De benoeming van publieke belangen in de Grondwet en Verdragen

In de voorgaande paragrafen is een aantal overwegingen beschreven dat een rol speelt bij het benoemen van publieke belangen. Deze overwegingen waren mede reden om bepaalde, bijzonder belangrijk geachte zorgtaken ook publiekrechtelijk vast te leggen in de Grondwet of in internationale verdragen. Dit zal hierna kort worden toegelicht, aangezien deze zorgtaken in sommige sectoren het kader vormen dat door ordeningsbeleid nader wordt ingevuld.

Grondwet

Sommige publieke belangen heeft de wetgever in het verleden zo belangrijk gevonden dat hij ze in de Grondwet heeft vastgelegd¹⁸. Deze publieke belangen zijn weliswaar niet voor alle eeuwigheid vastgelegd, maar kunnen door de politiek niet zomaar naast zich neer worden gelegd. De wetgever moet namelijk uiteindelijk op basis van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden handelen. Zo kan de overheid bijvoorbeeld de samenstelling van de rechterlijke macht niet volledig aan de markt uitbesteden, zo ze dit al zou willen, aangezien in de Grondwet is vastgelegd dat dit per wet moet zijn geregeld. Een ander voorbeeld is dat de wetgever ook regels omtrent het vast-leggen en verstrekken van persoonsgegevens moet vaststellen.

17 SER (2008) Advies Waarden van de landbouw, p. 37.

18 In deze zin kan de Grondwet worden opgevat zowel als leidraad voor overheidsoptreden als een codificatie van een geleidelijk gegroeide praktijk. Vgl. Schyff, G. van der (2009) Waarom het wetsvoorstel-Halsema tekort schiet, p. 2409.

De Grondwet

Artikel 7

2. De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending.

3. Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voor-gaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. […]

Artikel 10

1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

2. De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. […]

Artikel 13

1. Het briefgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald, op last van de rechter.

2. Het telefoon- en telegraafgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald, door of met machtiging van hen die daartoe bij de wet zijn aangewezen.

Artikel 14

1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, één en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. […]

Artikel 19

1. Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. 2. De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap. […]

Artikel 20

1. De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid.

3. Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 21

De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

Artikel 22

1. De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid. 2. Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der

overheid.

3. Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.

Artikel 23

1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering. 2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en,

voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, […]. 3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of

levensovertuiging, bij de wet geregeld.

4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vor-mend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. […] 5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te

bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.

6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betref-fende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.

Artikel 116

1. De wet wijst de gerechten aan die behoren tot de rechterlijke macht.

2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht. […]

Hieruit is een aantal sociaal-economische belangen af te leiden, zoals de zorg van de overheid voor de bestaanszekerheid en de spreiding van welvaart (artikel 20 lid 1)¹⁹. Daarnaast kunnen uit de Grondwet ook rechtsstatelijke belangen worden gehaald die nodig zijn voor een goed functioneren van een markteconomie, zoals bijvoor-beeld de bescherming van eigendomsrechten voor onteigening en de regelingen voor de rechterlijke macht.

Deze publieke belangen zijn in het algemeen in abstracto geformuleerd; zij zullen concreter moeten worden zodra invulling per sector (zoals woningmarkt en zorg) plaatsvindt. De politiek is vrij in de verdere invulling van deze grondwettelijk vast-gelegde zorgtaken.

Internationale verdragen

De Nederlandse overheid heeft zich in sommige internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, het Europees Sociaal Handvest, het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, het Internatio-naal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en conventies van de International Labour Organization (zie hierover ook paragraaf 2.9), gecommitteerd aan verplichtingen voor de borging van publieke belangen. Ook deze publieke belangen kunnen door de politiek niet makkelijk worden gewijzigd²⁰. Overigens gaat de raad ervan uit dat Nederland ruim aan zijn verdragsverplichtingen voldoet. In het bijzonder is het Verdrag van Lissabon en de daaraan verbonden Protocollen van belang. Deze Protocollen hebben onder meer betrekking op het Europees

4. De wet regelt het toezicht door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast uit te oefenen op de ambtsvervulling door zodanige leden en door de per-sonen, bedoeld in het vorige lid.

19 Zie ook: Tollenaar, A. en M. Plantinga (2008) Publieke belangen van de sociale zekerheid. Vergelijk de doelstellingen voor het sociaal-economisch beleid zoals de SER die in zijn adviezen sinds 1992 formuleert: evenwichtige econo-mische groei, binnen het streven naar duurzame ontwikkeling, zo groot mogelijke arbeidsparticipatie en een redelijke inkomensverdeling.

20 In sommige gevallen kan Nederland ervoor kiezen om verdragen op te zeggen. Zo heeft Nederland de ILO-ver-dragen nrs. 24 en 25 in het kader van de wijziging van het zorgverzekeringsstelsel opgezegd. Deze verILO-ver-dragen bevatten een verbod op de uitvoering van de wettelijke ziektekostenverzekering door verzekeraars met winst-oogmerk. Aangezien het kabinet het maken van winst mogelijk wilde maken, heeft het deze verdragen opgezegd. Hier speelde mee dat Nederland inmiddels de ILO-verdragen nrs. 102 en 121 had geratificeerd, die in grote mate met de opgezegde verdragen overeenstemmen, maar geen verbod stellen op het maken van winst. Bron: ZonMw (2009) Evaluatie Zorgverzekeringswet en Wet op de zorgtoeslag, pp. 47-48.

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, op de interne markt en de mededinging en op de diensten van algemeen belang. Het Europese Verdrag geeft aanwijzingen voor publieke belangen, zoals:

■ in artikel 3 VEU waar de doelstellingen van het EU-beleid worden geformuleerd²¹; ■ in het Protocol Diensten van algemeen belang waar een aantal eisen wordt

genoemd die tot de ‘gedeelde waarden’ betreffende diensten van algemeen econo-misch belang behoren, te weten: kwaliteit, veiligheid, toegankelijkheid, gelijke behandeling, bevordering van de algemene toegang en bevordering van de rechten van de gebruiker bij diensten van algemeen economisch belang²²; ■ in artikel 6 van de VEU dat verwijst naar het Handvest van de Grondrechten van

de Europese Unie en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Het Verdrag biedt de lidstaten een ruime beoordelingsmarge om aan te wijzen waar sprake is van publieke belangen. De vormgeving van de borging van publieke belan-gen kan echter aan de regels van het Verdrag worden getoetst. Deze mogelijke uit-zonderingen op de vrijverkeersregels of mededingingsregels zullen in hoofdstuk 3 aan de orde komen.

Zorgtaken van de overheid die in secondaire EU-wetgeving zijn vastgelegd, zoals bijvoorbeeld in de universele-dienstrichtlijn betreffende elektronische communi-catie²³, kunnen door de nationale overheden in de praktijk ook moeilijker worden veranderd dan nationale wetgeving. Ook hierdoor ontstaat een kader voor het benoemen van publieke belangen.

21 Te weten: bevordering van vrede, van de waarden van de Unie en het welzijn van haar volkeren; een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen; een interne markt; de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit; een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang; een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; wetenschappelijke en technische vooruitgang; sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid van vrouwen en mannen; de solidariteit tussen generaties; de bescherming van de rechten van het kind; economische, sociale en territoriale samen-hang en de solidariteit tussen de lidstaten; eerbiediging van de verscheidenheid binnen de Unie van cultuur en taal, instandhouding en ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed.

22 Dit laatste begrip zal in hoofdstuk Uitzonderingen op basis van het ‘algemeen belang’ nader worden toegelicht; men moet hierbij bijvoorbeeld denken aan diensten zoals post, telecommunicatie en energievoorziening. 23 Europees Parlement en de Raad (2002) Richtlijn 2002/22/EG, recentelijk gewijzigd door Europees Parlement