De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor het dragen van zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. Er zijn twee hoofdelementen die deel uitmaken van deze
verantwoordelijkheid. Ten eerste is er de verantwoordelijkheid te zorgen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Ten tweede moet de overheid zorg dragen voor publieke voorzieningen, waarbij gedacht kan worden aan bijvoorbeeld wegen en rioleringen (Kamerstukken II, 2013/14, p. 21). Dat vraagt om “(..) regulering van
activiteiten van burgers en van de overheid zelf, en actief handelen van de overheid voor aanleg en beheer van collectieve voorzieningen (Kamerstukken II, 2013/14, p. 21).” Die
zorgplicht is zelfs zo fundamenteel, dat hij verankerd ligt in de Grondwet (GW). Artikel (art.) 21 GW luidt namelijk: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid
van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (art. 21 GW).”
Het huidige omgevingsrecht bestaat uit zesentwintig wetten, met daarin ongeveer vierduizend zevenhonderd wetsartikelen, honderdtwintig algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en honderdtwintig ministeriële regelingen. Voorbeelden van wetten uit het huidige omgevingsrecht zijn de reeds in het projectkader genoemde Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet milieubeheer (Wm) (Kamerstukken II, 2013/14, p. 8; Ministerie van Infrastructuur en
Milieu, 2014). Wellicht kan het huidige omgevingsrecht om die reden getypeerd worden als een lappendeken, een term die ook Van den Broek (2012, p.1) gebruikt. Deze
verzameling aan wetten geeft uitdrukking aan de zorgplicht van de overheid (Bunschoten, 2018).
De Nederlandse regering constateert een aantal problemen met betrekking tot het huidige omgevingsrecht. Ze geeft aan dat de huidige wetgeving gekenmerkt wordt door verbrokkeling, vanwege de verspreiding ervan over tientallen wetten (Kamerstukken II, 2013/14, p. 6). Deze verbrokkeling zou leiden tot “(…) afstemmings- en
coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers
(Kamerstukken II, 2013/14, p. 6).” Verandering ten opzichte van het huidige stelsel is volgens de regering nodig vanwege een tweetal redenen:
Ten eerste sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten.
De tweede aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormt de huidige situatie waarin initiatiefnemers van activiteiten worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. Bevoegde
gezagsinstanties beoordelen een initiatief niet in samenhang en integraal beleid komt niet of moeizaam tot stand. (…) Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling (Kamerstukken II, 2013/14, p. 6).
Bij de toelichting van twee bovengenoemde redenen waarom de huidige
wetgeving niet voldoet gaat de overheid (Kamerstukken II, 2013/14, pp. 13-14) ook in op de behoefte aan ruimte voor initiatieven. Daarbij wordt er gesteld dat de samenleving verandert en dat er in de samenleving ook allerlei trends waarneembaar zijn, zoals “(…)
verdergaande individualisering, ruimere toegang tot informatie, opkomst van sociale media en toenemende pluriformiteit (Kamerstukken II, 2013/14, p. 13).” Uit de beschrijving
van de maatschappelijke trend komt onder andere naar voren dat burgers zich steeds vaker organiseren in wisselende netwerken in plaats van in vaste groepen, dat door democratisering het gezag van de overheid niet langer vanzelfsprekend is en dat er veel creativiteit en innovatieve capaciteit bestaat onder burgers (Kamerstukken II, 2013/14, p. 13). Daarbij verwacht de samenleving, burgers en bedrijven, dat…
• … er dynamiek is in de gebouwde omgeving, waarvan flexibel en tijdelijk gebruik een onderdeel zijn;
• … de overheid snel kan reageren op initiatieven die ontstaan vanuit burgers en bedrijven;
• … als ze het initiatief nemen, ze niet geconfronteerd worden langslepende, ingewikkelde procedures en tegenstrijdige regels;
• … ze voldoende betrokken worden door de overheid, ze voldoende
rechtsbescherming krijgen en dat de kwaliteit van de leefomgeving gewaarborgd wordt;
• … procedures voor besluitvorming voorspelbaar, betaalbaar en transparant zijn; • … de randvoorwaarden bij ontwikkelingen ruim, helder en toegankelijk zijn
(Kamerstukken II, 2013/14, pp. 13-14).
Al met al kent het huidige omgevingsrecht volgens de Nederlandse overheid aantal punten waarop verbetering mogelijk is. Hoewel er ook binnen het huidige stelsel in de loop van de tijd al verbeteringen zijn doorgevoerd op het niveau van individuele wetten, bestaan er nog steeds knelpunten met betrekking tot ruimtelijke vraagstukken waarop een heel palet aan wetten van toepassing is (Kamerstukken II, 2013/14, p. 14). Een herziening van het totale omgevingsrechtsstelsel kan mogelijk uitkomst bieden voor de
gesignaleerde problemen. 4.2 Omgevingswet
Op 22 maart 2016 nam de Eerste Kamer der Staten-Generaal het wetsvoorstel
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet)
aan (Eerste Kamer der Staten-Generaal, z.d.). De Rijksoverheid is voornemens de Omgevingswet vanaf het jaar 2021 in werking te laten treden (Informatiepunt
Omgevingswet, z.d.-a). De invoering van de wet heeft al een aantal jaren vertraging opgelopen. De totale transitie moet voltooid zijn in 2029 (Kamerstukken II, 2015/16, p. 3; Kamerstukken II, 2017/18, pp. 1-2).
Met de komst van de Omgevingswet zullen de huidige zesentwintig wetten, die samen weer zo’n vierduizend zevenhonderd wetsartikelen, ongeveer honderdtwintig AMvB’s en ook plusminus honderdtwintig ministeriële regelingen bevatten worden vervangen door één Omgevingswet die vergezeld wordt door vier AMvB’s en ongeveer tien ministeriële regelingen. Dat gebeurt onder de noemer Eenvoudig beter (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014). In de kern betekent dat het volgende: “(…) de nieuwe Omgevingswet omvat minder regelgeving dan de som van de eerdere wetten (Van den Broek et al., 2016, p. 25).” Het motto, van de Omgevingswet, waarin ook de doelen verwerkt zitten zoals die in de volgende paragrafen zullen worden toegelicht, is “(…)
ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit (Kamerstukken II, 2013/14, p. 20).
Art. 1.2 van de Omgevingswet (Ow) bepaalt dat de Omgevingswet gaat over “(…)
a. de fysieke leefomgeving, en b. activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 1.2 Ow).” In art. 1.3 staan de maatschappelijke doelen van
de wet als volgt geformuleerd:
Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:
a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften (art. 1.3 Ow).
De regering (Kamerstukken II, 2013/14, p. 25) heeft, met het oog op het oplossen van de in de vorige paragraaf beschreven problemen en knelpunten, vier verbeterdoelen geformuleerd, die worden bereikt wanneer de Omgevingswet in zijn volledigheid in werking is getreden. Ze benadrukt dat voor het oplossen van die problemen en knelpunten alleen de maatschappelijke doelen, als geformuleerd in art. 1.3 Ow, niet volstaan. De vier verbeterdoelen worden als volgt geformuleerd:
a. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
b. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
c. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving;
d. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving (Kamerstukken II, 2013/14, p. 25).
Volgens Oldenziel en De Vos (2018, p. 5) is het van belang het verschil in de juridische betekenis tussen de verbeterdoelen en de maatschappelijke doelen goed te begrijpen. De verbeterdoelen zijn beleidsmatig van karakter. Ze zullen in de praktijk uiteindelijk deels hun bestaan gaan kennen in de vorm van beleid, besluitvorming en de uitvoeringspraktijk. Een deel van de verbeterdoelen werkt wel direct door in de wetgeving van de Omgevingswet. De structuur van de Omgevingswet, die eenvoudiger van opzet is dan de structuur van het huidige omgevingsrecht, is bijvoorbeeld een directe uitwerking van het doel om de inzichtelijkheid van het omgevingsrecht te verbeteren. De
maatschappelijke doelen hebben daarentegen wel een directe juridische werking, “(…) omdat ze kaderstellend (kunnen) zijn voor de uitoefening van taken en bevoegdheden (Oldenziel en De Vos, 2018, p. 5).” Dat betekent dat ze richting geven bij de uitvoering van de Omgevingswet (Oldenziel en De Vos, 2018, p. 19).
Reeds aan het begin van de Omgevingswet komt men op het spoor van een mogelijke cultuuromslag met betrekking tot omgevingsrecht en ruimtelijke vraagstukken en ontwikkelingen. De strekking van art. 1.6 Ow wordt namelijk aangeduid met de woorden “zorgplicht voor eenieder (art. 1.6 Ow)”. Het artikel luidt als volgt: “Een ieder
draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving (art. 1.6 Ow).” Van den Broek
(2019a) stelt dat dit wetsartikel een belangrijke signaalfunctie heeft. Volgens hem drukt het artikel een positieve verplichting uit waarbij de zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit als taak niet enkel bij de overheid ligt maar ook bij iedereen in de samenleving. Hoewel hij benadrukt dat de rol van dit specifieke artikel vooral een vangnetfunctie heeft, bedoeld voor zaken waarin andere wetsartikelen niet specifiek in voorzien, lijkt art. 1.6 Ow toch een stempel op de wet te drukken waarbij het nemen van verantwoordelijkheid ligt in de synergie die gevormd wordt door overheid en samenleving. Daarin ligt waarschijnlijk ook de betekenis van de term signaalfunctie.
Van den Broek et al. (2016, pp. 9-10) constateren dat de Omgevingswet dat de overheid de samenleving, die volgens hen bestaat uit zowel burgers als bedrijven, meer ruimte moet geven om te participeren. Ze benadrukken dat dit niet als doel op zich moet worden gezien, maar dat het een middel is om bepaalde doelen te bereiken. Het
overkoepelende doel is volgens hen wat dat betreft “(…) om ruimtelijke ontwikkelingen beter en eenvoudiger te maken (Van den Broek et al., 2016, p. 9). Bovendien betogen Van den Broek et al. (2016, p. 10) dat deze verandering in de houding van de overheid niet hoofdzakelijk een beperktere rol voor de overheid behelst ten opzichte van de huidige situatie maar voornamelijk een andere rol. In dat kader formuleren ze drie doelstellingen voor de overheid:
De samenleving meer verantwoordelijkheid geven, vergt aanscherping van waar de samenleving meer verantwoordelijkheid voor krijgt, vergt toezicht om vast te kunnen stellen of ‘eenvoudiger’ ook daadwerkelijk ‘beter’ is, en vergt bezinning op de randvoorwaarden waaronder de samenleving die taak kan vervullen (Van den Broek et al., 2016, p. 10).