Heffingen en subsidies

Een van de redenen voor de overheid om in te grijpen in het economisch proces in verband met publieke belangen betreft externe effecten, dat wil zeggen: effecten die optreden bij de productie van bepaalde goederen of diensten en die positieve of nadelige gevolgen hebben voor anderen, maar niet in de prijs tot uitdrukking komen. De overheid kan hierbij als beleidsinstrument onder andere heffingen of subsidies inzetten.

Heffingen

Bij negatieve externe effecten kan de overheid corrigerend optreden door op het desbetreffende handelen een heffing te leggen. De heffing kan de productie ver-minderen en met de opbrengst kunnen (eventueel) nadelige gevolgen worden gecompenseerd. Als voorbeelden van heffingen zijn te noemen: accijnzen en de CO₂-heffing op auto’s (vanaf 2010 wordt de grondslag van de BPM - de Belasting van Personenauto’s en Motorrijwielen – omgebouwd van nieuwprijs naar CO₂-uitstoot). Accijns is een vorm van belasting, die wordt geheven op de verkoop van bepaalde goederen (bijvoorbeeld alcoholische dranken, frisdranken, tabak en brandstoffen).

samenleving als geheel. Dit instrument wordt nu ook toegepast op de publieke en semipublieke sector, waar wel wordt gesproken van public governance. Het richt zich vooral op integer en transparant handelen. Dit laatste kan zich onder andere uiten in het zelf organiseren van (intern) toezicht en in het afleggen van verantwoording aan de verschillende stakeholders.

In het onderwijs bijvoorbeeld kent het mbo de Code goed bestuur in de bve-sector (www.mboraad.nl) en het hbo de Branchecode Governance (www.hbo-raad.nl). In de gezondheidszorg, ziekenhuizen, is de NVZ-Governancecode van toepassing

(www.nvz-ziekenhuizen.nl) en een groot aantal zbo’s hebben het Handvest Publieke Verantwoording en de Code goed bestuur uitvoeringsorganisaties (www.publiekver-antwoorden.nl) ondertekend.

Alhoewel ‘goed bestuur’ niet in de plaats komt van (extern of verticaal) toezicht, maakt dit criterium het handelen van bedrijven en overheid (instellingen) wel inzich-telijker en daarom beter te beoordelen voor buitenstaanders en kan het leiden tot een toezicht door het publiek.

Een essentieel kenmerk van accijns is dat deze geheven wordt over de hoeveelheid van het product en niet over de waarde daarvan.

Een bijzondere vorm van heffing is de zogenoemde handel in rechten. Hierbij creëert de overheid met een systeem van verhandelbare rechten een nieuwe gereguleerde marktplaats waarbinnen private organisaties onderling rechten, die uitsluitend door de overheid worden toegekend, mogen kopen en verkopen. Als voorbeelden van dergelijke rechten kunnen genoemd worden emissierechten voor CO₂, verhan-delbare melkquota en mestquota.

Verhandelbare rechten als sturingsinstrument is voor de overheid een relatief goed-koop instrument. In beginsel zorgt de marktwerking ervoor dat de rechten terecht-komen bij bedrijven met de meeste willingness to pay, terwijl tegelijkertijd be drijven door verbetering van efficiëntie en door innovatie hun behoefte aan rechten (bijvoor-beeld emissierechten) kunnen verkleinen.

Aan het systeem zijn echter ook nadelen c.q. beperkingen verbonden. Los van (bedoelde) kostenverhogingen leiden verhandelbare rechten tot een toename van de administratieve lastendruk. Daarnaast kan in een aantal gevallen de ‘heffing’ ontweken worden. Zo wordt de handel in CO₂-rechten niet toegepast in landen die het Kyoto-protocol niet hebben ondertekend. Verder werkt het instrument alleen als er sprake is van schaarste en als er duidelijkheid is over de toekomst van de rechten. Zowel de markt van de CO₂-emissierechten als de markt van de melkquota is recent ‘ingestort’. Naast ontwikkelingen van de productie, verband houdend met de eco-nomische crisis, heeft dit ook te maken met de invulling van het systeem. Zo is het binnen Europa voor landen gunstig om een zo groot mogelijk aandeel in de emissie-rechten te verwerven voor de eigen industrie, waarbij bovendien een groot deel van de emisierechten om niet is verkregen. Ruime i.c. goedkope emissierechten maken dat de handel in rechten het beoogde doel tot nu toe niet bereikt¹⁸.

Het Europese systeem van melkquota wordt per april 2015 afgeschaft, wat de nodige consequenties zal hebben voor de bedrijfsvoering van melkproducerende boeren, maar ook de handel in quota sterk beïnvloedt.

Subsidies

Een belangrijk instrument voor de overheid om publieke belangen te bevorderen is het financieren van goederen en diensten die samenhangen met dit publieke belang. De overheid maakt het daarmee andere partijen mogelijk om bepaalde

18 Zie bijv.: Groot overschot aan emissierechten, NRC Handelsblad, 9 november 2009. Met betrekking tot het Nederlandse beleid zie: Tweede Kamer (2008-2009) 31 252, nr. 8.

voorzieningen te leveren, denk bijvoorbeeld aan onderwijs. Daarnaast kan de overheid ook subsidies verstrekken om bijvoorbeeld innovaties of duurzaamheid te bevorderen (doelsubsidies). De achterliggende gedachte is dat de desbetreffende investeringen te duur of te risicovol zijn voor de bedrijven/instellingen waarop de subsidie is gericht. Subsidies worden dus – in tegenstelling tot heffingen – vooral ingezet in het geval van positieve externe effecten, bij sociale doelstellingen of in het geval van bemoeigoederen. Daarbij kan de overheid voorwaarden stellen waar-aan voldwaar-aan moet worden om voor financiering in waar-aanmerking te komen, waarmee de overheid het desbetreffende publieke belang mede definieert. Daarnaast dient de overheidsbekostiging c.q. subsidiëring te passen binnen de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun, zoals in hoofdstuk 3 aan de orde is gekomen. Voor de wijze van subsidiëring heeft de overheid een aantal keuzes: aanbod-, vraag, rugzak-, output- en outcomefinanciering en belastingaftrek. Deze vormen worden hieronder kort besproken.

Bij aanbodfinanciering wordt een instelling rechtstreeks gesubsidieerd om een bepaald aanbod tot stand te brengen. De overheid kan aan dit aanbod allerlei eisen stellen, maar de subsidie is in beginsel onafhankelijk van de vraag naar de desbetreffende aanbieder. Deze vorm van subsidiëring geeft zekerheid over het aanbod, maar geeft de instelling weinig prikkels om het aanbod af te stemmen op de vraag. Bij vraagfinan-ciering wordt óf de subsidie afgestemd op de vraag óf wordt de vrager gesubsidieerd.

In het onderwijs komen alle drie vormen van financiering voor. Van onderwijs-instellingen wordt deels het aanbod gefinancierd. Daarbij is de financiering echter ook afhankelijk van het aantal leerlingen dat de school bezoekt. Daarnaast is het mogelijk dat kinderen met een bepaalde handicap een ‘rugzakje’ krijgen: een leer-linggebonden budget, waarmee bepaalde extra voorzieningen kunnen worden aan-geschaft¹⁹.

Vraagfinanciering bevordert dat de gesubsidieerde instellingen hun aanbod beter afstemmen op de wensen van de vragers dan wel dat de vragers zelf het aanbod kunnen kiezen. Vraagfinanciering impliceert een zekere mate van marktwerking omdat instellingen moeten concurreren om de gunst van de klant, de leerling enzo-voorts, want een niet-passend aanbod kan tot gevolg hebben dat de klant voor een andere aanbieder kiest. Nadeel van vraagfinanciering is dat de zekerheid voor de aanbieder wegvalt en daarmee de zekerheid van het aanbod. Daarnaast kunnen

19 Het voornemen is geuit de rugzakfinanciering te beëindigen en de desbetreffende gelden aan de school toe te kennen.

door de concurrentie om de gunst van de klant bepaalde waarden in het gedrang komen, in het onderwijs bijvoorbeeld de breedte van het aangeboden onderwijspalet. Subsidiëring kan ook worden gekoppeld aan de output die een bepaalde instelling geacht wordt te leveren. Ook deze vorm van financiering komt voor in het onder-wijs, waar een deel van de financiering van het hoger onderwijs is gekoppeld aan het aantal studenten dat met diploma of doctorsbul de instelling verlaat. Output-financiering heeft tot doel de efficiëntie van het productieproces van de instelling te verbeteren. Als nadeel valt te noemen dat de instellingen het proces zodanig kunnen inrichten dat weliswaar de output vergroot wordt, maar dat ook de oor-spronkelijke doelstelling wordt verlaten: het verlagen van de exameneisen waar-door meer leerlingen slagen en de output vergroot wordt (gegeven de instroom), of het selecteren van de instroom waardoor de kans op succesvolle uitstroom wordt vergroot. Als voorbeeld van dit laatste is te wijzen op re-integratietrajecten waarbij achtergrond en persoonskenmerken van invloed zijn op het te bereiken resultaat. Subsidie kan ook gekoppeld worden aan outcome. Daarbij staat niet alleen de output centraal (aantal behandelde patiënten of aantal bejaarden dat verzorging heeft ontvangen) maar ook bijvoorbeeld de effectiviteit van een behandeling of de tevredenheid over de verzorging. Met outcome-financiering wordt geprobeerd kwaliteitsaspecten onderdeel te maken van de financiering om zo te komen tot een efficiëntere en effectievere besteding van middelen. Ook hier speelt echter het gevaar dat de instelling via selectie of door afstemming van de productie op de out-come-criteria de uitkomst beïnvloedt ten nadele van de oorspronkelijke bedoeling. Een bijzondere vorm van subsidiëring ten slotte is de belastingfacilitering of

belas-tingaftrek waarmee de overheid een bepaalde wenselijke situatie of wenselijk gedrag

wil bevorderen, bijvoorbeeld het eigen woningbezit of het doneren aan goede doelen. Een bespreking van dit instrument voert te ver in het kader van dit advies.