Deel II: Internationaalrechtelijke verplichtingen
D. De demarcatie tussen de artikelen 17 en 11 EVRM
Eerder werd besproken dat sommige commentatoren menen dat het EHRM een partijverbod beoordeelt onder artikel 17 EVRM of onder 11 EVRM, afhankelijk van de mate waarin een partij zelf aangeeft tegen de democratie te zijn.655 Bij partijen waarbij dit geen discussie
behoeft, zoals bij de KPD in 1957 het geval was, zou het Hof artikel 17 EVRM toepassen en staat het partijverbod niet ter discussie. Een dergelijke interpretatie heeft ook een grondslag
650 EHRM, 23 april 1992, nr. 11798/85, Castells/Spanje, §46. Zie ook infra 1.5.B. 651 EHRM, 15 Februari 2005, nr. 68416/01, Steel and Morris, §89.
652 J. H. GERARDS, B. VAN BOCKEL, Y. HAECK, A. E. M. LEIJTEN, J. MEESE, Sdu Commentaar: EVRM, Deel I, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2020, 1107-1108.
653 EHRM, 17 Februari 2004, nr. 44158/98, Gorzelik and others v. Poland, §90-9. De rol van het EVRM als counter-
majoritarian instrument werd evenwel reeds bevestigd in de bekende Young, James en Webster-zaak. Zie EHRM,
13 Augustus 1981, nrs. 7601/76 en 7806/77, Young, James en Webster v. UK, §63.
654 Zie ook EHRM, 17 Februari 2004, nr. 44158/98, Gorzelik and others v. Poland, §91. In de zaak Vides Aizsardzības Klubs v. Latvia kende het Hof dezelfde essentiële rol voor de democratie toe aan NGOs in het algemeen. EHRM, 27 Mei 2004, nr. 57829/00, Vides Aizsardzības Klubs v. Latvia, §42.
114 in eerdere rechtspraak van het EHRM.656 Het probleem met deze analyse is dat het enerzijds
bepaalde nuances van de verder geëvolueerde rechtspraak van het EHRM over partijverboden en de aard van de democratie negeert. Anderzijds houdt het geen rekening met het feit dat het EHRM sinds de KPD-zaak artikel 17 EVRM zelf niet als interpretatief beginsel heeft gehanteerd. Zelfs in het relatief recente geval van het verbod van Batasuna, een partij die door het EHRM gelinkt werd met terroristisch geweld, gebeurde de analyse van het partijverbod onder artikel 11 EVRM.657
Artikel 17 EVRM wordt nog steeds gehanteerd bij de beoordeling van verzoekschriften van individuen en verenigingen die geen politieke partijen zijn.658 Het Hof behandelt politieke
partijen dus anders dan individuen en andere verenigingen. Het demarcatiecriterium tussen politieke partijen en andere verenigingen wordt bijgevolg van groot belang, aangezien die eerste groep door de werking van artikel 11 EVRM van een grotere bescherming geniet onder het EVRM.659 Het demarcatiecriterium dat het Hof hierbij lijkt te hanteren is of een vereniging
actief deelneemt aan verkiezingen. Dit zou alleszins in de lijn liggen van het belang die het EHRM hecht aan artikel 3 van het eerste Protocol bij het EVRM, wat volgens het Hof een karakteristiek principe van een effectieve politieke democratie formaliseert.660 Dit artikel
verplicht de Hoge Verdragsluitende Partijen om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden welke de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.661 Aangezien politieke partijen deze geheime
verkiezingen mogelijk maken, en deze verkiezingen zelf een voorwaarde zijn van een effectieve democratie, lijkt het logisch dat de term ‘politieke partijen’ voor het EHRM voorbehouden is voor die partijen die deelnemen aan de verkiezingen.
656 Zie de hierboven besproken zaak TBKP, §60. 657 Zie supra 8.1.B.1.D.
658 Zie ook European Court of Human Rights, “Guide on Article 17 of the European Convention on Human Rights:
Prohibition of abuse of rights”, augustus 2019.
659 Zie ook supra 8.1.B.1. 660 TBKP, §45.
115 Problematisch voor deze interpretatie is de Hizb ut-Tahrir/Duitsland-zaak, door Rijpkema aangehaald als een recent voorbeeld van een geval waarin het EHRM artikel 17 EVRM hanteert bij de beoordeling van een partijverbod.662 In deze zaak beschouwde de Hizb ut-
Tahrir-vereniging zichzelf als een globale Islamistische politieke partij,663 terwijl het Duits
ministerie van interne zaken argumenteerde dat de vereniging niet als zodanig kon worden gezien aangezien het niet deelnam aan de verkiezingen.664 Hoewel het EHRM zich niet
expliciet uitspreekt over de aard van de vereniging, doet het dit impliciet wanneer het overwoog dat de vraag of de vereniging het recht heeft om verder te bestaan een vraag is over een politiek – en niet een civiel – recht.665 Het EHRM verwees bij het maken van deze
redenering naar rechtspraak die handelde over de rechten van politieke partijen.666
Het blijft evenwel mogelijk om in de rechtspraak van het EHRM twee soorten politieke partijen te onderscheiden, m.n. diegene die aan verkiezingen deelnemen, en diegenen die dat niet doen. Die eerste soort politieke partijen zou dan van een hogere bescherming genieten dan die tweede. Een dergelijke interpretatie zou het voordeel hebben dat het consistent is met de bijzondere aandacht die het EHRM in verschillende contexten heeft voor partijen die deelnemen aan verkiezingen.667 Tenslotte is het belangrijk te wijzen op de redeneringsfout
die aanwezig is in de interpretatie dat artikel 17 EVRM van toepassing zou zijn bij partijen die zeer expliciet antidemocratisch zijn, en artikel 11 EVRM bij partijen waarbij dit eerst dient onderzocht te worden. Het is bij de toepassing van artikel 11 EVRM immers niet voldoende dat een partij antidemocratisch is opdat ze verboden mag worden, haar bestaan moet additioneel ook een reële bedreiging vormen voor de democratie. Indien dit laatste element afwezig zou zijn kan volgens de rechtspraak ontwikkeld in de Refah-zaak een antidemocratische, niet-gewelddadige partij niet verboden worden.
662 B. RIJPKEMA, Weerbare democratie, 174.
663 EHRM, 12 June 2012, nr. 31098/08, Hizb Ut-Tahrir et al./Duitsland, §1. 664 Ibid., §7.
665 Ibid., §85. 666 Ibid.
667 Dit gaat dan zowel over de verhoogde bescherming die politieke partijen genieten onder het EVRM, het belang dat het EHRM toekent aan artikel 3 van het eerste protocol bij het EVRM en het feit dat het EHRM oordeelt dat Verdragspartijen politieke partijen mogen verplichten om de bepalingen van het EVRM na te leven.
116
2.
De Commissie van Venetië
De Europese Commissie voor Democratie door Recht (bekend onder de naam de Commissie van Venetië) adviseert de Raad van Europa over constitutioneel recht. Haar adviezen hebben een grote autoritatieve waarde. Bijzonder relevant in de context van de weerbare democratie is het document ‘guidelines on prohibition and dissolution of political parties andanalogous measures’ dat werd aangenomen in 1999.668 Daarin stelt de Commissie dat politieke partijen
een essentiële rol spelen in de democratie.669 Een verbod of verplichte ontbinding van een
politieke partij kan alleen gerechtvaardigd zijn indien een partij aanzet tot geweld, of geweld gebruikt als politiek middel om de democratische grondwettelijke orde te vernietigen’.670 Tot
een dergelijk verbod kan alleen besloten worden door het Grondwettelijk Hof of een ander orgaan van de rechterlijke macht na een procedure waarin een open en eerlijk proces garandeerd is.671 De overheid die een zaak aanhangig maakt bij dat orgaan moet eerst nagaan
of de partij wel echt een gevaar betekent voor de vrije en democratische politieke orde of voor de rechten van individuen, en of minder verregaande maatregelen het gevaar kunnen voorkomen.672
Het is belangrijk te herhalen dat de publicaties van de Commissie van Venetië uitsluitend tot advies strekken. Daarnaast werden de hierboven besproken Refah-arresten door het EHRM geveld in 2001 en 2003, na de publicatie van deze richtlijnen.673
668 European Commission for Democracy through Law, Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and Analogous Measures, 11 december 1999.
669 Ibid., §1. 670 Ibid., §3. 671 Ibid., §7. 672 Ibid., §5.
117
9. Conclusie
Zowel op het niveau van de VN als op het niveau van de Raad van Europa gelden er bepalingen die een gepriviligeerde positie toekennen aan de democratie als bestuursvorm en ruimte laten voor een maatregel zoals het partijverbod. Geen van de internationaalrechtelijke instrumenten kan begrepen worden zonder de historische context in de analyse te betrekken. Wat betreft de VN-verdragen en het EVRM is die context de naoorloogse wederopbouw, de ideologische strijd van de Koude Oorlog en de consensus dat een wederopkomst van het fascisme moest voorkomen worden. Er zijn echter ook verschillen in de context tussen de beide niveau’s. In de Raad van Europa is er een veel grotere ideologische homogeniteit dan in de VN. Dit leidt ertoe dat VN-verdragsbepalingen die betrekking hebben op de democratie zeer terughoudend toegepast en ontwikkeld worden, terwijl het EHRM net heel krachtig de voorwaarden van de democratie uiteenzet en ontwikkeld.
Zowel op het niveau van de VN als de Raad van Europa, is er geen expliciete positiefrechtelijke verplichting om een maatregel zoals het partijverbod constitutioneel te voorzien. De bepaling ‘in een democratische gemeenschap’ komt terug in zowel de UVRM, het BUPO als het ECOSOC. Een interpretatie van deze bepaling die vertrekt vanuit de zin van beperkingsclausules, lijkt echter de conclusie te ondersteunen dat verdragspartijen verplicht zijn om democratische instituten en processen te beschermen. Een soortgelijke interpretatie kan ook gegeven worden voor het EVRM. Aangezien de democratie de enige bestuursvorm is die is toegelaten onder het EVRM, lijkt er een positieve verplichting te zijn om maatregelen te nemen ter bescherming van de democratie. Het EHRM gaat echter veel verder in de uiteenzetting van wat nodige eigenschappen van een democratie onder het EVRM zijn. Een vrije pers, wetenschappelijk en politiek pluralisme en tolerantie zijn slechts enkele van dergelijke eigenschappen. In haar rechtspraak verduidelijkt het EHRM onder welke condities een partijverbod is toegestaan. Hiervoor is, in tegenstelling tot wat de Commissie van Venetië adviseert, het gebruik of aanzetten tot geweld geen noodzakelijke voorwaarde. Indien aangetoond kan worden dat een antidemocratische partij een reële bedreiging uitmaakt voor het voortbestaan van een essentieel element van de democratie, kan een partijverbod onder artikel 11 EVRM worden toegestaan.
118