Op sociaal en arbeidsmarktgebied werd vanaf 1997 afgesproken gezamenlijke doelstellingen te ontwikkelen en vervolgens nationale actieplannen om zo tot maatwerk voor ieder land te komen. Tevens vindt er een jaarlijkse evaluatie plaats, waardoor lidstaten ook van elkaar kunnen leren. Vergelijken en beleidsleren zijn belangrijke instrumenten om tot vooruitgang te komen in de Europese verzorgingsstaten. Op deze manier werd de Open Coördinatiemethode (OCM) al
gebruikt sinds 1997 in het kader van de EWS (en is binnen de EWS ook het meest ontwikkeld). De OCM is in theorie een veelbelovend beleidsinstrument voor beleidsterreinen waarop lidstaten zeer van elkaar verschillen. Zeker met de laatste uitbreidingen is de diversiteit van de Unie zo groot geworden dat de OCM een uitweg kan bieden voor de onmogelijkheid om tot een
one-size-fits-all-oplossing te komen. Gezamenlijke problemen kunnen in het ideale geval het hoofd
geboden worden door het analyseren van beleidsexperimenten in andere lidstaten. Hoewel algemene en gedeelde doelen worden opgesteld, heeft dit binnen de OCM niet automatisch convergentie van nationale institutionele inrichtingen tot gevolg. Omdat elke lidstaat de eigen institutionele inrichting kan behouden om de doelen te behalen, krijgt de procedure weinig weerstand.106 Hierdoor hoeft de diversiteit van de verschillende verzorgingsstaten geen spelbreker te zijn bij een Uniebrede aanpak.
Officieel deed de OCM als besluitvormingsmethode echter pas met de Lissabonstrategie (2000) haar intrede. De Lissabonstrategie heeft als doel de Europese Unie tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie in 2010 te maken. Ook deze ambitieuze strategie is onder de sociaal-democratische conjunctuur tot stand gekomen, met elf nationale regeringen goed vertegenwoordigd in de Europese Raad.107 Voor de Lissabonstrategie is kennisuitbouw, economische groei, maar ook bestrijding van werkloosheid en armoede nodig. De achterliggende gedachte is dat sociale insluiting van kwetsbare groepen de vicieuze cirkel van werkloosheid, druk op de verzorgingsstaat, stijgende arbeidskosten en opnieuw werkloosheid doorbreekt. Het normatieve concept „sociale insluiting‟ draagt zo in het ideale geval bij aan minder overheidsuitgaven, gering stijgende arbeidskosten én meer gelijkheid.108
In de herziene Lissabonstrategie van 2005109 spelen groei en banen een nog belangrijkere rol en is de EWS onderdeel geworden van de Lissabonstrategie. Er wordt hier dus ook een koppeling gemaakt tussen sociaal beleid en economisch beleid en gezien het bestaan van een economische en monetaire unie is convergentie op sociaal gebied wenselijk. Met de OCM als besluitvormingsmethode is het mogelijk op beleidsterreinen die onder de exclusieve bevoegdheid van lidstaten vallen toch Europese coördinatie te bewerkstelligen.
In de literatuur is echter veel discussie of de intergouvernementele methode werkelijk invloed kan uitoefenen of dat deze vorm van soft law uiteindelijk ondergeschikt is aan de
106
Jonathan Zeitlin,`Social Europe and experimentalist governance. Towards a new constitutional
compromise?', in: G. De Búrca (red.) EU Law and the welfare state. In search of solidarity (Oxford 2005), p. 218-219.
107
Manow e.a., „European social policy‟, p. 31.
108 Offe, „The European model‟, p. 461-462.
109 Europese Commissie Mededeling, Gemeenschappelijke acties voor groei en werkgelegenheid: het
lidstaten.110 De effectiviteit van de OCM is onduidelijk door het gebrek aan een duidelijk opgelegd wenselijk sociaal model ter ondersteuning van de te behalen doelen.111 Veel hangt af van de bereidheid van nationale actoren om van de best practices van andere landen te leren en vervolgens of die best practices in andere landen ook succesvol zijn in eigen land.112
Daarnaast is er een discussie over de legitimiteit van de OCM als besluitvormingsmethode. Ten eerste is er het vraagstuk van subsidiariteit: is het EU-niveau het juiste niveau om te overleggen over maatregelen op de specifieke OCM-gebieden, of zou dit beter op nationaal of subnationaal niveau kunnen plaatsvinden?113 Daarnaast speelt de democratische legitimiteit van de OCM een rol. Parlementen, zowel op Europees als nationaal niveau, zijn niet of nauwelijks betrokken bij de OCM-processen of de Nationale Actieplannen.114 Niet-verkozen ambtenaren nemen zitting in de overlegcomités, waardoor er niet sprake is van input-legitimiteit. Toch zou het OCM-proces de democratische legitimiteit van EU-besluitvorming kunnen ondersteunen wanneer het een overlegorgaan wordt van diverse maatschappelijke partijen. Wanneer partijen die maatschappelijk draagvlak hebben in de besluitvorming meespelen, zoals sociale partners en NGO‟s, wordt de legitimiteit groter. Een bredere participatie kan zo ook de effectiviteit van het beleid bevorderen. Anderzijds kan het OMC-proces ook leiden tot centralisering van besluitvorming zonder relevante partijen mee te nemen in de besluitvorming, een situatie waarin slechts een technocratische elite beslist. Deze gesloten vorm van besluitvorming zou zo kunnen leiden tot epistemic communities, kenniselites op een bepaald gebied met gedeelde overtuigingen en waarden.115 Wanneer de OCM ervoor zorgt dat de binnenlandse oppositie in feite buitenspel wordt gezet zou dit het democratische tekort van de Europese Unie nog verder vergroten.116
Tot op dit moment is de OCM bovenal een bureaucratische procedure gebleken. Van brede participatie en transparantie, laat staan van publiek bewustzijn, is geen sprake. Hierbij zijn er wel verschillen tussen de verschillende beleidsterreinen. Zo is op het gebied van Sociale
110 Zie bijvoorbeeld: Peter Nedergaard, „Which countries learn from which? A comparative analysis of the direction of mutual learning processes within the Open Method of Coordination committees of the European Union and among the Nordic countries‟, Cooperation and Conflict 41 (2006) 4, p. 422-442 en Mariely López-Santana, „The domestic implications of European soft law. Framing and transmitting change in employment policy‟, Journal of European Public Policy 13 (2006) 4, p. 481-499.
111 Zeitlin, „Social Europe‟, p. 233-234.
112 Scharpf, ‟The European social model‟, p. 652-654.
113
Zeitlin, „Social Europe‟, p. 223-224.
114 Idem, p. 223.
115 Martin Heidenreich en Gabriele Bischoff, ‟The Open Method of Co-ordination. A way to the
europeanization of social and employment policies?‟, Journal of Common Market Studies 46 (2008) 3, p. 501-503.
116 Pasquale Tridico, „The Lisbon Strategy. A new policy for better jobs?‟, Fondazione Eni Enrico Mattei
Insluiting sprake van een bredere participatie (ook van NGO‟s) dan in de EWS.117
Dit kan op het gebied van zowel input- als op output-legitimiteit problemen opleveren. Op input-niveau kan er een kloof tussen burger en bestuur ontstaan; op output-gebied kunnen resultaten minder effectief worden door de onvolledige participatie van betrokkenen.
Door de onduidelijke effectiviteit van de OCM is het problematisch om te spreken over de europeanisering van sociaal beleid. Uiteindelijk bepalen de lidstaten welke doelen worden gesteld, welke indicatoren worden gebruikt en hebben nationale beleidsvoorkeuren dus weer invloed op Europees niveau. In hoeverre besluiten binnen de OCM echter impact hebben op nationaal niveau, is echter onduidelijk.118 In ieder geval is er niet of nauwelijks sprake van verticale europeanisering, waarbij regels in de vorm van richtlijnen, verordeningen of beschikkingen van bovenaf aan lidstaten worden opgelegd.
Veeleer is er sprake van horizontale europeanisering. Hierbij spelen Uniebrede ideeën, discoursen en procedures een belangrijke rol. Door de OCM vormen zich op Europees niveau gemeenschappen, netwerken of zelfs cognitieve organisaties (zoals epistemic communities) die elkaar kunnen helpen bij de vorming van beleid.119 Zij spreken dezelfde „taal‟ en gebruiken dezelfde (meet)methoden. Voorbeelden zijn een algemeen ontwikkelde evaluatiecultuur, waarin beleid en de resultaten ervan in kaart worden gebracht.120 In landen als Italië was dit eerder veel minder ontwikkeld. Daarnaast is een verschuiving in binnenlandse discoursen zichtbaar van bijvoorbeeld de nadruk op werkloosheidsbestrijding naar hogere arbeidsparticipatiewaarden en van passieve inkomenssteun naar activering op de arbeidsmarkt.121 Ambtenaren die betrokken zijn bij de EWS zien dezelfde problemen en benaderen die op dezelfde manier, zo bleek uit een onderzoek onder ambtenaren in Spanje, België en Zweden (landen die deel uitmaken van drie verschillende verzorgingsstaatregimes).122 In Zweden, dat van deze drie landen het meest voldoet aan de EWS-doelen, werd de EWS echter minder als de autoriteit genoemd die problemen in kaart had gebracht. In de andere landen wordt de EWS meer genoemd. Zij blijkt vooral invloed te hebben als agenda setter en als aandrager voor oplossingen voor reeds geconstateerde binnenlandse problemen in België en Spanje.123
De EWS biedt en beperkt zo tegelijkertijd de mogelijkheden van beleidsmakers. Door het uitwisselen van informatie uit andere landen en extra, Europese samenwerkingsmogelijkheden
117
Zeitlin, ‟Social Europe‟, p. 225-226.
118 Idem, p. 230.
119 Nedergaard, „Which countries learn from which?‟, p. 424-425.
120
Zeitlin, „Social Europe‟, p. 231.
121 Idem, p. 229.
122 López-Santana, „The domestic implications‟, p. 488.
krijgen beleidsmakers meer opties, maar zij worden hier ook in beperkt doordat er een normatief kader bestaat binnen de EWS waarbinnen goed en slecht beleid wordt beoordeeld.124 De Europese Commissie beveelt op deze manier bepaalde ideeën aan (zoals flexicurity; zie de volgende paragraaf). In feite gaat het om discursieve processen waarin (beleids)overtuigingen van verschillende actoren op elkaar afgestemd worden. Hoewel het een zwakkere vorm van europeanisering is dan andere (verticale) processen en europeanisering moeilijker vast te stellen is, blijft het een proces van europeanisering, zeker volgens de brede, interactieve definitie van Radaelli.
De enige vorm van verticale europeanisering is het effect van de in hoge mate geïntegreerde economische en monetaire unie op het sociale beleid. Hier zien we wel de institutionalisering van een supranationaal niveau van besluitvorming en daarmee een verticale europeanisering. De begrotingsbeperkingen van de EMU zorgen ervoor dat de gelegenheidsstructuur van de lidstaat gereduceerd is. Investeringen kunnen immers slechts tot een bepaald niveau gedaan worden. De economische integratie van de Unie heeft zo ook gevolgen voor het sociale beleid. Door de zwakke integratie op sociaal gebied, en daaraan tegengesteld de sterke economische integratie, kunnen de Europese doelen op sociaal gebied soms niet gehaald worden. In die gevallen vraagt de economische situatie van een land om investeringen op sociaal gebied, maar wordt dit door de beperkingen van de EMU onmogelijk gemaakt. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat de lidstaat in een gemondialiseerde economie toch niets kan doen en Europese verzorgingsstaten enkel een race-to-the-bottom te wachten staat. De koppeling tussen werkgelegenheids- en macro-economisch beleid is verder versterkt door de EWS te integreren in de herziene Lissabonstrategie. Daarmee maken de werkgelegenheidsdoelen deel uit van de macro-economische doelen van de Unie, een gebied waarop de Unie meer invloed kan uitoefenen.125
In hoeverre de coördinatie van werkgelegenheidsbeleid op Europees niveau door middel van wederzijds leren en cognitieve processen nu echt effectief is, blijft echter twijfelachtig. Implementatie zal immers op nationaal niveau moeten blijven plaatsvinden.126 Uit de literatuur blijkt juist dat de moeizame en padafhankelijke vormingen (vgl. Esping-Andersen) van de verzorgingsstaten de implementatie vaak frustreren.127 Tussen soft law op sociaal gebied en de effectieve macro-economische resultaten ervan, interveniëren diverse factoren. Zo kan de binnenlandse implementatie moeizaam zijn, er kunnen hervormingen op andere beleidsterreinen
124
Idem, p. 494.
125 Heidenreich en Bischoff, ‟The Open Method of Co-ordination‟, p. 514.
126 Idem, p. 516.
doorgevoerd worden – bijvoorbeeld fiscaal – die (negatieve) invloed hebben en daarnaast kan een instabiele binnenlandse situatie ten gevolge van politieke instabiliteit of internationale onzekerheid de effectiviteit onder druk zetten.128
Gesteld kan worden dat de arbeidsmarkthervormingen zoals gepropageerd door de Europese Commissie in de jaren 1997-2007 ten doel hebben de verzorgingsstaat te activeren en een model van actief individualisme te ondersteunen. Het actief individualisme is een combinatie van individualisme en communitarisme, waarin zowel de eigen verantwoordelijkheid van de burger als de plichten ten opzichte van de gemeenschap worden benadrukt. Het actief individualisme is daarmee een moderne sociaal-democratische invulling van (sociaal) burgerschap, waarin rekening gehouden wordt met de uitdagingen waarmee de moderne verzorgingsstaat te maken heeft. De sociale rechten van Marshall worden hier aangevuld met plichten. De staat speelt binnen het actief individualisme een minder grote rol bij de herverdeling en het afdwingen van gelijkheid, maar is vooral faciliterend en randvoorwaardenscheppend.129 Dit gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van integratieprojecten en sociale activering van werklozen. De EU heeft dit beleidsmodel, van actief arbeidsmarktbeleid en het terugdringen van de werkloosheid, effectief gepropageerd, zoals blijkt uit onderzoek onder beleidsmedewerkers in verschillende landen.130 Om te analyseren in hoeverre er een convergerende beweging zichtbaar is in Europa, kijk ik naar het relatief recente concept flexicurity. Flexicurity is het concept dat sinds 2006 door de Commissie wordt gebruikt om tot de modernisering van de Europese verzorgingsstaten te komen. In het concept, oorspronkelijk ontwikkeld door de Tilburgse econoom Wilthagen131, is het model van actief individualisme is te herkennen.132
Flexicurity
In reactie op de uitdagingen die de gemondialiseerde wereld de EU biedt, is flexicurity een antwoord dat op alle verzorgingsstaten zou moeten passen. Flexicurity is een poging flexibiliteit, nodig voor competitiviteit, en sociale zekerheid, centraal in de Europese verzorgingsstaten, te
128 López-Santana, „The domestic implications‟, p. 495.
129 Braun en Giraud, „Models of citizenship‟, p. 46-47.
130 López-Santana, „The domestic implications‟, p. 487-488. In het onderzoek van López-Santana zijn ambtenaren op nationaal en subnationaal niveau in Spanje, België en Zweden geïnterviewd over arbeidsmarktbeleid. Beleidsmakers in deze landen zien dezelfde problemen in hun arbeidsmarkten en dezelfde belemmeringen op het gebied van economische groei en hervormingen in verzorgingsstaten. Deze visie komt overeen met die van de EWS.
131 Zie bijvoorbeeld: T. Wilthagen en F. Tros, „The concept of „flexicurity‟: a new approach to regulating employment and labour markets‟, Transfer 10 (2004) 2, 166-186.
verenigen, zo schrijft de Commissie in haar Mededeling.133 Hoewel de Mededeling pas in 2007 (en dus aan het eind van de onderzochte periode in deze scriptie) gepubliceerd werd, is flexicurity al langer gebruikt binnen de EWS als best practice.
Eén van de kernprincipes van flexicurity is de focus op werkzekerheid in plaats van baanzekerheid, waarbij een werknemer steeds dezelfde baan (be)houdt. Hiermee is zowel flexibiliteit gediend – de werknemer kan eenvoudig van baan overstappen – als zekerheid, want de werknemer behoudt financiële zekerheid. Een goed georganiseerde sociale zekerheid is hierbij wel nodig, want anders durft de werknemer de stap niet te zetten.134 Het doel is dus duidelijk om flexibiliteit en zekerheid met elkaar te verenigen, hoewel het gevaar is dat een onderdeel van de flexibiliteit, namelijk het gemakkelijker ontslag, ten koste gaat van zekerheid. De traditionele
trade-off tussen beide moet verzwakt worden.135
De vier componenten van flexicurity zijn: Flexibele en betrouwbare contracten
Omvattende regelingen voor levenslange scholing
Het zogenaamde lifelong-learning, waarmee (kwetsbare) werknemers zich tijdens hun carrière constant kunnen aanpassen aan de wisselende omstandigheden
Effectief actief arbeidsmarktbeleid
Gericht op (re)integratie van werknemers in het arbeidsmarktproces Moderne sociale zekerheidsstelsels
Met uitgebreide sociale voorzieningen, ook ter ondersteuning van de combinatie werk en privéleven (zoals kinderopvang). 136
Flexicurity is behalve een belangrijk instrument ter bevordering van de Europese
werkgelegenheid, ook een middel om sociale insluiting te bewerkstelligen. Outsiders op de arbeidsmarkt hebben het moeilijk om een baan te vinden en te behouden en dat zou met de implementatie van flexicurity eenvoudiger moeten worden. De doelen van de Lissabonstrategie op werkgelegenheidsgebied (70% algemene participatiegraad, 60% participatiegraad van vrouwen en 50% participatiegraad van ouderen (55-64 jaar)) waren al gericht op deelname van
outsiders aan het arbeidsmarktproces.137 Tenslotte heeft flexicurity ook nog een neveneffect op de
133 Europese Commissie Mededeling, Towards common principles, p. 7.
134 Idem, p. 7.
135
ISAE Rapporto, Il sistema di sostegno del reddito di disoccupati in un’ottica di flexicurity. Un’analisi
della situazione italiana (2008), p. 168.
136 Europese Commissie Mededeling, Towards common principles, p. 12.
vorming van een hoogwaardige kenniseconomie; het concept ondersteunt investeringen in (levenslang) onderwijs.138
Het lijkt dat in de eerste plaats Scandinavische landen aan dit ideaaltype-verzorgingsstaat voldoen. De sociale cohesie is groot in deze landen, de ongelijkheid laag en de arbeidsparticipatie hoog. Toch had de Raad van Ministers in 2003 op voorstel van de Commissie kritiek op Zweden, toch een van de – althans op het oog – succesvolle verzorgingsstaten. De belastingen en de genereuze uitkeringen worden als hinderpaal gezien voor het concurrentievermogen van Zweden, hoewel de economische prestaties niet achterblijven. Waarom krijgt Zweden dan kritiek vanuit Europa? De verklaring wordt wel gezocht in het feit dat Zweden niet binnen het theoretische model van de Commissie valt. De Commissie gaat er vanuit dat werkloosheid het gevolg is van inflexibele arbeidsmarkten, zoals dat het geval is bij de corporatistische verzorgingsstaten.139 Dit model is echter niet toe te passen op de Scandinavische verzorgingsstaten, omdat die heel anders zijn ingericht.
Flexicurity in de ideale vorm is dus een soort mix van de zekerheid van
sociaal-democratische landen met de flexibiliteit van de liberale landen. Vaak wordt gezegd dat met de inkapseling van de EWS in de Lissabonstrategie arbeidsmarktflexibiliteit de overheersende factor is van de twee.140 De EU zou dan een neoliberaal model propageren om concurrerend te blijven en de basis van de Europese verzorgingsstaten, namelijk bescherming van de burger tegen de schaduwzijden van marktwerking, ondermijnen.
In de literatuur wordt tevens gesproken van de Gouden Driehoek van flexicurity in Denemarken.141 Hierbij wordt aan flexibiliteit en zekerheid een derde element toegevoegd, namelijk actief arbeidsmarktbeleid. Gesteld wordt dat een juiste afstemming, en die is voor elke verzorgingsstaat verschillend, van de drie leidt tot optimale uitkomsten. Het simpelweg kopiëren van de Gouden Driehoek van Denemarken levert in andere landen dan ook geen rendement op.142 Denemarken wordt in een onderzoek uit eind 2005 van Peter Nedergaard door deelnemers aan de
138 Gilles Raveaud, „The European Employment Strategy. Towards more and better jobs?‟, Journal of
Common Market Studies 45 (2007) 2, p. 423.
139
Raveaud, „The European Employment Strategy‟, p. 425, 427.
140 Zie bijvoorbeeld: Fritz Scharpf, „The European social model: Coping with the challenges of diversity‟, Journal of Common Market Studies, 40 (2004) 4, p. 645–70; Wolfgang Streeck, „Industrial relations today: reining in flexibility‟, Working Paper 08/3, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (Keulen 2008); Gilles Raveaud, „The European Employment Strategy. Towards more and better jobs?‟,
Journal of Common Market Studies 45 (2007) 2, p. 411-434.
141 Zie bijvoorbeeld Trudie Schils en Paul de Beer (2008), „Flexicurity en de Gouden Driehoek‟, Tijdschrift
voor Arbeidsvraagstukken 24 (2008) 4‟, p. 363-380 en Fabio Bertozzi en Giuliano Bonoli, „Measuring
flexicurity at the macro level. Conceptual and data availability challenges‟, RECWOWE Working Paper (2009) 10.
OCM-comités ook het meest als voorbeeld genoemd. Van de 25 EU-lidstaten worden naast Denemarken vaak het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Finland en Nederland genoemd. Italië wordt weinig als voorbeeld genoemd en neemt de twaalfde positie in op de lijst van Nedergaard.143