Commentaar op de Markteffectentoets (MET)

Verbetering

Invoering van de MET is een verbetering in vergelijking met de uitgangspositie, waarin weliswaar sprake was van een toets op effecten voor het bedrijfsleven en het milieu, maar niet expliciet op de effecten van een wijziging in de economische ordening voor publieke belangen. Het is positief te noemen dat de MET beleidsmakers dwingt om de effecten van beleid op de werking van de markt en het mechanisme waardoor dit bepaalde publieke belangen beïnvloedt, te expliciteren.

Ook positief is dat de MET zich niet beperkt tot beleid dat officieel het stempel ‘markt-werkingsbeleid’ heeft gekregen, maar zich uitstrekt tot elk beleid dat op de een of andere manier gevolgen heeft voor de werking van de markt. Elke verandering in de ordening kan immers belangrijke gevolgen hebben voor publieke belangen¹³. De MET heeft echter ook enkele zwakke punten, te weten:

12 Zie bijvoorbeeld: Department for Communities and Local Government (2009) Multi-criteria analysis: a manual. 13 Zo is de MET bijvoorbeeld uitgevoerd bij een wijziging van de Wet kinderopvang waarbij vooral de voorwaarden

Te laat uitgevoerd

De MET bestaat uit een aantal vragen die in de Memorie van Toelichting bij wets-voorstellen en in de nota van toelichting bij amvb’s moeten worden beantwoord¹⁴. Dat betekent dat deze toets pas wordt gecommuniceerd op het moment dat er een wetsvoorstel ligt en het kabinet zich dus aan de gekozen beleidsvariant gecommit-teerd heeft.

Het gevaar is groot dat de MET dan ook pas op een moment wordt uitgevoerd waarin al voor een bepaalde koers is gekozen. In dat geval kan de neiging ontstaan om vooral naar feiten op zoek te gaan die de gekozen beleidsvariant ondersteunen, en wordt het desbetreffende departement te weinig uitgedaagd om zelf de eigen voorstellen kritisch te onderzoeken, zeker als de MET onder tijdsdruk wordt uitge-voerd. Dit aandachtspunt komt overeen met een aanbeveling van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) op basis van een onderzoek naar de rol van MKBA’s bij infrastructuurprojecten.

14 Tweede Kamer (vergaderjaar 2007-2008) 24 036, nr. 346, p. 3. Fasering van MKBA’s

Het KiM constateerde dat bij de onderzochte infrastructuurprojecten waarbij een MKBA was uitgevoerd, bij geen enkel project na de verkenningsfase (1e fase) alsnog negatief besloten is, terwijl dat in de verkenningenfase wel het geval was. Het zwaar-tepunt van MKBA’s ligt echter juist in de latere planstudiefase (2e fase). De aanbeve-ling van het KiM is om dit zwaartepunt naar de verkenningenfase te verschuiven. Daar zou een MKBA moeten worden uitgevoerd die mede het besluit om door te gaan onderbouwt. In de planstudiefase kan de KBA zich dan vooral op het optimaliseren van de alternatieven richten. Deze aanbeveling van het KiM strookt met de aanbeve-lingen van de Elverding. Het rapport Sneller en Beter van de commissie-Elverding pleit voor een drastische aanpassing van het besluitvormingsproces rondom infrastructurele projecten. De commissie-Elverding concludeert dat de grootste tijds-winst bij de besluitvorming wordt bereikt door een brede en meer gerichte verken-ningsfase af te laten sluiten met een politiek gedragen voorkeursbesluit. Daarna volgt een planuitwerkingsfase, waarbij alleen het voorkeursbesluit wordt uitgewerkt en die veel korter is dan de tot dan gebruikelijke planstudiefase^a.

a KIM (2008) De rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, p. 33;

Slechts de gekozen beleidsvariant wordt gepresenteerd

Een presentatie van de effecten van uitsluitend het wetsvoorstel biedt uiteindelijk ook onvoldoende informatie over de welvaartseffecten. Het gaat er immers niet uitsluitend om of een bepaald wetsvoorstel positieve of negatieve effecten heeft. Het gaat er vooral ook om hoe deze zich verhouden tot de effecten van alternatieve beleidsvarianten, waaronder ongewijzigd beleid. Pas dan worden de verwachte effecten van de beleidsverandering inzichtelijk en kunnen ook de gevolgen van instrumentkeuzes worden beoordeeld.

Juridische vorm van de beleidsverandering is bepalend

De MET wordt alleen bij een nieuwe wet of amvb uitgevoerd. De juridische vorm van de beleidswijziging hoeft echter niet in alle gevallen een indicator te zijn voor het belang van de wijziging. Het is derhalve aan te bevelen om de juridische vorm van de beleidsaanpassing niet het doorslaggevende criterium te laten zijn.

Inhoudelijk

Inhoudelijk stelt de markteffectentoets naar de mening van de raad slechts een deel van de vragen die bij ordeningsbeleid aan de orde zouden moeten komen (deze vragen komen in hoofdstuk 7 nader aan de orde). Zo wordt er bijvoorbeeld van uitgegaan dat er in alle sectoren sprake is van de publieke belangen kwaliteit, betaalbaarheid en toe-gankelijkheid en geen andere publieke belangen aan de orde zijn. Daarnaast wordt niet expliciet gevraagd naar de mechanismen waardoor effecten tot stand komen, de aannames die er gemaakt zijn en de risico’s die er bestaan. Het is uiteraard niet uit-gesloten dat een departement de vragen van de MET zo uitvoerig beantwoordt dat al deze aspecten mee worden genomen. Dit berust dan echter op het eigen initiatief van de uitvoerder van de MET. Het vergt ook extra aandacht van de adressaat, de Tweede Kamer, om een dergelijk uitvoerige uitwerking af te dwingen. Het feit dat de MET bovendien als paragraaf in de Memorie of Nota van Toelichting wordt opgenomen, waarbij veelal wordt verwezen naar andere passages dan wel andere beleidsdocumen-ten, maakt het voor de lezer overigens niet makkelijk om na te gaan hoe uitvoerig de vragen zijn beantwoord en of alle relevante aspecten, ook die welke niet expliciet in de MET zijn genoemd, zijn behandeld.

Gevolgen van het IAK

De MET gaat onderdeel uitmaken van het Integraal Afwegingskader (IAK). Het IAK beoogt om een centralere rol aan wetgevingstoetsen te geven, onder andere door deze via een intranet-site centraal beschikbaar te stellen en aan de verschillende fases van de beleidsvoorbereiding (beleidsanalyse en effectenanalyse) te koppelen. Uit de informatie die tot nu toe over het IAK beschikbaar is, valt af te leiden dat het

IAK inhoudelijk een stap richting impact assessment is, maar bijvoorbeeld geen vergelijking van de effecten van verschillende beleidsvarianten inhoudt. Het onder-deel effectenanalyse beperkt zich tot nu toe tot de al bestaande interdepartemen-taal geldende toetsen (zie paragraaf 6.2). Dat betekent dat de MET een belangrijke toets blijft voor ordeningsbeleid. Er blijven derhalve inhoudelijke lacunes bestaan. Als intern hulpmiddel en informatiebron voor beleidsmakers is het IAK nuttig, maar of het ook daadwerkelijk gebruikt zal worden en effect zal hebben, is mede afhankelijk van de inbedding in het beleidsproces en de externe communicatie van de uitkomsten. Juist op dit punt bestaat echter nog geen duidelijkheid.