De Omgevingswet gaat een zestal kerninstrumenten kennen, namelijk de omgevingsvisie, het programma, decentrale algemene regels, algemene rijksregels over activiteiten, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Daarnaast zijn er nog een aantal
ondersteunende instrumenten (Oldenziel & De Vos, 2018, pp. 8-9; Kamerstukken II, 2013/14, p.8). De kerninstrumenten worden geïntroduceerd, om op die manier de twee maatschappelijke doelen en de vier verbeterdoelen in de praktijk te kunnen realiseren (Kramer, 2019). Volgens de wetgever gaat het hierbij om “(…) instrumenten die de totstandkoming van omgevingsbeleid ondersteunen, instrumenten voor
beleidsdoorwerking en regels en toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers (Kamerstukken II, 2013/14, p. 7).” Daarbij wordt er een onderscheid gemaakt tussen vier categorieën instrumenten. Een overzicht daarvan is hieronder te vinden in figuur 9. Oldenziel & De Vos (2018, p. 8) merken op dat de kerninstrumenten de ruggengraat van de wet vormen.
Figuur 9: De kerninstrumenten binnen de Omgevingswet, als door de wetgever ingedeeld in vier categorieën. Uit: Kamerstukken II, 2013/14, p. 8 [origineel bovenschrift “Tabel 1: Typering van de instrumenten van de Omgevingswet” verwijderd].
Er zal, zoals uit voorgaande duidelijk is geworden, niet worden volstaan met het louter invoeren van de Omgevingswet. Niet zonder reden gebruikt de wetgever vele malen het woord stelselherziening in zijn Memorie van Toelichting (MvT) op de
Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013/14). De eerdergenoemde AMvB’s en ministeriële regelingen zullen, in de hoedanigheid van uitvoeringswetgeving, steunen op de
Omgevingswet (Van Buuren et al., 2017, p. 13). De Omgevingswet biedt daarvoor de wettelijke grondslag. In dit kader is het Omgevingsbesluit, één van de vier AMvB’s, relevant, aangezien daarin de instrumenten uit de Omgevingswet in de vorm van procedures en algemene bepalingen worden uitgewerkt (Spitters, 2019).
De Omgevingswet is, wat betreft zijn structuur, opgebouwd aan de hand van de structuur van de zogenoemde beleidscyclus. Daarin staat centraal welke instrumenten bestuursorganen tot hun beschikking moeten hebben in de verscheidene fases van de beleidscyclus. De fases van de cyclus zijn achtereenvolgens: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling (Kamerstukken II, 2013/14, pp. 21-22). In figuur 10 is de beleidscyclus weergegeven. Zowel het Informatiepunt Omgevingswet (z.d.-d) als De Snoo (2014, p. 200) scharen de omgevingsvisie, die in dit onderzoek centraal staat, onder de fase beleidsontwikkeling. Bij het vormen van de omgevingsvisie gaat het om het formuleren van beleid. In deze fase hebben overheid zich echter nog niet juridisch verbonden aan dat beleid; dat gebeurt pas in de beleidsdoorwerking (De Snoo, 2014, p. 202).
Figuur 10: De beleidscyclus. De vier fases van de cyclus zijn aangeduid aan de buitenzijde van de pijlen. De instrumenten uit de Omgevingswet zijn weergegeven in de cirkel die gevormd wordt door de pijlen. Uit: Kamerstukken II, 2013/14, p. 22 [origineel bovenschrift “Figuur 1: De beleidscyclus van de Omgevingswet” verwijderd].
4.4 De omgevingsvisie
Eén van de instrumenten binnen de Omgevingswet is de omgevingsvisie. In de
beleidscyclus, zoals die in de vorige paragraaf gekenschetst is, kan deze omgevingsvisie worden geplaatst in de fase beleidsontwikkeling (Informatiepunt Omgevingswet, z.d.-d; De
Snoo, 2014, p. 200). De wetgever kent de volgende eigenschappen toe aan de omgevingsvisie:
De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Deze visie wordt door het Rijk, door de provincies en waar gewenst door gemeenten voor hun huishouding en grondgebied vastgesteld. Het is een politiek-bestuurlijk document dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal omschrijft. Integraal betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving (…). Het gaat hier om een samenhangende visie op strategisch niveau, niet om een optelsom van beleidsvisies voor de diverse domeinen. Dat is ook de reden dat bestuursorganen slechts één omgevingsvisie vaststellen: één kenbaar en integraal beleidsdocument met het gehele strategische omgevingsbeleid van de visievaststellende overheid (Kamerstukken II, 2013/14, p. 114).
Reeds in het onderzoekskader werd gesteld dat het daarbij draait om “(…) een
integrale langetermijnvisie op de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in een gemeente of een provincie of voor Nederland als geheel
(Oldenziel & De Vos, 2018, p. 8)” die wordt opgesteld “(…) om te bepalen hoe de taken
van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren (Kamerstukken II, 2013/14, p. 22).” Dat de omgevingsvisie
aan te merken is als vorm van beleidsontwikkeling moge hieruit naar voren komen, maar minder duidelijk is de betekenis van het woord integraal. De Snoo (2014, p. 200) merkt hierover op dat de praktijk zal moeten uitwijzen of er daadwerkelijk een integrale visie gevormd gaat worden of dat er - bij wijze van spreken - een nietje geslagen wordt door verschillende sectorale visies.
Spitters (2019) stelt op dat de wettelijke regeling met betrekking tot
omgevingsvisies heel summier is. Er is volgens hem niet wettelijk bepaald hoe vaak een omgevingsvisie moet worden opgesteld door het bevoegd gezag en er is, met betrekking tot de directe inkleuring ervan, veel bestuurlijke ruimte en vormvrijheid. Dat blijkt ook wanneer de wettelijke basis voor beide punten, als bepaald in art. 3.1 en 3.2 Ow, onder de loep wordt genomen. Die artikelen luiden als volgt:
Artikel 3.1 (vaststellen omgevingsvisie)
1. De gemeenteraad stelt een gemeentelijke omgevingsvisie vast. 2. Provinciale staten stellen een provinciale omgevingsvisie vast.
3. Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat, een nationale omgevingsvisie vast.
Artikel 3.2 (inhoud omgevingsvisie)
Een omgevingsvisie bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid:
a. een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving,
b. de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied,
c. de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (art. 3.1 & 3.2 Ow).
Art. 2.1 lid 1 Ow, waaraan art. 3.2 Ow refereert, stelt dat een bestuursorgaan zijn taken en bevoegdheden uitoefent met inachtneming van de twee maatschappelijke doelen van de wet, tenzij anders is bepaald. Art. 2.1 lid 2 verplicht het bestuursorgaan vervolgens om rekening te houden met de onderlinge samenhang van de onderdelen en aspecten die daarop betrekking hebben. Lid 3 somt een aantal aspecten op waaraan hierbij mogelijk aandacht aan kan worden geschonken (Van Zundert, 2018).
Aan de hand van de twee bovengenoemde wetsartikelen blijkt dat Spitters (2019) en De Snoo (2014, p. 200) het hoogstwaarschijnlijk bij het juiste eind hebben, ook wanneer gekeken wordt naar de toelichting van de wetgever, die zegt dat het woord integraal betekent dat de omgevingsvisie betrekking heeft alle terreinen van de fysieke leefomgeving en dat de visie samenhang vertoont (Kamerstukken II, 2013/14, p. 114). Er is bij de invulling van de begrippen integraal en samenhang, op basis hiervan, en op basis van de twee genoemde wetsartikelen, ruimte voor een subjectieve invulling ervan. Dat de begrippen integraal en samenhang meerdere malen worden gebruikt geeft nog geen concrete invulling aan die begrippen; die concrete invulling blijft uit. Ook art. 2.1 lid 3 Ow geeft slechts mogelijkheden voor aspecten waaraan aandacht kan worden besteed. Daarbij geldt ook nog eens dat de omgevingsvisie van het ene bestuursorgaan geen juridische doorwerking heeft in die van het andere bestuursorgaan; met het opstellen van de omgevingsvisie bindt het verantwoordelijke bestuursorgaan alleen zichzelf aan de omgevingsvisie (Kamerstukken II, 2013/14, p. 122). Dat gegeven komt ook weer ten gunste van de vrijheid die bestuursorganen hebben om hun omgevingsvisie zelf in te vullen, aangezien de Nationale Omgevingsvisie niet direct en per definitie zijn
doorwerking vindt in andere omgevingsvisies. Bepaalde beginselen, zoals het voorzorgsbeginsel, hebben overigens wel een sturende rol bij het opstellen van omgevingsvisies (art. 3.3 Ow; Van den Broek, 2017).