Identificatie van publieke belangen

Wat zijn publieke belangen?

Publieke belangen zijn de uiteindelijke doelen van overheidsbeleid. Duidelijkheid over deze doelstellingen is een voorwaarde voor de effectiviteit en efficiëntie van het beleid.

Publieke belangen zijn belangen waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel wenselijk is en die de politiek zich om deze reden aantrekt.

Dat hoeft niet te betekenen dat de centrale overheid ook altijd daadwerkelijk door actief ingrijpen een bijdrage moet leveren of kan leveren aan het borgen van alle publieke belangen. Maar de centrale overheid kan wel altijd worden aangesproken

op het niveau van de publieke belangen en van haar mogen maatregelen worden verwacht ingeval de borging van publieke belangen onder de maat blijft¹. Publieke belangen kunnen op verschillende abstractieniveaus worden geïdentifi-ceerd. Het meest algemene niveau is dat de voorziening van de bevolking met een bepaald product of dienst geborgd moet zijn. Zo is, krachtens artikel 23 lid 1 van de Grondwet, het onderwijs ‘een voorwerp van aanhoudende zorg der regering’. Voor het voeren van beleid is het echter noodzaak om publieke belangen nader te concretiseren, zodat bijvoorbeeld wordt vastgesteld dat de betaalbaarheid of de kwaliteit van een bepaald product een publiek belang is. Ten slotte zal er duidelijk-heid over moeten bestaan aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om van ‘betaal-baarheid’ te kunnen spreken.

Bij de vormgeving van de borging van publieke belangen zal de onderlinge verhou-ding tussen publieke belangen scherper in beeld komen. In sommige gevallen is het de consument die een keuze maakt op basis van zijn eigen voorkeuren, bijvoorbeeld door een afweging te maken tussen de milieuvriendelijkheid of de kwaliteit van een product en de prijs van een product, eventueel binnen een wettelijk kader. In een aantal gevallen is het echter niet mogelijk² of niet wenselijk³ om deze keuze (vol-ledig) aan de consument over te laten. In deze gevallen is het (mede) aan de politiek om in een dergelijke afruil tussen verschillende publieke belangen positie te kiezen en prioriteiten te stellen. In de politieke discussie over de inzet van de juiste beleids-instrumenten gaat het deels over deze prioritering van publieke belangen. Een ver-betering in de gekozen instrumenten kan spanningen tussen publieke belangen soms verminderen.

Wie is bevoegd tot identificatie van publieke belangen?

Het is uiteindelijk aan de democratisch gelegitimeerde organen van de politiek om de publieke belangen te bepalen⁴. De wetgever heeft ook de zeggenschap over de

1 In de afgelopen jaren is in Nederland een groot aantal publicaties aan het begrip publieke belangen gewijd. Zie bijvoorbeeld WRR (2000) Het borgen van publiek belang; Teulings, C.N. [et al.] (2003) De Calculus van het publieke belang; RVW (2004) Hoezo marktwerking...? Over de borging van publieke belangen en effectief trajectmanagement bij veranderingen in de marktordening van vitale infrastructuurgebonden sectoren; Theeuwes, J. (2004) Een kritische beschouwing van de Calculus van het publieke belang; Bruijn, H. de [et al.] (2004) Calculeren voorbij de calculus: Identificatie van publieke belangen in het politiek bestuurlijk debat; Baarsma, B. [et al.] (2006) De basis van het marktwerkingsbeleid; Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009) Publiek belang en marktwerking: Argumenten voor een welvaartseconomische aanpak; Pree, J. de (2008) Publieke belangen, overheidsbeleid en investeringen in infrastructuur; SER (2008) Advies Waarden van de landbouw. 2 Bijvoorbeeld omdat het aanbod collectief moet worden vastgesteld, zoals bij de dienstregeling van openbaar

vervoer.

3 Bijvoorbeeld omdat de consument over te weinig informatie beschikt, zoals bij de kwaliteit en noodzaak van medische behandelingen.

4 “Zonder nadere rechtsvorming door de wetgever is niet vast te stellen wat publieke belangen zijn”, aldus Zijlstra, S.E. (2008) De grenzen van de overheid, p. 82.

publieke middelen en de publieke dwang die ten behoeve van de realisatie en bor-ging van publieke belangen kunnen worden ingezet.

Bij de vaststelling van publieke belangen spelen maatschappelijke en politiek-ideo-logische opvattingen een rol. Dat impliceert onder meer dat ook de opvattingen van maatschappelijke organisaties van invloed kunnen zijn bij de bepaling van publieke belangen. Het betekent tevens dat de identificatie van publieke belangen afhan-kelijk is van de politieke en maatschappelijke context zoals die op enig moment vigeert. Daarmee behoren – naast technologische ontwikkelingen – ook verschui-vingen in de politieke en maatschappelijke context en opvattingen tot de oorzaken van de dynamiek van publieke belangen.

Het is belangrijk deze dynamiek te onderkennen en na te gaan of de reden om iets in het verleden als publiek belang aan te wijzen (zie ook de paragrafen 2.3 tot en met 2.6), dan wel dat juist niet te doen, nog van toepassing is. Tegelijkertijd heeft het ook betekenis indien iets in het verleden als publiek belang is aangewezen. Hierdoor zijn namelijk verwachtingen gewekt en hebben burgers en organisaties hun gedrag hierop aangepast. Indien de aanwijzing van publieke belangen en dus de borging ervan te vaak wijzigt, ondermijnt dat ook de effectiviteit van overheids-beleid⁵.

De regierol van de rijksoverheid

Hierbij speelt ook de vraag hoe tegen de relatie tussen rijksoverheid en lagere over-heden aangekeken moet worden. De landelijke politiek identificeert bijvoorbeeld kwaliteit als publiek belang en wordt daarop aangesproken. In sommige sectoren wordt echter een deel van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar lagere overheden gedelegeerd. Deze delegatie is alleen toegestaan als er daartoe een publiek-rechtelijke bevoegdheid bestaat.

5 Zie bijvoorbeeld: Teulings, C. [et al.] (2007) Privatisering: Bezint eer ge begint, voltooit wat is ontplooid. Zie ook paragraaf 2.6 bij ‘zelfbinding’ en les 6. in paragraaf 5.6.

Daar waar verschillende lagere overheden bij aanbestedingen verschillende uitvoe-rings- en gunningsvereistes hanteren, kan ook de kwaliteit in de betrokken gebieden verschillend uitvallen. In de praktijk kan dat ertoe leiden dat de rijksoverheid door de politiek op de kwaliteit in bepaalde gebieden wordt aangesproken.

De rijksoverheid kan uiteraard besluiten om tot decentralisatie over te gaan. Indien het wetgevingskader in een grote mate van beleidsvrijheid voor lagere overheden

Decentralisatie van de huishoudelijke hulp

Huishoudelijke hulp is in 2007 overgeheveld van de AWBZ naar de Wet maatschap-pelijke ondersteuning (Wmo) en wordt sindsdien door gemeentes uitgevoerd. Het belangrijkste oogmerk van de Wmo is een “samenhangend lokaal beleid om partici-patie van alle burgers mogelijk te maken en te bevorderen, uitgevoerd dicht bij de burger door een daarvoor goed toegeruste gemeente”^a. Huishoudelijke hulp is hier-van een aspect en slechts één hier-van de onderdelen hier-van de Wmo. Met de Wmo worden de Welzijnswet 1994 en de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en delen van de AWBZ samengebracht. Daardoor krijgen de gemeenten meer mogelijkheden regie te voeren over samenhangende activiteiten van aanbieders van zorg, wonen, welzijn en dienstverlening en kan ook meer maatwerk aan de burger geleverd worden. Ten aan-zien van de taak en verplichting van de overheid geldt het volgende: “De overheid moet voor iedereen die rechtmatig in ons land verblijft de toegankelijkheid en kwali-teit van zorg en ondersteuning voor langdurig continu zorgbehoevenden waarborgen zodat die ook in geval van ziekte of gebrek een waardig (zo normaal mogelijk) leven kunnen leiden”^b. In de Wmo kiest het kabinet voor lokale beleidsvrijheid van gemeen-ten en dat betekent ook dat verschillen tussen gemeengemeen-ten moegemeen-ten worden geaccep-teerd. De rijksoverheid als wetgever stelt de omvang van het speelveld en de regels vast. Zo staat in de Wmo op welke terreinen de gemeente verplicht is beleid te voeren, hoe de financiering daarvan geregeld is, wie bij de totstandkoming van dat beleid betrokken moeten worden en wat de vereisten zijn om de prestaties zichtbaar te maken. Binnen deze randvoorwaarden kunnen partijen lokaal, onder regie van de gemeente, zelf invullen hoe zij de wet uitvoeren. De rijksoverheidrijksoverheid blijft op afstand, maar is wel verantwoordelijk voor het systeem van de Wmo als geheel en daarmee aan te spreken op de maatschappelijke resultaten van de wet wanneer die onder de maat zijn, aldus de kamerstukken^c.

a Tweede Kamer (vergaderjaar 2004-2005) 30 131, nr. 3. b Tweede Kamer (vergaderjaar 2002-2003) 26 631, nr. 56. c Tweede Kamer (vergaderjaar 2003-2004) 29 538, nr. 1, p. 10.

voorziet, wordt bewust de mogelijkheid van variaties in de voorziening in verschil-lende gebieden ingebouwd. Decentralisatie dient er immers toe om op lokale omstandigheden in te kunnen spelen. Dat betekent dat bij de beleidsvoorbereiding ook aandacht moet zijn voor de mogelijke gevolgen van decentralisatie voor de uni-formiteit van het aanbod en de wenselijkheid ervan. Dat kan ook inhouden dat van tevoren wordt vastgesteld dat de landelijke overheid moet monitoren of de lande-lijke wetgeving een goed kader vormt voor uitvoering door lagere overheden. Indien de borging van publieke belangen in een groot aantal gemeentes of provin-cies onvoldoende blijkt terwijl dat van tevoren expliciet als onwenselijk is vastge-steld, voldoet blijkbaar het kader van de landelijke wetgeving niet. Daarnaast dient er van tevoren ook aandacht te zijn voor de vraag of de lagere overheid voldoende is toegerust om de aan haar opgedragen taken uit te voeren.