Openbare Orde

Afdeling 1 Orde en veiligheid op de weg

In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen bedoeld om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen geleiden. Zoals B. de Goede in zijn boek ‘De straat’ duidelijk maakt, heeft 'de straat' in ons land meer functies dan uitsluitend een verkeersfunctie.

Het gebruik van de straat voor demonstraties, optochten, feesten e.d. wordt door weinigen nog aangemerkt als gebruik dat daar absoluut onverenigbaar mee is. Wel houdt dit in dat deze diverse functies vragen om een regulering van het gebruik.

Het gebruik van de weg is geregeld in de paragrafen 1 tot en met 4, terwijl de bruikbaarheid door middel van paragraaf 5 gereguleerd is. In paragraaf 6 ten slotte zijn bepalingen opgenomen aangaande de veiligheid op de weg.

Paragraaf 1 Bestrijding van ongeregeldheden

Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden

In dit lid zijn gedragingen aangegeven die door hun dreigende karakter aanleiding kunnen zijn voor verstoring van de openbare orde. Onder 'samenscholing' verstaat Van Dale: 'het groepsgewijze bij elkaar komen van mensen die een dreigende houding aannemen of kwade bedoelingen hebben'.

Onder omstandigheden is het echter denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bij voorbeeld een betoging. Ingevolge het eerste lid is het tevens verboden zich tezamen met anderen te begeven naar een samenscholing. Door een dergelijk verbod, kan worden voorkomen dat een reeds bestaande samenscholing (verder) escaleert.

Gelet op de Wet openbare manifestaties (WOM, Wet van 20 april 1988, Stb. 1988, nr. 157) moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.

Paragraaf 2 Betogingen

Artikelen 2.1.2.1 e.v. Betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot belijden van godsdienst of levensbeschouwing.

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden.

De WOM kent bepaalde bevoegdheden toe aan de gemeenteraden c.q. burgemeesters:

- de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen.

De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

- de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

- de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Wat is nu de betekenis van de begrippen 'openbare en andere dan openbare plaatsen'?

Artikel 1, eerste lid WOM, bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats openstaan voor het publiek. Dat wil zeggen dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan. Dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn. Dat de plaats 'open staat' betekent voorts dat geen beletsels in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats.

Op grond van het vorenstaande kunnen bij voorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als 'openbare plaatsen' worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip 'openbare plaats'.

Het tweede criterium is dat het openstaan van de plaats dient te zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt.

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor een ieder vrij toegankelijke gedeelten van

overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.

Paragraaf 3 Verspreiden van gedrukte stukken

Algemeen

Het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd is de vrijheid van meningsuiting.

Het relevante artikel 7 van de Grondwet luidt als volgt:

1. Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2. De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisie-uitzending.

3. Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

4. De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

In het derde lid van artikel 7 wordt het recht tot openbaring van gedachten en gevoelens in algemene zin erkend.

De drukpersvrijheid

De drukpersvrijheid is in het eerste lid als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialist ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van

artikel 7 van de oude Grondwet. Met de handhaving van het grondwetsvoorschrift omtrent de vrijheid van drukpers is beoogd de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. Artikel 7 heeft namelijk in de loop der jaren vooral door de jurisprudentie een grote betekenis gekregen.

De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat:

1. Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder vooraf-gaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken.

2. Ieder middel tot bekendmaking, dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de

bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijke verkeer dezelfde functie vervullen als

geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als 'zelfstandige middelen van bekendmaking' zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

- het op de weg uitgeven van strooibiljetten;

- het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed;

- het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed;

- het staan of lopen met propagandamiddelen;

- het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zèlf);

- verlichte fotovitrine.

3. De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden ten aanzien van de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 van de Gemeentewet wèl bevoegd het in het openbaar bekend maken ('verspreiden') van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente.

Daarbij geldt:

1 een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) met betrekking tot het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, is niet geoorloofd;

2 een algemeen verbod tot zodanig gebruik is evenmin toegestaan;

3 een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod is mogelijk, mits:

a. die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

b. gebruik 'van enige betekenis' overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod. De uitleg van 'het overblijven van gebruik van enige betekenis' is de

laatste tijd in beweging door een aantal uitspraken van lagere rechters. Deze hadden allemaal betrekking op het aanplakken van affiches. Een gevolg voor de toepassing van de leden 1 en 2 van het onderhavige artikel is naar onze mening dat men bij de beperking van het verspreidingsrecht ook met de mogelijkheid voor de 'consument' rekening moet houden om van de aangeboden stukken redelijkerwijs kennis te kunnen nemen; een aan een beperkt verbod verbonden mogelijkheid van

ontheffing/vergunning is (dan wel) toelaatbaar.

Artikel 2.1.3.1 Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of