Voor alle instrumenten uit de Omgevingswet geldt dat de procedures omtrent de invulling ervan terug te vinden zijn in het Omgevingsbesluit (Spitters, 2019; Van den Broek, 2019b). Eén van de uitgangspunten van het nieuwe stelsel is dat de invulling van de procedures die betrekking hebben op de instrumenten uit de Omgevingswet zoveel mogelijk wordt overgelaten aan de bestuursorganen die de bevoegdheid hebben om deze instrumenten te gebruiken. Op die manier kan per specifiek gebied en per geval worden bekeken hoe de procedures het beste kunnen worden ingevuld. Welke actoren betrokken worden is afhankelijk van de aard en omvang van een besluit en van de consequenties ervan voor de fysieke leefomgeving (Van den Broek, 2019b; Notie van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, onder § 3.4.3, Stb. 2018, 290). De regering zegt daarover het
volgende:
De regering heeft de manier van het voeren van participatie in de wet niet vastgelegd [sic], omdat voorkomen moet worden dat het participatietraject een afvinklijstje wordt. Meer gedetailleerd vastleggen hoe overheden en
wordt dan kleiner. (…) Op welke wijze participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving. Maar ook de plek in de beleidscyclus is van belang voor de manier waarop participatie vorm wordt gegeven. (…) In de wet is daarom vastgelegd dát het [participatie] gebeurt, maar niet hoe het moet gebeuren. De wet biedt op deze wijze ruimte voor
toekomstige ontwikkelingen op het gebied van participatie (in Notie van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, onder § 3.4.3, Stb. 2018, 290).
Wat betreft de vaststelling van een omgevingsvisie zijn de participatieregels vastgelegd in art. 10.7 van het Omgevingsbesluit (Ob). Daarin staat: “Bij het vaststellen
van een omgevingsvisie wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (art. 10.7 Ob).” Deze plicht wordt aangeduid als de “(…) motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsvisie (in aanduiding art. 10.7 Ob).” Deze plicht
heeft tot doel “(…) om vroegtijdige participatie te stimuleren (…) (in Notie van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, onder art. 10.2 lid 2, Stb. 2018, 290).” Opgemerkt dient te worden dat er sprake is van een motiveringsplicht achteraf, dus nadat het
participatieproces heeft plaatsgevonden.
De aanpak van de regering strookt perfect met één van de verbeterdoelen, namelijk met “(…) het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en
flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving (…) (Kamerstukken II, 2013/14, p. 25). Van den Broek et al. (2016, p. 81)
geven daarbij aan dat het gevolg daarvan is dat de ruimtelijke context waarin een vraagstuk zich voordoet in belangrijke mate bepalend is voor hoe een participatieproces wordt ingevuld. Daarbij kan volgens hen bijvoorbeeld een verschil in de hoeveelheid sociaal kapitaal bepalend zijn voor de mate waarin bepaalde omgevingskwaliteiten gewaarborgd worden, omdat mensen met relatief veel sociaal kapitaal eerder geneigd en beter in staat zouden zijn hun belangen te behartigen in een participatieproces. Er zijn daarnaast nog tal van andere voorbeelden te bedenken.
Een centraal woord met betrekking tot de invulling van het participatieproces is voor de regering het woord passendheid. Het uitgangspunt is daarmee dat
bestuursorganen in elke situatie steeds zelf bekijken welke vorm en welke mate van participatie ze passend achten in die specifieke situatie. Daarmee ligt het primaat voor het inrichten van het participatieproces dus steeds bij het er direct voor verantwoordelijk zijnde bestuursorgaan (Kamerstukken II, 2013/14, p. 217). Dit primaat kan overigens gezien worden in het licht van het feit dat Nederland sowieso geen hiërarchie van bestuurslagen kent; het bestuur op nationaal schaalniveau is niet ‘hoger’ of belangrijker dan dat op gemeentelijk niveau (Kamerstukken II, 2013/14, p. 74). Er is daarom ook geen juridische doorwerking van de omgevingsvisie van het ene bestuursorgaan in de
omgevingsvisie van het andere bestuursorgaan (Kamerstukken II, 2013/14, p. 122). Al met al is het participatieproces in het nieuwe omgevingswetsstelsel niet al van tevoren ingevuld door de wetgever. Er bestaan dan ook geen ‘minimumeisen’ met betrekking tot die participatie. De wetgever signaleert echter wel dat er zeker in het beginstadium van een beleids- en besluitvormingsproces veel ruimte is voor inbreng vanuit de samenleving. Vaak hebben bestuursorganen overigens een
participatieverordening, op basis waarvan het participatieproces door een specifiek bestuursorgaan wordt vormgegeven. De wetgever geeft aan dat bestuursorganen daarin aandacht kunnen besteden aan het belang van vroegtijdige participatie (Kamerstukken II, 2013/14, pp. 217-218).
De constatering van Van den Broek et al. (2016, p. 10) dat de rol van de overheid niet zozeer minder maar eerder anders wordt, zoals aan bod gekomen in hoofdstuk 2, kan op basis van bovenstaande niet bekrachtigd of ontkracht worden, maar duidelijk wordt wel dat bestuursorganen een sleutelpositie in handen hebben wat betreft ruimtelijke
vraagstukken en projecten. Burgers zijn voor hun mogelijkheden om te participeren constant afhankelijk van de invulling die door bestuursorganen wordt gegeven aan het participatieproces. Het is natuurlijk denkbaar dat een bestuursorgaan afgerekend wordt op het feit dat burgers minder ruimte hebben om te participeren dan ze zouden willen, maar dat maakt nog steeds niet dat het primaat voor de invulling van het participatieproces bij de bevolking ligt. De ultieme consequentie hiervan is dat de typering van
burgerparticipatie als bedoeld in de Omgevingswet slechts ten dele kan plaatsvinden op basis van het stelsel waarvan de wet onderdeel uitmaakt; die typering kan alleen
plaatsvinden wanneer ook de vormgeving van het participatieproces zoals die in de praktijk naar voren komt wordt geanalyseerd. Dat geldt - logischerwijs - ook voor de invulling van participatietrajecten bij het opstellen van omgevingsvisies.
4.6 Deelconclusie
In dit hoofdstuk is voornamelijk ingegaan op drie deelaspecten van centrale vraag I. Die deelaspecten hebben betrekking op de volgende drie vragen:
• Wat is de Omgevingswet en met welke motivatie wordt deze wet geïntroduceerd? • Wat is een omgevingsvisie?
• Wat is er in het kader van de Omgevingswet geregeld omtrent burgerparticipatie bij het opstellen van omgevingsvisies?
Het huidige omgevingsrecht kent een aantal knelpunten. De Nederlandse regering formuleert er daarvan twee bij de toelichting op de Omgevingswet. Ten eerste zou het huidige stelsel niet goed aansluiten bij huidige en toekomstige ontwikkelingen, zoals duurzame ontwikkeling, behoefte aan maatwerk en de roep om vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij besluitvorming over ruimtelijke projecten. Daarbij vragen
burgers bijvoorbeeld om een overheid die snel kan reageren op initiatieven vanuit de samenleving. Ten tweede zou het huidige stelsel te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg zijn voor zijn gebruikers (Kamerstukken II, 2013/14, p. 6).
Aan de hand van twee maatschappelijke doelen en vier verbeterdoelen zou de nieuwe Omgevingswet verbetering moeten bieden en de huidige knelpunten moeten kunnen oplossen (Kamerstukken II, 2013/14, p. 25; art. 1.3 Ow). Met de introductie van het nieuwe stelsel zal er in elk geval een drastische reductie plaatsvinden van het aantal wetten, wetsartikelen, AmvB’s en ministeriële regelingen (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014). Dat zal gebeuren onder het motto ruimte voor ontwikkeling, waarborgen
om een kleinere rol maar meer een andere rol dan ze nu aanneemt (Van den Broek et al., 2016, p. 10).
De ruggengraat van de Omgevingswet wordt gevormd door een zestal
kerninstrumenten (Oldenziel & De Vos, 2018, pp. 8-9; Kamerstukken II, 2013/14, p.8). Die hebben als functie om de twee maatschappelijke doelstellingen en de vier verbeterdoelen te realiseren (Kramer, 2019). Hun wettelijke basis ligt in de Omgevingswet (e.g. art. 3.1 & 3.2 Ow voor de omgevingsvisie). De uitwerking van de instrumenten in procedures en algemene bepalingen vindt daarentegen plaats in het Omgevingsbesluit, één van de vier AMvB’s binnen het nieuwe stelsel (Spitters, 2019).
Alle instrumenten kennen een plaats in de beleidscyclus. Helemaal aan het begin van die cyclus staat de omgevingsvisie (Kamerstukken II, 2013/14, pp. 21-22). De
omgevingsvisie is een instrument waarmee gemeentes, provincies en de landelijke overheid een integrale langetermijnvisie formuleren op ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving die zij als noodzakelijk en gewenst zien, om op die manier te bepalen hoe de taken van het betreffende bestuursorgaan worden ingevuld en om ambities te
formuleren op het gebied van de leefomgeving (Oldenziel & De Vos, 2018, p. 8;
Kamerstukken II, 2013/14, p. 22). Het gaat hierbij om een vorm van beleidsontwikkeling (De Snoo, 2014, p. 200; Informatiepunt Omgevingswet z.d.-d; Kamerstukken II, 2013/14, p. 114). De voor het opstellen verantwoordelijke bestuursorganen hebben een grote mate van vrijheid met betrekking tot de precieze invulling van hun omgevingsvisie (Spitters, 2019).