Ondersteuning van de productie meten is weten?

De discussie over de boxen raakt ook aan de bruikbaarheid van de verschillende definities voor steun. In aansluiting op de discussie over de drie boxen, ziet de Europese Commissie de Producer Support Estimate (PSE) als een goede indicator voor de samenstelling van de steun aan de landbouw, maar niet als indicator voor de bescherming van de landbouw of het handelsverstorende karakter daarvan. De EU krijgt daarbij steun uit wetenschappelijk hoek, waar de PSE evenmin onomstreden is. Zo zou de PSE onder meer de ondersteuning van de landbouw te hoog inschatten (Oskam en Meester, 2004). De PSE werkt met referentieprijzen waarin het (prijsverstorende) effect van het landbouwbeleid al is opgenomen. Door deze prijs vervolgens als referentie te nemen om de hoogte van de steun aan de landbouw te meten, wordt het verstorende effect feitelijk dubbel berekend. Een tweede punt van kritiek is dat de PSE zeer verschillende maatregelen met uiteenlopende effecten te gemakkelijk op één hoop veegt. Zo is het onderdeel 'toeslagen' veel eenduidiger te meten en zijn de handelsverstorende effecten van dergelijke maatregelen ook minder groot dan de zeer uiteenlopende maatregelen die onder de categorie 'marktprijssteun' vallen (Oskam en Meester, 2004).

De gemiddelde producentensteun is in 2003 licht gestegen ten opzichte van 2002, van 31 naar 32% van de opbrengsten (figuur 2.3). Ten opzichte van 1986-1988 is sprake van een daling. De laatste cijfers geven ook aan dat het aandeel van de meest productie- en handelsverstorende steun is gedaald

2.4

2

2.4

Figuur 2.3 Landbouwsteun a) _{in OESO-landen, 1986-2003}

Bron: OESO. a) Aandeel (%) van PSE in de productiewaarde

0 10 20 30 40 50 60 70 80 Nieuw Zeeland Australi ë Polen Ve r.

Staten Mexico Canada

Slowakije

Turkije _Tsjechi

ë

Hongarije

OESO EU-15 Japan Kor

ea

IJsland

Noorwegen Zwitserland 1986 - 1988

van 90% in 1986-88 tot 75% in 2001-2003 voor de OESO-totaal (OESO, 2004).

Ter illustratie zijn in tabel 2.6 de PSE-cijfers gegeven voor een aantal landen van de OESO, uitgesplitst naar de vorm van ondersteuning. Onderscheid is gemaakt naar - in afnemende mate van marktverstoring - 'toeslagen op inputs of output', 'marktprijssteun', 'toeslagen op basis van hectaren of aantallen dieren', 'toeslagen op basis van historische rechten' en 'overig'. Daaruit blijkt dat in de meeste landen het aandeel van de meest verstorende steun is afgenomen, maar de verschillen tussen de landen groot zijn. In tabel 2.7 is de opbouw van de ondersteuning voor de EU voor een aantal producten nader geïllustreerd.

2.4

Tabel 2.6 Aandelen (%) van verschillende vormen van ondersteuning in de totale ondersteuning van de landbouw, 1986-2002

Toeslagen Marktprijssteun Toeslagen Toeslagen Overig o.b.v. in-en output per ha/dier o.b.v. historie

1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 Australië 32 74 47 0 0 2 0 10 21 14 Canada 33 10 49 46 17 16 0 13 2 15 EU 10 12 86 57 3 26 0 1 1 4 Japan 7 8 90 90 0 0 0 0 3 2 Nieuw-Zeeland 39 22 19 78 0 0 37 0 5 0 Noorwegen 41 34 48 45 9 16 0 0 2 6 Turkije 33 5 66 75 0 0 0 20 0 0 Verenigde Staten 23 25 47 39 27 9 0 16 4 11 Zwitserland 9 9 82 58 6 12 0 17 3 4 OESO totaal 13 13 77 63 7 14 0 5 2 5 Bron: OESO (2003).

Tabel 2.7 Aandelen (%) van verschillende vormen van steun in de EU-productsteun, 1986- 2001

Melk Rund-en Tarwe Oliezaden Suiker

kalfsvlees 1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 1986-88 2002 Marktprijssteun 95 90 90 56 91 1 0 0 97 92 Toeslagen o.b.v. in- en output 4 7 4 5 4 5 99 7 2 6 Toeslagen per ha/dier 0 1 4 27 4 85 0 77 0 1 Toeslagen o.b.v. historie 0 2 0 0 0 0 0 1 0 0 Overig 0 0 2 12 0 9 0 15 0 1 Totaal 99 99 100 100 100 100 100 100 100 100

2.4.3 Handelsgeschillen

Momenteel lopen er twee belangrijke landbouwgeschillen bij de WTO, over suiker en over katoen. Thailand, Australië en Brazilië hebben bij de WTO een klacht ingediend over de exportsubsidies die de EU in het kader van de suikermarktordening geeft aan 1,6 miljoen ton suiker, het equivalent van de suiker die in het kader van het zogenaamde Suikerprotocol - een preferentiële invoerregeling - de EU binnenkomt. Deze exportsubsidies tellen volgens de EU niet mee in de UR-verplichtingen. De drie klagende partijen bestrijden de rechtmatigheid van deze 'waiver'. Bovendien bestrijden de drie klagers de rechtmatigheid van de export van C-suiker naar de wereldmarkt. De EU-suikermarktordening kent zogenaamde gequoteerde suiker (A- en B-suiker) en niet-gequoteerde suiker (C-suiker). Deze C-suiker wordt zonder subsidies afgezet op de wereldmarkt, maar de klagende partijen zijn van mening dat de export van deze goedkope C-suiker enkel mogelijk is vanwege de ondersteuning van de productie van A- en B-suiker. Een uitspraak over deze kwesties wordt in de loop van de tweede helft van 2004 verwacht. Een eerder dispuut over een vergelijkbaar probleem - het Canadese systeem om de melkprijs te ondersteunen - stelde de klagende partijen in het gelijk. Als dat ook in deze casus het geval is, zal de EU genoodzaakt zijn het suikerregime aan te passen (zie ook paragraaf 3.1.1) Katoen

Brazilië heeft een klacht ingediend over de steun die de VS aan hun binnenlandse katoenproducenten gaven de afgelopen jaren en de steun die nog is voorzien tot en met 2007. Deze steun heeft volgens de klagende partij geleid tot een verslechtering van de prijzen op de wereldmarkt en tot een verdringing van de export van Braziliaans katoen door Amerikaanse; de VS hebben zo - ten koste van Brazilië en enkele producenten in Afrika - hun marktaandeel kunnen vergroten. De klacht stamt al uit voorjaar 2003, maar het heeft tot eind april 2004 geduurd voor er een - voorlopige - uitspraak was van het panel, dit vanwege de complexiteit van de materie. De voorlopige uitspraak - die waarschijnlijk stand zal houden - stelt de klagende partijen in het gelijk. Dit betekent dat de Verenigde Staten hun katoenbeleid zullen moeten gaan aanpassen en in hun kielzog op termijn mogelijk ook de EU.

Saillant is dat katoen een apart onderhandelingsthema was tijdens de bijeenkomst in Cancún, een thema waarover evenmin overeenstemming werd bereikt. Op de agenda stond reductie van subsidies voor de katoenproductie, maar de inbreng van de VS leidde er toe dat de nadruk werd gelegd op diversificatie van de economie in landen die (sterk) afhankelijk zijn van de katoenteelt. Mogelijk moeten de VS deze strategie nu zelf gaan toepassen in delen van de zuidelijke staten.

De behandeling van de klacht door de WTO valt samen met het aflopen van de zogenaamde 'Peace Clause' van de Uruguay ronde. Met de Peace Clause werd afgesproken dat bij de WTO aangemelde landbouwsteun gevrijwaard zou zijn van behandeling door de WTO-geschillencommissie. Het aflopen van deze clausule opent de deur voor handelssancties indien de interne steun als handelsverstorend wordt beoordeeld.

2.4

2

2.5