspraken worden overigens wel gedaan in allerlei literatuur, in Nederland en elders, vooral wat betreft de (toenemende) ernst van het probleem en het al dan niet effectief optreden daartegen, maar het materiaal waarop die zijn gebaseerd moet zacht worden genoemd.32
Buitenlandse inzichten bleken evenmin onproblematisch, in ieder geval wat betreft vergelijkbaarheid met de Nederlandse situatie. Er is, zelfs binnen Europa, groot verschil in de wijze waarop specifieke en commune discrimi-natie in wetgeving worden neergelegd (al dan niet aparte strafbaarstelling, formulering, reikwijdte en schuldelementen van de strafbepaling), maar ook in het te beschermen rechtsgoed, en dus het doel van de bepaling. Zulke ver-schillen kleuren beslissingen die in de strafrechtsketen worden genomen – van aangiftebereidheid van slachtoffers tot de rechterlijke straftoemeting – en beïnvloeden de handhavingspraktijk en daarmee ook de (geregistreerde en gepercipieerde) aard en omvang van het verschijnsel zoals dat uit onderzoek blijkt. Dat is mede een logisch gevolg van de historische en (rechts)culturele inbedding van de problematiek in de verschillende landen, maar het betekent wel dat voorzichtig moet worden omgegaan met inzichten en onderzoeksresultaten uit het buitenland, zeker wat hun bruikbaarheid voor de (toekomstige) Nederlandse praktijk betreft.
Onzekerheid over de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de voor ons onderzoek benodigde data, over de generaliseerbaarheid en validiteit van daarop gebaseerde uitkomsten, en voortschrijdend inzicht op basis van de literatuur hebben ertoe geleid dat de oorspronkelijke onderzoeksopzet is bijgesteld. Aan de ene kant heeft dat tot een aanmerkelijke uitbreiding geleid, aan de andere moesten sommige onderzoeksvragen onbeantwoord blijven. In hoofdstuk 2 beschrijven wij onze opzet en de bij het onderzoek gehanteerde methodologie. In dit hoofdstuk gaan we eerst in op een aantal algemene problemen aangaande de strafrechtelijke bestrijding van discriminatie en het doen van onderzoek op dat gebied, voor een deel gebaseerd op de buitenland-se literatuur. Dat heeft het bijkomende voordeel dat meteen duidelijk wordt
33 Artikel 137c Sr betreft het in het openbaar zich opzettelijk beledigend uitlaten over een groep mensen; 137d Sr het in het openbaar aanzetten tot haat, discriminatie of geweld-dadig optreden tegen personen of hun goederen. Artikel 137e Sr stelt strafbaar het (anders dan ten behoeve van zakelijke berichtgeving) openbaar maken van uitlatingen die beledigend zijn, of tot discriminatie, haat of geweld aanzetten tegen personen of goederen, en het verspreiden, ongevraagd doen toekomen, of voorhanden hebben van
waarom voorzichtig met buitenlands onderzoek omgegaan moet worden. Het betreft, niet in een noodzakelijke volgorde maar wel in hun onder-linge verband, de volgende vragen. Wat is inhoudelijk bepalend voor dis-criminatiecriminaliteit en welke aspecten daarvan vormen de grondslag voor strafbaarstelling? Hoe dient in het licht daarvan effectiviteit te worden gedefinieerd? Zijn er wat dit betreft verschillen tussen discriminatoire uitingsdelicten waarbij de hoorbare of zichtbare uiting het strafbare gedrag constitueert, en commune discriminatie waarbij het onzichtbare discrimina-toire motief of andere, niet nader aangeduide factoren (de ‘discriminadiscrimina-toire achtergrond’ van het delict) bij andere vormen van strafbaar gedrag de doorslag geven? Hoe kan men dat motief en/of die factoren kennen en vooral ook herkennen en waarderen? En ten slotte, nu het antwoord op die vragen de waardering van de strafbaarheid van discriminatie en beslissingen daaromtrent door de hele strafrechtsketen heen beïnvloedt, en dus bepalend is voor de registratie van discriminatiecriminaliteit op verschillende niveaus, welke waarde moet men hechten aan data die aan zulke registraties zijn ontleend – een vraag die ook geldt voor buitenlandse onderzoeksresultaten.