Opzet van het advies

De adviesaanvraag is zeer breed. Hij beslaat nagenoeg alle aspecten van het markt-werkingsbeleid, verschillende instrumenten om publieke belangen te borgen en beperkt zich ook niet tot bepaalde sectoren. Uit de Kamermotie die aan de advies-aanvraag ten grondslag ligt, blijkt wel dat de vragen met name relevant geacht moe-ten worden in sectoren waar nu nog niet of nauwelijks marktwerking is. De SER wil bij dit advies echter ook ervaringen met sectoren betrekken waar al tien tot twintig jaar geleden marktwerkingsbeleid is gevoerd en waar dus inmiddels al (enigszins) sprake is van marktwerking; dit teneinde in staat te zijn lessen uit de ervaringen met marktwerkingsbeleid in het verleden te trekken. Deze sectoren met traditio-neel geen of slechts een kleine rol van marktwerking kunnen onder het begrip

‘(semi)publieke sectoren’ worden samengevat. Men kan hierbij denken aan sectoren als

energie, telefonie, gezondheidszorg, re-integratie, luchtvaart en openbaar vervoer. Het advies beperkt zich niet tot semipublieke sectoren. Zo spelen publieke belangen en de borging ervan ook in marktsectoren. Bovendien kan de rol van de overheid in alle sectoren verschuiven. Dit advies heeft betrekking op de overwegingen die bij een dergelijk besluit relevant zijn.

Gehanteerde begrippen

Dit advies gaat over ordeningsbeleid. Onder ordening wordt hier verstaan: het geheel aan coördinatiemechanismen dat de economische beslissingen in een sector bepaalt. Hierbij gaat het altijd om een combinatie van enerzijds overheidscoördinatie en anderzijds marktcoördinatie.

Ordeningsbeleid bestaat, enerzijds, uit instrumenten van de overheid om economische

beslissingen te bepalen of te beïnvloeden en, anderzijds, bevat het de bewuste keuze om ruimte te bieden voor decentrale beslissingen van private actoren, zoals burgers, consumenten, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Een verandering in het ordeningsbeleid kan zowel neerkomen op een verschuiving richting meer over-heidscoördinatie als ook een verschuiving richting meer marktcoördinatie. In veel gevallen vindt er bovendien een aanpassing van instrumenten plaats zonder dat er een duidelijke verschuiving richting meer overheidscoördinatie dan wel meer marktcoördinatie plaatsvindt.

Het streven moet zijn om tot beter beleid te komen, onafhankelijk van de vraag of dat slechts een verandering van instrumenten of een versterking van de rol van overheidscoördinatie of marktcoördinatie inhoudt.

Marktwerkingsbeleid is een subcategorie van ordeningsbeleid. Onder

marktwerkings-beleid wordt hier verstaan: marktwerkings-beleid dat erop gericht is om in een bepaalde sector (meer) concurrentie in te voeren. Deze introductie van (meer) concurrentie moet er uiteindelijk toe dienen om doelstellingen zoals een betere aansluiting van het aanbod op de vraag of een grotere efficiëntie te bereiken. Marktwerking kan uiteen-lopende vormen aannemen, maar waarschijnlijk bestaat er geen sector waarin de overheid helemaal geen ordeningsinstrumenten inzet. Ten slotte is van belang dat markten niet kunnen bestaan zonder eigendomsrechten en een juridisch systeem dat eigendomsrechten erkent en beschermt⁴.

4 Zie ook Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009) Publiek belang en marktwerking: Argumenten voor een welvaarts-economische aanpak, pp. 32-33.

Ordeningsbeleid, overheidscoördinatie en marktcoördinatie

Ordeningsbeleid is een combinatie van overheidscoördinatie en marktcoördinatie. Zelfs beurshandel, wellicht hét voorbeeld van marktwerking, is aan overheidsregule-ring onderworpen om aldus bijvoorbeeld handel met voorkennis te verhinderen. In de sterk overheidsgereguleerde onderwijssector kunnen ouders in het algemeen tussen verschillende scholen kiezen. Gemeentelijke vervoerbedrijven produceren het ingezette materieel niet zelf, maar kopen het bij onderling concurrerende bedrijven in. De gezond-heidszorg was altijd al een bijzonder duidelijke mix van vergaande overheidsregulering en een sterke rol van de overheid bij de bekostiging, gecombineerd met uitvoering

Indeling van het advies

Hoofdstuk 2 gaat in op het begrip publieke belangen, op de verantwoordelijkheid van

de democratisch gelegitimeerde organen voor publieke belangen en op de grond-slagen voor publieke belangen in overwegingen rondom marktfalen, overheidsfalen en bemoeigoederen⁵ en in sociale overwegingen. Sommige zorgtaken zijn in de Grondwet en in internationale verdragen vastgelegd. Daarnaast is er aandacht voor de rol en positie van consumenten en werknemers bij de identificatie van publieke belangen. De instrumenten waarmee publieke belangen geborgd kunnen worden, komen in latere hoofdstukken aan de orde.

Hoofdstuk 3 schetst in hoofdlijnen de positie van publieke belangen en van de

bor-ging ervan binnen het juridische kader van de interne markt (vrij verkeer, mededin-ging, staatsteun en aanbestedingsregels). Het Europese recht vormt een randvoor-waarde voor de vormgeving van de borging van publieke belangen. Nationale over-heden hebben aanzienlijke ruimte om te bepalen wat een publiek belang is en om dat publieke belang door specifieke maatregelen te beschermen. Wel moeten zij de desbetreffende publieke belangen specificeren en moeten maatregelen die het vrij verkeer of de mededinging beperken, noodzakelijk en evenredig zijn.

door private partijen – met en zonder winstdoelstelling – en vrije keuze door de con-sument, met de uitzondering van de verplichte winkelnering bij ziekenfondsen tot midden jaren 90.

De introductie van marktwerking ging meestal ook gepaard met een sterkere over-heidsrol als regelgever en scheidsrechter. In het geval van de gassector heeft zelfs nationalisatie plaatsgevonden: de rijksoverheid had in het verleden slechts een aan-deel van in totaal 50 procent in de Nederlandse Gasunie en daarmee onder andere in het leidingennet, waarbij de invloed van de Staat in het bedrijf door aanvullende maatregelen was geborgd. Pas sinds 2005 is de rijksoverheid 100 procent aandeel-houder in de netbeheerder Gasunie.

Een sterkere rol van de overheid kan ook tot een intensivering van concurrentie leiden: Huishoudelijke hulp wordt sinds 2006 niet meer door particuliere zorgver-zekeraars (in de vorm van zorgkantoren) ingekocht, maar door gemeentes. Dit heeft tegelijkertijd door de inzet van aanbestedingen tot meer prijsconcurrentie tussen de zorgaanbieders geleid. Daarnaast leidt een versterking van het algemeen mededin-gingstoezicht door de overheid tot een versterking van de concurrentie.

Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de verschillende instrumenten van het

orde-ningsbeleid die de overheid kan inzetten om publieke belangen te borgen.

Hoofdstuk 5 gaat in op de praktijk van het marktwerkingsbeleid in Nederland in de

afgelopen decennia en schetst hiermee de context voor de daaropvolgende hoofd-stukken. Eerst zijn de veranderingen van de laatste decennia in semipublieke sec-toren beschreven en de redenen daarachter. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat marktwerkingsbeleid in een bepaalde sector alle instrumenten van ordenings-beleid kan omvatten. Daarna volgen een korte beschrijving van het Onderzoek

Markt-werkingsbeleid en een aantal beschouwingen bij dat rapport. Het hoofdstuk sluit af

met een aantal lessen voor de voorbereiding van ordeningsbeleid die zijn te trekken op basis van ervaringen met marktwerkingsbeleid.

In Hoofdstuk 6 worden twee vormen van ex-ante-effectanalyses beschreven die op dit moment al voorafgaand aan veranderingen in ordeningsbeleid moeten worden doorlopen, namelijk de recentelijk in Nederland ingevoerde Markteffectentoets en de

Impact Assessment van de Europese Unie. Daarnaast wordt de Maatschappelijke kosten-batenanalyse beschreven, die bij grote infrastructuurprojecten verplicht is, maar in

beginsel ook bij andere beleidsterreinen valt in te zetten. Het hoofdstuk sluit met commentaar op de Markteffectentoets af.

Hoofdstuk 7 brengt de analyses van de voorgaande hoofdstukken samen en doet een

voorstel voor een effectanalyse. Eerst worden de voorwaarden voor een effectanalyse besproken. De SER kiest ervoor bij de effectanalyse sterker bij de Impact Assessment aan te sluiten dan bij de Markteffectentoets. De hierbij te volgen analytische hoofd-stappen van de effectanalyse worden in het kort toegelicht. Deze worden vervolgens in vragen en een korte toelichting uitgewerkt, telkens met refererentie aan de ana-lyse in eerdere hoofdstukken. Het hoofdstuk geeft zo een overzicht van de belang-rijkste afwegingen die bij ordeningsbeleid een rol zouden moeten spelen.

De Tweede Kamer vraagt de SER zijn algemene visie op publieke belangen en markt-werking te geven en daarbij ook in te gaan op de vraag welke publieke belangen in algemene zin kunnen of moeten worden onderscheiden bij de introductie van (verdere) marktwerking. Daarover gaat dit hoofdstuk.

Paragraaf 2.2 behandelt de vraag wat publieke belangen zijn en door wie ze worden bepaald. Paragraaf 2.3 bespreekt de relatie tussen maatschappelijke welvaart en marktwerking in het kader van publieke belangen. Paragrafen 2.4 en 2.5 en behan-delen overwegingen die bij het identificeren van publieke belangen een rol kunnen spelen, namelijk enerzijds inefficiënte uitkomsten van volledige vrije marktwer-king (marktfalen) en anderzijds sociale overwegingen en bemoeigoederen (‘merit goods’ met stimulans van gebruik). Paragraaf 2.6 wijst op de risico’s van overheids-falen. Paragraaf 2.7 gaat in op de zorgtaken die in de Grondwet en in internationale verdragen zijn vastgelegd. In paragraaf 2.8 komt een aantal overwegingen met betrek-king tot consumentenwelvaart en consumentengedrag aan de orde. Het hoofdstuk sluit af met de rol en positie van werknemers bij het vraagstuk van ordeningsbeleid (paragraaf 2.9) en een samenvatting van de bevindingen (paragraaf 2.10).