Danielle Dierckx en Katrien De Boyser
We hebben niet de indruk dat sociaaleconomische problemen de hoofdbekom-mernis vormden van de nieuwe federale regering, althans tot voor kort. Pas een jaar na de verkiezingen staat de sociaaleconomische toestand op de agenda en dan vooral naar aanleiding van de financiële crisis. Toch was de situatie al lan-ger problematisch voor wie met werken de kost moet verdienen of wie voor zijn inkomen op sociale uitkeringen is aangewezen. Bedrijven herstructureren, slui-ten, of zoeken heil op een plaats waar de productiekosten veel lager liggen; de energiekosten swingen de pan uit en ook andere levensnoodzakelijke producten – voeding inbegrepen – worden snel duurder. De koopkracht neemt af en meer facturen blijven bij meer mensen onbetaald. Van de overheid wordt verwacht dat ze ingrijpt of er minstens voor zorgt dat de ergste gevolgen worden verzacht.
Dat meer mensen zich zorgen maken over hun portemonnee leidde er in het verleden meermaals toe dat de overheidsaandacht werd afgeleid van de ‘traditi-onele’ armen naar de ‘nieuwe armen’. Denken we maar aan het begin van de ja-ren tachtig, toen deze term ‘nieuwe armen’ werd gesmeed om middenklassen-gezinnen aan te duiden die, wegens werkloosheid, niet langer in staat waren om de hypothecaire en andere leningen af te betalen die in rooskleurigere tijden wa-ren aangegaan. Vanuit enig historisch perspectief bekeken – ook al beperken we ons tot pakweg een kwarteeuw achterom kijken – is er dus weinig nieuws onder de zon.
Omdat het communautaire gedurende meer dan een jaar het politieke debat heeft verduisterd, is nog niet helemaal duidelijk of en hoe de overheden zich positioneren in de materies die het voorwerp uitmaken van dit Jaarboek: armoe-de, uitsluiting en ongelijkheden. Het gaat dan in eerste instantie over de federale overheid, maar ook de regionale overheden zullen in bepaalde mate met nieuwe federale krachtlijnen rekening moeten houden bij het uittekenen en uitvoeren van hun beleid.
Wellicht zal de federale regering andere accenten leggen dan de voorzitster van het OCMW van Antwerpen, die recent de publieke en politieke aandacht vestigde op de harde kern van zogenaamd ‘niet-bemiddelbare’ leefloontrekken-den: zij die met zo’n complexe problematiek kampen dat zelfs eenvoudige
vor-men van activering te hoog gegrepen zijn. Hun toekomst is het statuut van leef-loontrekker, maar omdat ze van het huidige leefloon – inbegrepen de toeslagen – onmogelijk gedurende een langere periode kunnen leven, dringt een verho-ging zich op. Bij het inzicht dat een vrij grote groep van mensen niet gebaat is bij de dominante teneur van het ‘activeringsvertoog’ kunnen we ons aansluiten;
het loopt als een rode draad doorheen alle Jaarboeken. Daarom moet niet met-een met-een dubbel spoor worden uitgetekend, met met-een verschillend leefloon voor niet-bemiddelbare en voor bemiddelbare leefloontrekkenden. Er blijft vooreerst nood aan uitgewerkte niet-arbeidsmarktgerichte trajecten en de erkenning dat deze even valabel zijn als de andere.
Naast leefloontrekkenden voeren nog andere mensen een dagelijkse overle-vingsstrijd. Kifkif (www.kifkif.be) rapporteerde in maart van dit jaar over een geschatte verdriedubbeling van het aantal kinderen dat in Gent thuisloos is. Zij koppelen dit aan de problematiek van onder andere de Roma; zij worden erkend voor hun verblijf op Belgisch grondgebied, maar Europese regelgeving beperkt hun mogelijkheden om als werknemer actief te zijn. Zij ervaren aan den lijve de nadelige gevolgen van de bevoegdheidsverdeling over verschillende overheids-niveaus.
Ook anno 2008 zoeken mensen heil in een rijk land als België. Velen onder hen belanden in scenario’s die oorspronkelijk niet in het script stonden, zoals hongerstakingen. Omdat de federale regering ‘er niet uit geraakt’, blijven regu-larisatie- of beroepsdossiers aanslepen.
Het zijn enkele taferelen uit 2008. Ze spelen zich af tegen de achtergrond van 1,5 miljoen Belgen die met een verhoogd armoederisico leven. Als inlei-ding op de thematische analyses in dit deel, stippen we de belangrijkste punten aan die de studiedienst van de Vlaamse regering detecteerde inzake ongelijke participatie. Verder behandelt dit hoofdstuk de plannen en activiteiten van di-verse overheden, van Vlaanderen tot en met Europa. Gegeven de turbulente tij-den waarin we leven, lijkt het nuttig om te vermeltij-den dat we dit hoofdstuk mid-den oktober 2008 afsloten.
1. Ongelijke participatie 1.1 Wie doet (niet) mee?
Pickery en Pauwels (2007) analyseerden voor de Vlaamse overheid de partici-patie van kansengroepen aan meerdere levensdomeinen: sport, cultuur, mobili-teit, gezondheid, reizen, verenigingsleven, politiek, internet, arbeid, wonen en levenslang leren. De onderzoekers hanteren diverse databanken om een beeld te krijgen van de ongelijkheid in participatie onder de Vlamingen.
De studie toont aan dat bepaalde kansengroepen op meerdere domeinen min-der aanwezig zijn. De groep die het minst participeert op het meest aantal terrei-nen zijn de laaggeschoolden. Zij scoren overal zeer zwak en het verschil in par-ticipatie tussen lageropgeleiden en de overigen is meestal groot. Ook ouderen doen het op vele domeinen niet goed. Alleen voor de deelname aan het vereni-gingsleven en de eigendom van een woning doen zij het niet slechter, zelfs (veel) beter. Voorts blijken functiebeperkingen of handicaps een rem op de ticipatie te zetten in zes van de elf domeinen en blijken vrouwen minder te par-ticiperen in vijf van de domeinen. Voor alleenstaanden en alleenstaande ouders zijn dat er telkens vier.
De Survey naar Sociaal-Culturele Verschuivingen stelt vast dat ongeveer 8%
van de Vlamingen helemaal niet deelneemt aan het verenigingsleven of aan sport en cultuur, niet politiek betrokken is en helemaal geen internet gebruikt.
Van de laaggeschoolden participeert 20% aan geen enkel domein, voor de mid-dencategorie en de hooggeschoolden is dit slechts 2% en 0,5%. Bij de 55-plus-sers bedraagt dit percentage ook meer dan 20% terwijl dit voor de twee andere leeftijdscategorieën telkens minder dan 2% is. Vergelijkbare verschillen zijn er voor inkomen en het al dan niet hebben van functiebeperkingen (20% bij perso-nen met een functiebeperking versus 5% bij persoperso-nen zonder functiebeperking).
Statistische toetsen bevestigen dat het opleidingsniveau de belangrijkste discri-minerende variabele is. De kansverhouding tussen ‘participeert minstens in één domein’ en ‘participeert in geen enkel domein’ is voor de hoogstopgeleiden 18 keer groter dan voor de laaggeschoolden.
1.2 Hét participatiedecreet
Het nieuwe participatiedecreet van de Vlaamse minister voor Cultuur, Jeugd, Sport en Brussel, Bert Anciaux, biedt een zeer direct antwoord op ongelijke participatie in onze samenleving, meer bepaald op het gebied van cultuur, sport en jeugd (Vlaamse regering, 2008). Het decreet dat in januari 2008 werd ge-stemd, kreeg een half jaar later zijn uitvoeringsbesluiten (BVR, 25 juli 2008).
Naast een algemene ondersteuning voor de participatie inzake cultuur, sport en initiatieven voor en van jeugd, besteedt het participatiedecreet bijzondere aan-dacht aan kansengroepen: personen in armoede, gedetineerden, gezinnen met kinderen, personen met een handicap en etnisch-cultureel diverse groepen. Het decreet vult de bestaande sectorale regelgeving (jeugd, cultuur, sport) aan. Het wil de bestaande aandacht voor participatie nog versterken. Daarom staat ook een sectoroverschrijdende aanpak centraal, met de bedoeling dat nieuwe projec-ten en samenwerkingen zouden ontstaan.
Verder springen bij dit decreet twee ondersteuningssporen in het oog: de steun aan projecten voor kansengroepen en de projecten voor kansengroepen van de gemeenschapscentra. De eerste groep van projecten leidt, via een
ver-nieuwend concept kansengroepen, toe naar culturele, jeugdwerk- of sportieve activiteiten. Gemeenschapscentra kunnen extra subsidies krijgen voor een pro-ject dat bestaat uit een specifieke programmatie voor één of meerdere kansen-groepen of uit één of meerdere omkaderings- of toeleidingsactiviteiten voor de programmatie. Voor dit luik is een jaarlijks budget van€ 500.000 beschikbaar.
1.3 Participatie op overige domeinen
De participatiedomeinen, die we dezer dagen onderscheiden in de beschrijving van armoede, zijn uiteraard ruimer dan participatie aan cultuur, sport en jeugd-werk. Arbeid, wonen, onderwijs en inkomen worden in de volgende hoofdstuk-ken van dichtbij bekehoofdstuk-ken. Andere relevante thema’s uit het participatiedecreet waaraan we dit jaar geen apart hoofdstuk besteden, hebben betrekking op ge-zondheid, reisgedrag, basismobiliteit en ICT; we brengen ze nu ter sprake.
Het themadeel van het Jaarboek 2007 ging over gezondheid en uitvoerige beleidsinformatie staat ook in deze editie: in het hoofdstuk van Willems en Peeters (zie deel II, hoofdstuk 10). Minister Vanackere neemt de gedetecteerde ongelijkheden op dit vlak serieus en wil ze – in samenwerking met de doel-groep(en) – verder uitdiepen in een Gezondheidsconferentie (einde oktober 2008). Hier zal onder meer het belang van preventie voor deze groepen voor-werp van gesprek uitmaken. De uitdaging blijft om in de eerstelijnsgezond-heidszorg de drempels voor mensen in armoede te slechten. In de commissie Welzijn van het Vlaams Parlement werd op 15 april (opnieuw) gedebatteerd over het model van de wijkgezondheidscentra. De discussie biedt nog geen aan-wijzingen dat een structurele ondersteuning op til zou zijn. Uiteraard horen we de sensibiliseringscampagne van Welzijnszorg te vermelden. In hun achter-gronddossier vragen ze aandacht voor een solidaire en toegankelijke gezond-heidszorg (Welzijnszorg, 2008). Zij verwachten een antwoord op vijf aanbeve-lingen: een uitbreiding van de ziekteverzekering, een automatisch recht op de derdebetalersregeling in de eerstelijnszorg, voor iedereen met een laag beschik-baar inkomen, een automatische toekenning van verhoogde tegemoetkomingen, een verzekering voor niet-medische kosten en gerichte acties om gelijke ge-zondheidskansen te realiseren.
Op basis van de SILC-data van 2006 stellen we vast dat ongeveer 880.000 personen het zich niet kunnen veroorloven om zelfs maar een week op vakantie te gaan. Daarvan wil het (Vlaamse) Steunpunt Vakantieparticipatie tegen 2010 10% bereiken; in 2007 werden 50.980 van die 88.000 mensen bereikt. Het bud-get voor tegemoetkomingen in verblijfskosten in eigen land groeit in 2008 van
€ 62.000 naar € 162.000.
Basismobiliteit is volgens de Vlaamse overheid voor 90% gerealiseerd, al-thans wat de omvang van het aanbod aan openbaar vervoer betreft. Zij droeg in 2007 de Lijn op om creatief de hiaten in het aanbod dicht te fietsen. Het
opne-men van een bepaling in de nieuwe beheersovereenkomst met de NMBS (in 2008) moet de federale regering in staat stellen om een belangrijke financiële drempel – de relatief hoge kosten voor een treinticket voor mensen in armoede – weg te werken, zodat ze vlotter op uitstap of met vakantie kunnen gaan.
Rechthebbenden op dit nieuwe (nog nader te bepalen) sociale tarief zouden de-genen zijn die onder het OMNIO-statuut vallen. Heel wat mensen met lage in-komens hebben dit statuut (dat wordt toegekend door het RIZIV) echter nog niet aangevraagd.
Tot slot is er de participatie aan het ICT-gebeuren. De competentieagenda van mei 2007, opgesteld door de Vlaamse overheid en de sociale partners, nam de ontwikkeling van ICT-vaardigheden op in haar doelstellingen. De sociale partners engageren zich om systematisch aandacht voor laaggeletterdheid te be-steden bij de competentieontwikkeling van werknemers in lagere functies. Het gaat concreet om functionele geletterdheid of informatieverwerkingsvaardig-heden die nodig zijn om goed te kunnen meedraaien in de samenleving en steeds meer ook op de werkvloer: geletterdheid, gecijferdheid en multimediale vaardigheden. Tegen 2009 moet op dit vlak significante vooruitgang zijn be-reikt.
2. Vlaamse coördinatie
We besteden aandacht aan specifieke beleidsmaatregelen om de uitsluiting op verschillende levensdomeinen terug te schroeven en ook aan de manier waarop het Vlaamse niveau het armoedebeleid en de armoedebestrijding aanstuurt.
2.1 Schaven aan het armoededecreet
Het Decreet over armoedebestrijding (21 maart 2003) bleef nooit vrij van kritiek.
Vooral dat het Vlaams Netwerk van de Verenigingen waar armen het woord ne-men de opdracht kreeg om verenigingen te erkennen en subsidies te verdelen, bleek een probleem. Met die regeling wilde de Vlaamse overheid voorkomen dat een ‘nieuwe’ sector zou ontstaan, die van Verenigingen waar armen het woord nemen; alleen bestond die sector al. Ook andere vrees werd bewaarheid: de sub-sidiekwestie slorpte zeeën van tijd en energie op, zowel van het Vlaams Netwerk als van de verenigingen en van de (onafhankelijke) beoordelingscommissie. Het Netwerk, de beoordelingscommissie en de SERV (2008) adviseerden de Vlaamse overheid om de subsidieverdeling zelf in handen te nemen.1
Vlak voor het zomerreces werd het Decreet betreffende armoedebestrijding gewijzigd (BS 18 juli 2008). De Vlaamse overheid zal de Verenigingen waar ar-men het woord near-men voortaan rechtstreeks erkennen en subsidiëren. Het
bud-get wordt geïndexeerd, omdat vele van de organisaties loongedreven zijn. Het Vlaams Netwerk krijgt ruimte vrij om aan andere opdrachten te werken, zoals de dialoog met mensen in armoede onderhouden. Het Netwerk moet samenwerken met andere organisaties, die ook een deel van die opdracht in hun doelstellingen hebben ingeschreven. De minister vermeldt in het bijzonder de Samenlevingsop-bouw, het Algemeen Welzijnswerk en het Steunpunt tot bestrijding van armoe-de, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (Commissie Welzijn, stuk 1702, 1 juli 2008). De meerjarenplanning van deze actoren zal op elkaar worden afge-stemd en de manier waarop de samenwerking vorm krijgt, moet zichtbaar wor-den gemaakt.
In het nieuwe decreet behoudt het Vlaams Netwerk van Verenigingen waar armen het woord nemen een belangrijke coördinerende functie, teneinde de uit-wisseling tussen verenigingen te stimuleren en de dialoog tussen de overheid en de mensen in armoede te organiseren.
Het is de bedoeling dat het Vlaams Netwerk de ervaringskennis en de resulta-ten van de maatschappelijke dialoog omzet in beleidsaanbevelingen voor de overheid, meer dan tot nu toe het geval was. Of zoals de persmededeling van Vlaams minister Vanackere luidt (9 mei 2008): “Het decreet dat vandaag werd goedgekeurd, ontlast het netwerk van het administratieve doorgeefluik zodat zij meer ruimte krijgen om zich te concentreren op het uitvoeren van hun inhou-delijke opdracht. Het Vlaams Netwerk krijgt op die manier meer ruimte om zijn ervaringsdeskundigheid in armoede om te zetten in concrete aanbevelingen voor het beleid”.
In de Commissie Welzijn verduidelijkt de minister dat die nieuwe opdracht ook de toetsing impliceert “van het materiaal dat vanuit de verenigingen komt, aan wetenschappelijk onderzoek en aan kennis uit het buitenland of uit andere gemeenschappen en gewesten van dit land, aan de visies uit het middenveld, aan de expertise van sociale partners en aan de kennis en praktijkervaring van lokale besturen en OCMW’s” (Commissie Welzijn, stuk 1702, 1 juli 2008).
Het Vlaams Netwerk van Verenigingen waar armen het woord nemen moet volgens het decreet een coördinerende rol opnemen en dat op twee domeinen:
bij de ondersteuning van de verenigingen en bij de expertise betreffende armoe-de. Van groot belang is daarbij de afstemming met Samenlevingsopbouw, onder andere voor de ondersteuning van de Verenigingen waar armen het woord ne-men, en met het Algemeen Welzijnswerk en het Lokaal Sociaal Beleid zoals het wordt vormgegeven door de 308 Vlaamse OCMW- en gemeentebesturen.
Een andere wijziging heeft te maken met de timing van de beleidsplanning.
Het Vlaams Actieplan Armoedebestrijding wordt niet langer binnen de negen, maar wel binnen de twaalf maanden na het aantreden van een nieuwe regering neergelegd. Het verlengen van de termijn moet het mogelijk maken om de doel-groep en andere relevante actoren beter bij het proces te betrekken. De manier waarop het plan moet worden geactualiseerd, wordt vermeld in het uitvoerings-besluit.
Voortaan spreken we van een armoedebestrijdingsbeleid, een ambitieuzere klemtoon dan voordien
Het aangepaste decreet bevat ook enkele terminologische wijzigingen. Voortaan is sprake van armoedebestrijdingsbeleid, een ambitieuzere klemtoon dan voor-dien. Wanneer de ervaringsdeskundigen in de armoede en sociale uitsluiting aan bod komen, dan bedoelt men niet langer alleen zij die een specifieke opleiding volgden. Bij de dialoog wordt beklemtoond dat het om een maatschappelijke dialoog gaat, waarbij naast mensen in armoede ook andere actoren moeten be-trokken worden. Daarmee geeft men ook aan dat armoede op verschillende le-vensdomeinen ingrijpt.
De coördinerende minister voor armoedebestrijding beschouwt het decreet echter in de eerste plaats als de organisatie van de inspraak van mensen in ar-moede. De naam ‘Armoedebestrijdingsdecreet’ wekt volgens hem de indruk dat het decreet veel omvattender is dan het in werkelijkheid is (Commissie Welzijn, stuk 1702, 1 juli 2008). Dat is, zacht uitgedrukt, een opmerkelijke uitspraak. Ze-ker wanneer een deel van het beleidsvoorbereidende werk naar dit netwerk wordt doorgeschoven en het risico bestaat dat de ondersteuning van lokale ver-enigingen naar de achtergrond verdwijnt.
Tegen het einde van 2008 zal de minister het ontwerp van uitvoeringsbesluit aan de regering voorleggen. Daarin wordt onder andere een ‘halfwegse’ evalua-tie van de actualisaevalua-tie van het Vlaams Acevalua-tieplan Armoedebestrijding opgeno-men, gekoppeld aan een bespreking in het Vlaams Parlement. De minister zal, in overleg met de Inspectie Financiën, een nieuw subsidiërings- en erkennings-kader opmaken. De Verenigingen waar armen het woord nemen krijgen de gele-genheid om voor de realisatie van de opdrachten overeenkomsten te sluiten met derden. Het uitvoeringsbesluit zal samenwerking sterk beklemtonen. Voorts wordt met bijzondere belangstelling uitgekeken naar het nieuwe subsidiekader.
2.2 Vlaams Actieplan Armoedebestrijding
Op 22 april 2008 en 2 juni 2008 vonden in de Commissie Welzijn van het Vlaams Parlement gedachtewisselingen plaats over de actualisatie van het Vlaams Actieplan Armoedebestrijding 2005-2009. Inclusief beleid wordt als één van de uitgangspunten vermeld, maar de commissie formuleert zelf de nood aan extra inspanningen op dit vlak. Tijdens de bespreking valt vooral de ver-wachting op dat de ministers voor hun beleidsdomein actie en overleg met de verschillende betrokkenen initiëren (zie ook het verticaal armoedeoverleg).
Wanneer aan het VAP een plenaire vergadering zou worden besteed, worden alle ministers en de leden van alle commissies ermee geconfronteerd.
Ondanks haar zevende editie – het eerste VAP verscheen begin 2001 – bevat het VAP nog een aantal structurele zwakheden. De beleidsmaatregelen zijn am-per verankerd in een coherente visie en weinig maatregelen worden expliciet verbonden met doelstellingen en indicatoren. Operationalisering is quasi onbe-staande. Om het VAP om te bouwen tot een slagkrachtig instrument moeten niet (enkel) inputindicatoren (voor de geïnvesteerde middelen) worden ontwik-keld, moet niet enkel worden bewaakt of een actie al dan niet werd uitgevoerd, maar moeten ook de positieve of negatieve effecten van deze maatregelen op de levensomstandigheden van mensen in armoede in kaart worden gebracht. Wan-neer ontdekt Vlaanderen wat op het Europese niveau al enige tijd een veelbe-sproken topic is?
Het is bovendien niet evident om vooruitgang in het armoedebeleid vast te stellen en om snel zicht te krijgen op de stand van zaken. Een versterkte admi-nistratieve eenheid zou een beduidende meerwaarde kunnen bieden voor – on-der anon-dere – het veron-der uitwerken van dit potentieel waardevolle beleidsinstru-ment.
2.3 Het overleg
Sinds het begin van de jaren 2000 en met wisselende intensiteit en frequentie – meestal enkele keren per jaar – organiseren kabinetten en/of administraties overleg over armoedebeleid. De deelnemers aan dit ‘horizontale’ Permanent Armoedeoverleg (PAO) zijn aandachtsambtenaren armoedebestrijding, het ka-binet van de coördinerende minister en een selectie van (vertegenwoordigers van) de doelgroepen en/of organisaties uit het middenveld. De samenstelling van dat PAO veranderde in 2008, door de hervorming van de administraties. De nieuwe leden konden zich, via georganiseerde plaatsbezoeken, inwerken in de materie. Bij het afsluiten van dit hoofdstuk werden drie bijeenkomsten gehou-den in 2008 (15 januari, 13 mei en 9 september). Een extra overleg is gepland voor november.
In januari stond de actualisatie van het VAP op de agenda. In mei gaf OASeS toelichting bij een onderzoek dat zal uitmonden in aanbevelingen voor een doelmatiger armoedebeleid. Ook het tweejaarlijkse verslag van het
In januari stond de actualisatie van het VAP op de agenda. In mei gaf OASeS toelichting bij een onderzoek dat zal uitmonden in aanbevelingen voor een doelmatiger armoedebeleid. Ook het tweejaarlijkse verslag van het