Ongewenste marktuitkomsten: sociale rechtvaardigheid en bemoeigoederen

Publieke belangen worden niet alleen op basis van mogelijk inefficiënte marktuit-komsten bepaald.

Ook sociale overwegingen spelen een rol. Een in economische zin efficiënte mark-tuitkomst kan toch als onwenselijk worden gezien. Zo wordt het als maatschappe-lijk wensemaatschappe-lijk gezien dat iedereen toegang tot onderwijs en gezondheidszorg heeft, ongeacht zijn inkomen en ongeacht de (on)mogelijkheid een prijs te vragen die de verrichting voor deze specifieke burger rendabel maakt. Om zo’n algemene toegang te bereiken kan er ‘universele dienstverlening’¹³ worden opgelegd en kunnen er maatregelen worden genomen om ‘cherry picking’¹⁴ te voorkomen. Zo is de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag uitdrukking van het feit dat een bepaald minimaal inkomen wenselijk wordt geacht, terwijl vrije concurrentie ertoe zou kunnen leiden dat de salarissen van sommige werknemers beneden het niveau van het minimumloon zouden liggen. Voorts kan ook de uitkomst van een bepaalde verandering als sociaal onrechtvaardig beschouwd worden voor bepaalde groepen (zie hierna).

12 Een mogelijke oplossing is dat de aanbieder van een kwalitatief hoogwaardig product het vertrouwen van de consument wint door ‘niet tevreden, geld terug’-garanties te geven of door in de loop van de tijd een reputatie op te bouwen.

13 Universele dienstverlening kan verschillende vormen aannemen. In essentie gaat het om een reeks van eisen door middel waarvan gewaarborgd wordt dat bepaalde diensten van een nader gespecificeerde kwaliteit voor een prijs die in de specifieke omstandigheden betaalbaar is, beschikbaar zijn voor alle consumenten en gebruikers, onafhankelijk van de geografische locatie.

Daarnaast speelt ook een rol dat consumenten soms de neiging hebben onvoldoende in hun eigen belang te handelen en zonder overheidsingrijpen sommige goederen (‘bemoeigoederen’ of ‘merit goods’) te weinig zullen consumeren. Dit vindt zijn oorzaak in de relatief hoge kosten en de minder goed te duiden baten van deze goederen. Voorbeelden van goederen waarvan de consumptie door de overheid wordt gestimuleerd zijn het verplicht sparen voor het pensioen, onderwijs en cultuur. Bij bemoeigoederen kan overigens ook sprake zijn van externe effecten.

2.6 Overheidsfalen

De eerder genoemde overwegingen rondom marktfalen, sociale overwegingen en bemoeigoederen kunnen de indruk wekken dat in die situaties de overheid moet ingrijpen en dat er dus automatisch sprake is van publieke belangen; burgers verwachten dat de overheid door op te treden dit marktfalen wel zal oplossen. Daarbij wordt het geïdealiseerde model gehanteerd van een overheid die uitslui-tend het publieke belang nastreeft, over alle noodzakelijke informatie en kennis beschikt en dit alles op rationele wijze en zonder fouten toepast. Het komt echter eerder met de werkelijkheid overeen om te beseffen dat ook een overheid kan falen. Dit betekent dat het ingrijpen en het handelen van de overheid ook aan beperkin-gen onderhevig is, wat ertoe kan leiden dat het beoogde resultaat niet (meer) of niet in voldoende mate wordt behaald.

Het risico van overheidsfalen moet een overweging zijn bij de keuze van een bepaalde vorm van ordening.

Net als bij marktfalen kent overheidsfalen verschillende vormen. Hieronder wordt een aantal, in willekeurige volgorde, kort geduid:

■ Lobbying: Indien de overheid regels uitvaardigt en financiële middelen ter

beschik-king stelt, zullen marktpartijen op zoek gaan naar mogelijkheden om die regels en geldstromen in hun voordeel om te buigen. Dat kan tot gevolg hebben dat het beleid niet primair of niet uitsluitend het publieke belang dient, maar ook de succesvolle lobbyisten¹⁵. De overheid richt zich dus in de praktijk niet altijd op het publieke belang.

■ Informatiegebrek: De overheid heeft vaak onvolledige of minder kennis en

informa-tie dan de sector of de burgers. Deze informainforma-tieachterstand maakt de overheid kwetsbaar voor lobbying en kan ertoe leiden dat ze besluiten neemt die voor de welvaart ongunstig of niet-optimaal zijn. Hieraan gerelateerd is ook de ‘principal agent’-problematiek: de politiek delegeert taken ter borging van publieke belan-gen aan experts, zij het overheidsinstellinbelan-gen (bijvoorbeeld toezichthouders) of

private partijen (bijvoorbeeld zorgkantoren). In de praktijk heeft de politiek echter vaak onvoldoende informatie om de taakuitvoering van deze partijen te kunnen beoordelen¹⁶.

Meer in het algemeen geldt dat de besluitnemenden binnen de overheid net zoals consumenten niet altijd geïnformeerde en rationele besluiten nemen. ■ Inefficiëntie: De institutionele en compliance-kosten van wetgeving en regulering

kunnen hoger zijn dan de gerealiseerde efficiëntiewinsten van overheidsingrijpen. Meer in het algemeen kan regelgeving en regulering de vrije werking van mark-ten en daardoor de statische en dynamische efficiëntie in gevaar brengen. Hierbij moet echter de juiste counterfactual worden betrokken als denkbeeldige tegensituatie ter vergelijking. Immers, ook instituties die marktwerking in een sector mogelijk maken, veroorzaken transactiekosten – met als bekend voorbeeld de kosten van aanbestedingen.

■ Marktmacht: Overheidsproductie kan eveneens inefficiënties met zich meebrengen,

aangezien de overheid als monopolist handelt en daarom minder prikkels voor kostenbeheersing kent en vraagsturing moeilijk van de grond komt. De markt-uitkomst (bijvoorbeeld de prijs-kwaliteitverhouding) kan bij een publiek mono-polie overigens wel een andere zijn dan bij een privaat monomono-polie, indien bestuur-ders op basis van andere doelstellingen (bijvoorbeeld de borging van publieke belangen) worden afgerekend.

■ Zelfbinding: De overheid kan zich niet makkelijk voor langere tijd aan eenmaal

bepaald beleid committeren, aangezien publieke belangen of politieke constel-laties kunnen veranderen. Dit kan bij de uitvoerders van het beleid dan wel bij ondernemingen prikkels wegnemen om te innoveren, om creatief te zijn en om efficiënter te gaan werken. Het is immers altijd mogelijk dat de overheid ingrijpt, het beleid verandert en daardoor gemaakte investeringen tenietdoet of efficiën-tiewinsten afroomt door de marktprijzen te verlagen. Andersom kan overheids-regulering door het gebrek aan zelfbinding ook tot een geloofwaardigheidspro-bleem leiden. Indien bijvoorbeeld bij voorbaat duidelijk is dat de overheid een onderneming niet failliet zal laten gaan, kan dat onverantwoordelijk gedrag (‘moral hazard’) uitlokken.

Een belangrijk aandachtspunt is het risico van een samenloop van marktfalen en overheidsfalen. De overheid heeft namelijk ook in sectoren waar sprake is van marktwerking altijd een belangrijke rol als wetgever en toezichthouder. Vooral het laatste kan veel van de overheid vergen, omdat er vaak sprake zal zijn van een infor-matieachterstand ten opzichte van marktpartijen.

Dit alles betekent dat bij marktfalen ingrijpen door de overheid niet automatisch de oplossing biedt, net zomin als de introductie van marktwerking automatisch een oplossing zou zijn bij overheidsfalen. Daarom is het altijd van belang om een afweging te maken tussen enerzijds de kosten en baten van marktwerking en ander-zijds de kosten en baten die aan corrigerende overheidsmaatregelen zijn verbonden. In de praktijk is een dergelijke afweging echter niet gemakkelijk uit te voeren¹⁷. Daarnaast moeten uiteraard ook de verplichtingen van de overheid op basis van de Grondwet en internationale Verdragen worden meegewogen.

2.7 De benoeming van publieke belangen in de Grondwet en