Plattelands-en structuurbeleid

De EU-consumptie en productie van suiker zijn - oogstschommelingen daargelaten - relatief stabiel. De invoer van suiker is echter gegroeid dankzij preferentiële invoerregelingen (zie kader). Vooral de Everything But Arms (EBA) regeling uit 2001 leidt tot een groeiende import van suiker.

Daar de EU reeds zelfvoorzienend is in suiker, moet een equivalente hoeveelheid van alle invoer met exportsubsidies op de wereldmarkt worden afgezet. Deze uitlaatklep is echter begrensd. De afspraken in het kader van de Uruguay-ronde (UR) beperken zowel de hoeveelheid suiker die met steun mag worden uitgevoerd als het budget dat kan worden gebruikt voor exportsubsidies. Dit leidt tot overschotten op de interne markt en noodzaakt tot verlaging van de EU-productiequota; dit mechanisme is al enkele malen toegepast. Al met al zou de invoer van suiker op basis van preferentiële invoerregelingen vanaf 2009 met 1,5 tot 3,5 miljoen ton kunnen groeien, oftewel zo'n 10 tot 25% van het huidige quotum in de EU-15 (EC, 2003b). Daarmee wordt de marktordening volledig uitgehold.

De Europese Commissie heeft aan de Raad van Landbouwministers in september 2003 drie opties voorgelegd voor de suikermarktordening: status quo, volledige liberalisatie en gedeeltelijke

liberalisering (EC, 2003b). Handhaven van de status quo is geen reële optie vanwege het hiervoor beschreven ondermijnende effect van ongebreidelde import. Ieder jaar zouden de interne quota verder omlaag moeten. Volledige liberalisatie lijkt politiek een brug te ver. Suikerproductie en -export van de EU zullen dan fors dalen, met bijbehorende inkomensgevolgen voor de bietentelers (Berkhout et al., 2003). Vermoedelijk zal men uitkomen op een gedeeltelijke liberalisatie waarbij het vooral de vraag is hoe ver de prijzen worden verlaagd, in hoeveel stappen, of en hoeveel compensatie plaatsvindt en of de quota verhandelbaar worden binnen de EU. Het EU-budget voor de landbouw is daarbij de beperkende factor. De ruimte voor toeslagen in de suikersector zal vooral gevonden moeten worden in het korten van de toeslagen voor andere producten.

Naar verwachting zal besluitvorming pas plaatsvinden als duidelijkheid bestaat over het WTO-panel inzake het suikerbeleid vanwege de consequenties die deze uitspraak kan hebben op de

EU-marktordening. Deze uitspraak wordt in de tweede helft van 2004 verwacht (zie ook paragraaf 2.5.3).

3.1.2 Plattelands-en structuurbeleid

Versterking van de tweede pijler van het GLB is een belangrijk doel van de GLB-hervorming van 2003 (EC, 2003c). De tweede pijler is in 2000 geïntroduceerd en omvat het EU-plattelandsbeleid. In de periode 2000-2006 besteedt de EU hieraan jaarlijks circa 4,3 miljard euro, wat overeenkomt met zo'n 10% van het totale budget voor het GLB (EC, 1999). De versterking van de tweede pijler bestaat uit het toevoegen van een aantal maatregelen op het gebied van voedselkwaliteit, dierenwelzijn, steun voor het gebruik van bedrijfsadviseringsdiensten door boeren, en hulp bij het voldoen aan de EU-normen op het gebied van milieu, de gezondheid van mens, dier of plant, het dierenwelzijn en de arbeidsveiligheid. Verder wordt de bergboerenregeling uitgebreid met gebieden die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen. Voor deze nieuwe maatregelen wordt echter geen extra budget beschikbaar gesteld: het is de bedoeling om het budget van de tweede pijler te verhogen via afroming van de eerste pijler (de zogenoemde modulatie). Naar schatting komt er op die manier jaarlijks 1,2 miljard

3

3.1

Preferentiële invoerregelingen voor suiker

Het ACS-suikerprotocol

Dit is de oudste preferentiële invoerregeling voor suiker. In het kader van deze regeling mogen 16 landen uit Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan 1,19 miljoen ton suiker afzetten op de EU-markt tegen een prijs die iets onder de EU-prijs voor suiker ligt.

De Everything But Arms regeling

De 48 (met India erbij 49) minst ontwikkelde landen (MOL's) mogen in het kader van de Everything But Arms (EBA) regeling uit februari 2001 hun producten heffingvrij en zonder limiet aan de hoeveelheid uitvoeren naar de EU, wapens uitgezonderd. De EBA vormt in feite de verlenging van het Algemeen Preferentieel Stelsel, op basis waarvan ontwikkelingslanden preferentiële toegang hadden tot de EU-markt.

Voor suiker is in de EBA-regeling een uitzondering gemaakt. Voor de periode 2001/02 tot 2005/06 gelden quota. Het quotum bedroeg in eerste instantie 74.185 ton, maar wordt jaarlijks verhoogd met 15%. Buiten deze quota gelden de normale invoerrechten.

Vanaf 2006/07 worden de invoerrechten voor de invoer in vier jaar afgebouwd; per 1 juli 2006 met 20%, 1 juli 2007 met 50%, 1 juli 2008 met 80% en met ingang van 1 juli 2009 is de invoer volledig vrij. De prijs voor deze suiker ligt iets onder de EU-prijs. De mogelijke export van (ruwe) suiker die daardoor op gang kan komen naar de EU wordt geschat tussen de 0,9 en 2,7 miljoen ton. De Balkan-regeling

De Balkan-regeling biedt Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de voormalige republiek Joegoslavië, Servië en Montenegro sinds eind 2001 de mogelijkheid in deze landen geproduceerde suiker naar de EU te exporteren, vrij van heffingen. Er is geen afspraak over de prijs. De potentiële export wordt geschat tussen de 0,5 en 0,9 miljoen ton.

Over de voor- en nadelen van preferentiële invoer lopen de meningen uiteen. De baten in de vorm van markttoegang en hogere prijzen komen terecht bij de kleine bevoordeelde groep die mag leveren aan de EU. Herziening - bijvoorbeeld prijsverlaging of vergrote markttoegang - van de EU-suikermarktordening leidt tot erosie van deze voordelen. De ACP- en EBA-landen pleiten dan ook voor behoud van de huidige EU-suikermarktordening, maar met lagere interne quota en hogere invoerquota (AgraEurope, 2004). Verschillende studies geven aan dat vergroting van de markt- toegang tot de EU vooral gunstig zal uitpakken voor grote suikerproducerende landen als Brazilië en Thailand ten nadele van de armste ontwikkelingslanden - waarvan sommigen nu baat hebben bij de preferentiële regelingen (Berkhout et al., 2003).

3

3.1

euro beschikbaar voor de tweede pijler (EC, 2003c), wat een budgetverhoging van ruim een kwart betekent.

Tweede pijler nog steeds vooral landbouwbeleid

De Commissie stelt dat de leefbaarheid van het Europese platteland niet alleen afhangt van boeren, maar dat andere groepen daarin ook een belangrijke rol spelen (EC, 2003d). Toch is het EU- plattelandsbeleid voornamelijk op de landbouwsector gericht. Daar brengen de nieuwe hervormingsmaatregelen geen verandering in. Voor de EU-15 als geheel wordt in de huidige programmeringsperiode 2000-2006 ongeveer 40% van het budget van de tweede pijler besteed aan herstructurering van de landbouwsector, 50% aan landbouwmilieumaatregelen en 10% aan

maatregelen over de grenzen van de landbouwsector heen (EC, 2003e). Opvallend is dat het aandeel in de uitgaven voor de niet-landbouwmaatregelen, zoals steun voor basisvoorzieningen op het platteland, stimulering van toerisme en ambachten, en dorpsrenovatie, in alle EU-lidstaten dicht in de buurt van 10% ligt, terwijl de aandelen van landbouwherstructureringsmaatregelen en

landbouwmilieumaatregelen tussen de landen veel meer uiteenlopen.

In november 2003 heeft EU-commissaris Fischler een Conferentie in Salzburg georganiseerd over de toekomst van het plattelandsbeleid. Volgens de verklaring die na afloop werd verspreid, wordt handhaving van het concurrentievermogen van de landbouwsector als hoofddoel van het EU-

plattelandsbeleid gezien (EC, 2003f). Naast landbouw zou het plattelandsbeleid echter ook moeten zijn afgestemd op alle bewoners van het platteland. Uit de verklaring kan worden afgeleid dat de huidige situatie in het plattelandsbeleid met een sectorale en territoriale poot voorlopig zal blijven

voortbestaan. Wel nieuw is het voornemen van Fischler om het EU-plattelandsbeleid na 2006 uit één fonds te financieren, omdat de huidige wijze van financiering uit twee verschillende fondsen (EOGFL- Garantie en EOGFL-Oriëntatie) tamelijk ondoorzichtig is.

Tijdelijk plattelandsontwikkelingsinstrument in nieuwe lidstaten

Ten behoeve van de nieuwe lidstaten is een tijdelijk plattelandsontwikkelingsinstrument in het leven geroepen, dat tot 2006 van kracht zal zijn. Het omvat behalve alle maatregelen uit het menu van het EU-plattelandsbeleid, ook een aantal specifieke maatregelen gericht op de plattelandsproblemen in de nieuwe lidstaten, zoals de herstructurering van semi-zelfvoorzienende bedrijven en het opzetten van producentengroeperingen (EC, 2003d). Om gebruik te kunnen maken van het EU-plattelandsbeleid moet elke nieuwe lidstaat een Plattelandsontwikkelingsplan opstellen. Het budget voor het EU- plattelandsbeleid voor de nieuwe lidstaten voor de periode 2004-2006 bedraagt 5,8 miljard euro, waarvan de helft is bestemd voor Polen. Daarnaast komen alle nieuwe lidstaten met uitzondering van Cyprus in aanmerking voor steun uit hoofde van doelstelling 1 van het EU-structuurbeleid.

Regionale inkomensverschillen in de EU-15 iets kleiner

Het EU-structuurbeleid beoogt de sociaal-economische verschillen tussen de EU-regio's te verkleinen. Een fors deel van de steun is gericht op regio's met een laag inkomen (doelstelling 1-gebieden), die vooral in de vier cohesielanden (Ierland, Spanje, Portugal en Griekenland) en Duitsland en Italië liggen.

3

3.1

Uit het Derde Cohesierapport (EC, 2004) blijkt dat in de periode 1994-2001 de groei van het inkomen per hoofd in de cohesielanden hoger lag dan het EU-15 gemiddelde van 2% per jaar. In Spanje, Portugal en Griekenland nam het inkomen per hoofd in deze periode jaarlijks met zo'n 3% toe, in Ierland zelfs met 8%. In de overige doelstelling 1-gebieden groeide het inkomen per hoofd in hetzelfde tempo als het EU-gemiddelde. Al met al zijn de verschillen in inkomen per hoofd sinds het begin van de jaren ’90 zowel tussen landen als tussen regio's in de EU-15 kleiner geworden.

In het Derde Cohesierapport doet de Europese Commissie ook voorstellen voor een

vereenvoudiging van het EU-structuurbeleid voor de volgende programmeringsperiode 2007-2013. De Commissie wil het aantal doelstellingen van het beleid reduceren tot drie: steun voor

achterblijvende regio's, regionale concurrentiekracht en werkgelegenheid, territoriale samenwerking. Ook wil de Commissie de complexe programmering veranderen door met globale strategische documenten per lidstaat te gaan werken. Binnen het kader van zo'n document kunnen vervolgens programma's worden ingediend, die slechts door één fonds worden gefinancierd. De tweede pijler van het GLB valt vooralsnog buiten deze plannen.

Nederlandse POP omvat teveel maatregelen

Om het EU-plattelandsbeleid uit te voeren, kunnen nationale of regionale overheden kiezen uit een 'menu' van 22 maatregelen. De keuze wordt neergelegd in een zogenaamde

plattelandsontwikkelingsplan (POP), dat geldt voor de periode 2000-2006. Nederland heeft in totaal 16 maatregelen gekozen. Uit de tussentijdse evaluatie van het Nederlandse POP komt naar voren dat het grote aantal plattelandsmaatregelen tot een complex, ondoorzichtig en moeilijk toetsbaar programma leidt, waarbij de vele schijven waarover het POP loopt administratieve inefficiëntie in de hand werken (Ecorys en Grontmij, 2003). Desondanks ligt de financiële voortgang van het Nederlandse POP redelijk op schema. Dat is belangrijk, omdat financiële middelen die in een bepaald jaar niet worden uitgegeven, terug naar Brussel moeten. Vooral bij maatregelen waarvoor veel budget is uitgetrokken, zoals herverkaveling, waterbeheer en milieubehoud, is de voortgang goed. Daarentegen is er sprake van financiële onderuitputting bij een aantal maatregelen met een relatief klein budget, zoals verwerking en afzet van landbouwproducten, overige

bosbouwmaatregelen en diversificatie van bedrijvigheid. Als oorzaak voor de onderuitputting wordt onder meer gewezen op trage besluitvorming, vertraging in de selectie van projecten en gebrek aan belangstelling bij de potentiële eindbegunstigden.

Ook LEADER+ is in 2003 aan een tussentijdse evaluatie onderworpen. Het blijkt dat de druk om het geld op tijd te besteden vaak ten koste gaat van de innovativiteit van projecten. Verder worden vraagtekens gezet bij de selectie van de groepen: gebiedscriteria zijn doorslaggevend geweest om plaatselijke groepen een LEADER+-status te geven, niet het bestaan van partijen die op een innovatieve manier de plattelandsontwikkeling willen bevorderen (ECORYS-NEI, 2003).

3