Deel II: Internationaalrechtelijke verplichtingen
B. Het partijverbod onder het EVRM
1) Partijverboden onder het EVRM, artikel 11 of 17?
Zoals bij de UVRM, bevat het EVRM een artikel dat zich algemeen verzet tegen het misbruik van de rechten en vrijheden gevat in het verdrag, gericht op de vernietiging van die rechten en vrijheden.557 Artikel 17 EVRM, ook wel de misbruikclausule genoemd,558 werd, net zoals
artikel 30 UVRM, ingevoerd als middel om totalitaire bewegingen te weerhouden de democratie te vernietigen.559 Het artikel is van toepassing op de acties van zowel statelijke
actoren, groeperingen en personen en wordt door het EHRM voornamelijk toegepast in geval van misbruik van politieke grondrechten, zoals de vrijheid van vereniging, de vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht.560 De toepassing van artikel 17 EVRM in zijn pure vorm leidt
dus tot de vervallenverklaring of niet-inroepbaarheid van verdragsbepalingen voor het EHRM.561 Artikel 17 EVRM kan echter ook als interpretatief beginsel worden gehanteerd,
bijvoorbeeld bij de beoordeling of aan de voorwaarden van de beperkingsclausules is voldaan,562 of voor de toepassing van artikel 35, §3, a) EVRM. Artikel 35, §3, a) leidt tot de
onontvankelijkheid van een verzoekschrift indien de feiten van dat verzoekschrift niet verenigbaar zijn met de bepalingen van het EVRM of de Protocollen daarbij.
Artikel 11 EVRM waarborgt de vrijheid van vereniging en de vrijheid van vergadering en beschrijft de limieten aan deze vrijheden. De beperkingsclausule van artikel 11 EVRM bepaalt dat deze vrijheden alleen kunnen worden ingeperkt voor zover dit een wettelijke basis heeft,
557 Zie ook de gelijkenis met artikel 29 (a) van het Inter-Amerikaans Verdrag voor de Rechten van de Mens. 558 P. DE MORREE, “Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als hoeder van de democratie”, in M. DUCHATEAU en P.A. KINGMA (eds.), Regt spreken volgens de wet? Bijdragen over de staatsrechtelijk positie van
de (Europese) rechter, Oisterwijk, Wolf Legal Publishers, 2013, (51) 62.
559 European Court of Human Rights, Guide on Article 17 of the European Convention on Human Rights:
Prohibition of abuse of rights, 2019, 6.
560 Artikel 17 EVRM; P. DE MORREE, “Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als hoeder van de democratie”, in M. DUCHATEAU en P.A. KINGMA (eds.), Regt spreken volgens de wet? Bijdragen over de
staatsrechtelijk positie van de (Europese) rechter, Oisterwijk, Wolf Legal Publishers, 2013, (51) 62.
561 C. BURBANO-HERRERA en S. NICOLOSI, “Artikel 17 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden,” in J. GERARDS, Y. HAECK, and A. WOLTJER (eds.), EVRM : Rechtspraak en
Commentaar, Den Haag, Sdu Publishers, 2016, (1) 2.
101 het een van de legitieme doelen beschreven in artikel 11, §2 EVRM beoogt563 en het
noodzakelijk is in een democratische gemeenschap.564
De vraag of maatregelen tegen antidemocratische partijen bescherming genieten onder artikel 11 of artikel 17 EVRM is bijzonder relevant aangezien artikel 11 EVRM via de beperkingsclausule een verregaande bescherming voorziet, terwijl artikel 17 net is geïnstalleerd om die bescherming te ontzeggen.565 Er bestaat discussie in de rechtsleer over
welk artikel in welk geval van toepassing is in de context van partijverboden. Een analyse van de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM is bijgevolg noodzakelijk om een antwoord te kunnen formuleren.
a) De Communistische Partij van Duitsland
In 1957 heeft het EHRM zich voor het eerst gebogen over een partijverbod, uitgevaardigd door het Bundesverfassungsgericht tegen de Communistische Partij van Duitsland (hierna: KPD).566 Het EHRM besloot tot de onontvankelijkheid van het verzoekschrift van de KPD op
basis van het toenmalige artikel 27, §2 EVRM (huidig artikel 35, §3, a) EVRM), dat het toepaste na te overwegen dat artikel 17 EVRM zich verzette tegen een analyse van de feiten onder de artikelen 9 (vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst), 10 (vrijheid van meningsuiting) of 11 EVRM.567 Het Hof overwoog dat artikel 17 EVRM tot doel had de rechten van het Verdrag
te beschermen door het functioneren van de democratische instituties te verzekeren.568
Bijgevolg oordeelde het Hof dat artikel 27, §2 juncto 17 EVRM van toepassing was, aangezien de KPD officieel de politieke doelstelling had de proletarische dictatuur te realiseren. Deze
563 Dit zijn de de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
564 Artikel 11, §2 EVRM.
565 Zie in die zin ook P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Partijverbod, 193- 232; S. Sottiaux, “‘Bad Tendencies’ in the ECtHR’s ‘Hate Speech’ Jurisprudence’, European Constitutional Law
Review 2011, vol. 7 ,nr. 1, 40-63.
566 EHRM, 20 juli 1957, nr. 250/57, German Communist Party/Duitsland. 567 Ibid., §13-22.
102 doelstelling was volgens het EHRM incompatibel met de rechten en vrijheden beschermd onder het verdrag.569
In deze zaak heeft artikel 17 EVRM in zijn functie als interpretatief beginsel een hoofdrol gespeeld. Het was de eerste en laatste zaak waarbij een partijverbod uiteindelijk niet werd onderzocht op zijn conformiteit met het het EVRM door de werking van artikel 17 EVRM.570
In daaropvolgende zaken zijn partijverboden steeds geanalyseerd onder artikel 11 EVRM.571
In de rechtsleer wordt de keuze voor artikel 11 EVRM voornamelijk gezien als een positieve evolutie, aangezien dit artikel aanspoort tot een meer fundamentele analyse van de feiten dan dat dit onder artikel 17 EVRM zou gebeuren.572 De toepassing van artikel 17 EVRM leidt
immers tot de vervallenverklaring van de rechten van de verzoekende partij of de niet- ontvankelijkheid van het verzoekschrift, terwijl de toepassing van artikel 11 EVRM leidt tot een verregaande analyse die eruit bestaat na te gaan of de voorwaarden van artikel 11, §2 EVRM zijn voldaan. Door de toepassing van artikel 11 EVRM erkent het EHRM het spanningsveld dat besloten ligt in het idee van de weerbare democratie, waar de toepassing van artikel 17 EVRM dit zou uitsluiten.
Een dergelijke evolutie zou inhouden dat het Hof afstand heeft genomen van de rechtspraak ontwikkeld in 1957. Er is enige discussie in de rechtsleer of het EHRM dit daadwerkelijk heeft gedaan. Sommige commentatoren argumenteren immers dat het EHRM artikel 17 EVRM hanteert bij partijverboden wanneer het zeer duidelijk is dat de doelstellingen van een politieke partij strijdig zijn met het verdrag, en artikel 11 EVRM wanneer dit minder duidelijk is en een meer diepgaande analyse daarom noodzakelijk is.573 Pas na een analyse van de latere
rechtspraak van het EHRM wordt duidelijk waarom de idee dat het EHRM afstand heeft
569 Ibid., §17.
570 Deze stelling is gecontesteerd, zie infra 8.1.D.
571 Zie P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het partijverbod, 197. De stelling behoeft echter nuancering, zie infra 8.1.D.
572 B. RIJPKEMA, Weerbare democratie, 171-175; P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens en het Partijverbod, 232; Voor commentaar in dezelfde richting maar in verband met artikel 10 EVRM, zie
D. VOORHOOF, “‘Hate speech’, radicalisering en het recht op expressievrijheid. Waarom artikel 17 EVRM (misbruikclausule) geen revival verdient,” Auteurs & Media 2016, nr. 1, 4–18; S. SOTTIAUX, “'Bad Tendencies' in the ECtHR's Hate Speech Jurisprudence”, European Constitutional Law Review 2011, vol. 7, nr. 1, (40) 62-63. 573 Zie in deze zin bijvoorbeeld B. RIJPKEMA, Weerbare democratie, 174-175.
103 genomen van de ‘KPD-aanpak’ meer opgaat dan de idee dat het EHRM in de toekomst artikel 17 EVRM alsnog zal toepassen. De keuze om partijverboden onder artikel 11 EVRM te beoordelen werd in de zaak United Communist Party/Turkije verduidelijkt.
b) De communistische partij van Turkije
In het cruciale United Communist Party/Turkije-arrest (hierna: TBKP-arrest) oordeelde het Hof voor het eerst dat politieke partijen bescherming genieten onder artikel 11 EVRM.574 De
Turkse staat argumenteerde dat het haar toekwam om politieke partijen grondwettelijk te regelen en dat de kwestie dus buiten de materiële bevoegdheid van het EHRM viel.575 Een
eventuele controle van partijverboden zou door het Hof alleen kunnen gebeuren onder artikel 17 EVRM.576 Het Hof verwierp deze redenering en oordeelde dat het haar toekwam om te
bepalen of een groep onder het autonome begrip577 ‘vereniging’ valt en de bescherming
geniet van artikel 11 EVRM.578 Bij deze beoordeling met betrekking tot politieke partijen
hanteerde het Hof een teleologische interpretatie van de rol van artikel 11 EVRM binnen het EVRM,579 in overeenstemming met eerdere rechtspraak.580 Het Hof overwoog dat de
democratie een fundamenteel te beschermen onderdeel uitmaakt van de Europese publieke orde en onderliggend is aan de gemeenschappelijke erfenis en waarden van de verdragspartijen.581 Het baseerde zich hiervoor op een lezing van de preambule en de
‘noodzakelijk in een democratie’-voorwaarde waaraan beperkingen van de rechten
574 EHRM, 30 januari 1998, nr. 133/1996/752/951, United Communist Party/Turkije. 575 Ibid., §19.
576 Ibid.
577 Het Hof heeft de rechtsmacht om de reikwijdte van de begrippen in het EVRM te bepalen conform artikel 32 EVRM. Hoewel dit volgens sommige auteurs wordt ervaren als een voorbeeld van een gevaarlijke jurisdictionele appreciatiemarge, argumenteren anderen dat dit noodzakelijk is gezien de verschillen in de talen en rechtsordes van verdragspartijen. Zie hiervoor uitgebreid G. LETSAS, “The Truth in Autonomous Concepts: How To Interpret the ECHR”, EJIL 2004, vol. 15, nr. 2, 279–305.
578 TBKP, §24, 42.
579 Zie P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Partijverbod, 197.
580 Zo oordeelde het EHRM in Soering v. the UK dat “any interpretation of the rights and freedoms guaranteed has to be consistent with "the general spirit of the Convention, an instrument designed to maintain and promote the ideals and values of a democratic society"”. EHRM, 7 juli 1989, nr. 14038/88, Soering/Verenigd Koninkrijk, §87.
104 geformaliseerd in de artikelen 8 (recht op privéleven), 9, 10 en 11 EVRM moeten voldoen.582
Het Hof vervolgde dat politieke partijen als vertegenwoordigers van de verschillende politieke meningen in de samenleving een essentiële rol spelen, aangezien ze het vreedzame, pluralistische debat, dat zelf een voorwaarde is van de democratie, mogelijk maken.583 Hun
centrale rol en belang legitimeert een strikte interpretatie van de geldigheidsvoorwaarden van beperkingen aan de vrijheid van vereniging.584 De voorwaarde ‘noodzakelijk in een
democratie’ in het bijzonder moet - dixit het EHRM - in de strikte zin worden opgevat,585 wat
inhoudt dat alleen ‘convincing and compelling reasons’586 kunnen worden aanvaard om te
staven dat de vrijheid van vereniging van een partij moet worden ingeperkt, en verdragspartijen een gelimiteerde marge van appreciatie hebben bij het hanteren van een partijverbod.587
Het EHRM oordeelde ultiem dat het verbod van de United Communist Party door het Turks Constitutioneel Hof onverenigbaar was met het EVRM.588 Hiervoor contrasteerde het Hof het
partijprogramma van de TBKP met dat van de KPD.589 Waar die tweede streefde naar een
proletarische dictatuur, schond de TBKP de door het Hof geïdentificeerde voorwaarden van de democratie niet.590 In haar partijprogramma stelde de TBKP dat een oplossing voor het
Koerdische probleem erin bestond om de vreedzame, politieke dialoog te voeren, wat moest resulteren in eendracht tussen de Koerden en Turken.591 Hoewel het EHRM zo voorzichtig was
aan te brengen dat een partijprogramma de werkelijke intenties en aard van een partij kan verdoezelen, stelde het vast dat de TBKP geen acties had ondernomen die daar een bewijs voor vormden, aangezien de partij direct na haar formele oprichting werd verboden.592 Voor
582 Ibid. 583 Ibid., §25, 42-45, 584 Ibid., §46. 585 Ibid. 586 Ibid. 587 Ibid., §47. 588 Ibid., §61. 589 Ibid., §54.
590 Dit zijn met name politiek pluralisme, algemeen stemrecht en de mogelijkheid om te participeren in de democratie. Zie TBKP, §54.
591 TBKP, §55-57. 592 Ibid., §58.
105 het Hof was het gebrek aan bewijs dat de TBKP erop uit was om maatregelen tegen het EVRM te nemen ook de reden waarom artikel 17 EVRM niet toegepast kon worden.593
Het Hof affirmeerde vervolgens dat een partij niet alleen bij haar oprichting aanspraak heeft op de bescherming van artikel 11 EVRM.594 De bescherming van dit artikel zou immers
voornamelijk theoretisch en illusoir zijn als haar werking tot dat moment beperkt bleef, aangezien niets een daaropvolgend verbod zou kunnen tegenhouden.595 Bijgevolg geldt de
bescherming van artikel 11 EVRM voor het hele leven van een politieke partij en moet een eventuele ontbinding voldoen aan de voorwaarden van artikel 11, §2 EVRM.596
Het EHRM haalde in het TBKP-arrest elementen van het EVRM aan dat het als karakteristiek voor een democratische samenleving bestempelde.597 Het Hof beschouwde de publieke
procesvoering voor de rechter, de vrijheid van meningsuiting en geheime, periodieke verkiezingen zoals geformaliseerd in artikel 3 van het eerste Protocol bij het EVRM598 als
dergelijke elementen.599 Het situeren van het belang van politieke partijen bij hun bijdrage
aan het vreedzame, pluralistisch maatschappelijk debat creëert een link tussen artikel 11 EVRM en de artikelen 9 en 10 EVRM.600 VANDEN HEEDE gaat zo ver om artikel 11 EVRM in de
context van partijverboden als lex specialis te zien ten opzichte van artikel 10 EVRM. Hij redeneert dat partijverboden steeds onder artikel 11 EVRM, maar in het licht van artikel 10 EVRM moeten worden beschouwd.601
593 Ibid., §60. 594 Ibid., §33. 595 Ibid. 596 Ibid. 597 Ibid., §45.
598 Artikel 3 van het eerste protocol tot het EVRM bepaalt “De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden welke de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.”
599 TBKP, §45.
600 P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Partijverbod, 198.
601 P. VANDENHEEDE, Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Partijverbod, 198. Het Hof legt in haar rechtspraak consistent de link tussen de vrijheid van meningsuiting en de democratie. Het Hof legt deze link uitdrukkelijk in EHRM, 30 juni 2009, nrs. 25803/04 en 25817/04, Herri Batasuna en Batasuna/Spanje, §74 wanneer het stelt dat “The protection of opinions and the freedom to express them is one of the objectives of the freedoms of assembly and association as enshrined in Article 11. That applies all the more in relation to political parties in view of their essential role in ensuring pluralism and the proper functioning of democracy”.
106 In de TBKP-zaak oordeelt het Hof dat lidstaten gerestricteerd zijn in de gronden waarop partijen verboden kunnen worden. Het Hof verduidelijkte enerzijds dat partijen democratische principes moeten schenden opdat ze kunnen worden gebannen, en anderzijds identificeerde het dergelijke fundamentele democratische principes. De TBKP-zaak verschilt van het KDP-arrest in die zin dat de laatste in haar partijprogramma de intentie uitte om fundamentele democratische principes te schenden, waar de TBKP te kennen gaf dat het democratische principes nastreeft.602 Het lijkt dus dat de gelimiteerde bewegingsvrijheid van
lidstaten om partijen te verbieden conform het EHRM niet van toepassing zou zijn wanneer een partij expliciet streeft naar het beëindigen van de democratie of bepaalde democratische principes. Anderzijds oordeelde het Hof dat partijen, o.a. gezien hun bijzondere belang voor de democratie, hun hele leven bescherming genieten onder artikel 11 EVRM. Na het TBKP- arrest is er dus sprake van een zekere ambiguïteit wat betreft de mogelijkheid om artikel 17 EVRM toe te passen in de context van partijverboden. In latere rechtspraak zouden de beperkingen aan de vrijheid van vereniging en de fundamentele democratische principes verder worden gesystematiseerd. Hiervoor waren in het bijzonder de Refah Partisi-zaken belangrijk.603
c) Refah Partisi: een reële bedreiging
In de Refah-zaken heeft het Hof een uitgebreide test geformuleerd aan de hand waarvan de legitimiteit van beperkingen op de vrijheid van vereniging van politieke partijen geëvalueerd kunnen worden.604 In deze test worden zowel de inhoud en gevolgen van het
602 Zie ook de bespreking infra 2.1.
603 Er zijn twee Refah-zaken geweest, respectievelijk van de derde kamer en de Grote Kamer, namelijk EHRM, 31 juli 2001, nrs. 41340/98, 41342/98, 41343/98 & 41344/98, Refah Partisi e.a./Turkije en EHRM, 13 februari 2003, nrs. 41340/98, 41342/98, 41343/98 en 41344/98, Refah Partisi e.a./Turkije. Hoewel het Hof in beide zaken het partijverbod uitgesproken door het Turks Constitutioneel Hof bevestigd heeft, kwam alleen de Grote Kamer met unanimiteit tot deze beslissing. Hier wordt met ‘Refah’ steeds verwezen naar de uitspraak van 13 februari 2003. In afwijkend geval zal naar het arrest van de derde kamer verwezen worden met ‘Refah 1’. Deze keuze volgt uit het feit dat het EHRM volgens haar eigen rechtspraak een zekere precedentwerking kent, en de Grote Kamer tot op zekere hoogte een grotere legitimiteit heeft dan de derde. Zie in die zin Y. HAECK, C. BURBANO-HERRERA,
Procederen voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Antwerpen, Intersentia, 2011, 374-375 en 445-
446.
107 partijprogramma als de activiteiten van een partij betrokken.605 Een partij kan conform het
EVRM pleiten voor wijzigingen aan de constitutionele orde of grondwet van een staat indien aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de wijziging plaatsvinden op basis van wettige en democratische methoden.606 Ten tweede moet de voorgestelde wijziging zelf
compatibel zijn met de fundamentele democratische principes.607 In lijn met de restrictieve
appreciatiemarge van staten in de context van beperkingen op de vrijheid van vereniging die partijen genieten,608 oordeelde het Hof dat de meest drastische maatregelen alleen in de
meest ernstige gevallen mogen plaatsvinden.609 Dit leidde het Hof tot de overweging dat de
staat een partijverbod op het juiste moment moet opleggen,610 wat een nieuwe reeks
voorwaarden voor partijverboden creëert. Het Hof oordeelde dat een partijverbod alleen legitiem is als de staat kan aantonen dat ook aan de volgende drie voorwaarden is voldaan: (i) dat er voldoende aannemelijk bewijs is dat er een (dringende) reële bedreiging bestaat voor de democratie,611 (ii) dat de daden en toespraken van de leiders en leden van de partij
toerekenbaar zijn aan de partij als een geheel en (iii) dat die daden en toespraken een beeld geven van een modelstaat die de partij nastreeft dat incompatibel is met het concept van een democratische samenleving.612 605 Ibid. 606 Refah, §98. 607 Ibid. 608 Zie supra 8.B.1.B. 609 Refah, §100. 610 Ibid.
611 Deze voorwaarde van het Hof linken verschillende auteurs aan de ‘clear and present danger’-formule die het
Supreme Court van Amerika hanteert in de context van limieten aan de vrijheden beschermd onder het eerste
amendement, i.e. vrije meningsuiting, vrije pers en vrijheid van vereniging. Zie S. Sottiaux en S. Rummens,
Concentric democracy, 110; VOORHOOF D., “‘Hate speech’, radicalisering en het recht op expressievrijheid.
Waarom artikel 17 EVRM (misbruikclausule) geen revival verdient,” Auteurs & Media 2016, nr. 1, (4) 8; B. RIJPKEMA, Weerbare democratie, 167.
612 Mijn vertaling van “(i) whether there was plausible evidence that the risk to democracy, supposing it had been proved to exist, was sufficiently imminent; (ii) whether the acts and speeches of the leaders and members of the political party concerned were imputable to the party as a whole; and (iii) whether the acts and speeches imputable to the political party formed a whole which gave a clear picture of a model of society conceived and advocated by the party which was incompatible with the concept of a democratic society.” Refah, §104
108 Het Hof besloot finaal dat het verbod op Refah Partisi legitiem was, aangezien het van oordeel was dat de partij ernaar streefde de Sharia in te voeren.613 Dit streven zou volgens het Hof
resulteren in een pluralistisch rechtssysteem dat incompatibel is met het idee van een democratische samenleving.614 Verschillende hooggeplaatsten binnen Refah Partisi hadden
in politieke toespraken gepleit voor de (her)invoering van een rechtspluralisme zoals dat ook bestond in de regio voor Turkije een seculiere staat werd.615 In dit systeem golden
verschillende (private én publieke) rechtsregels op basis van een persoon zijn geloof.616 Het
Hof oordeelde dat deze toespraken en dit streven toerekenbaar was aan de partij en dat alleen een religieus neutrale staat compatibel is met de democratische samenleving, aangezien de staat alleen op die manier kan waarborgen dat de gelijkheid tussen burgers wordt gerespecteerd.617
Door te eisen dat een staat moet kunnen aantonen dat er een reële bedreiging voor de democratie bestaat, introduceerde het Hof volgens Sottiaux en Rummens een consequentialistische legitimiteitstoets.618 De staat moet de realiteit van de dreiging die van
de ondemocratische partij uitgaat bewijzen. Voor het Hof was het hiervoor van belang dat de partij reeds veel stemmen had gehaald,619 dat opiniepeilingen het succes van de partij bij
volgende verkiezingen nog veel hoger inschatten,620 en dat het rechtspluralisme dat Refah