De instituties van de verzorgingsstaat hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de modernisering van de natiestaat. Met het toekennen van sociale zekerheid werden de negatieve (sociale) gevolgen van de markteconomie geneutraliseerd.52 De verzorgingsstaat zoals gevormd in West-Europa kenmerkt zich dan ook, in lijn met de analyse van Marshall, als voorkomend in kapitalistische systemen als antwoord op de industrialisering. De verzorgingsstaat is in West-Europa een sociaal-democratisch project, soms vormgegeven door juist niet-sociaal-democratische partijen uit angst voor een meer revolutionair socialisme. De parlementaire democratie zou er voor moeten zorgen dat de sociale ongelijkheden, voortgekomen uit de
51
Ik gebruik de term „EU‟ ook voor de periode voor het Verdrag van Maastricht (1992), hoewel daarvoor sprake was van meerdere gemeenschappen.
52 Mariangela Zoli, „I sistemi di welfare state nei paesi dell‟Unione europea‟, Luiss LLEE Working
kapitalistische economische inrichting, ongedaan moeten worden gemaakt. Vertegenwoordiging van alle burgers in het parlement zou burgers dus in de eerste plaats moeten betrekken bij de politiek, maar dat moest in de tweede plaats ook gebeuren door het bieden van sociale voorzieningen aan iedereen. Treffend is de overeenkomst met Marshall: evenals Marshall zagen juist sociaal-democraten sociaal beleid als onderdeel van een groot emancipatoir project, waarin iedere burger zou participeren. Daarnaast zou sociaal beleid in de ideologie van zowel sociaal-democraten als Marshall leiden tot grotere economische efficiëntie, omdat iedereen de kans krijgt deel te nemen aan het arbeidsproces en er minder tegenstellingen in de samenleving zullen zijn.53
In zijn baanbrekende werk The three worlds of welfare capitalism (1990) maakt Gøsta Esping-Andersen een onderscheid tussen drie verzorgingsstaatregimes: liberaal, corporatistisch en sociaal-democratisch.54 Esping-Andersen heeft een duidelijk institutionele benadering. In het institutionalisme spelen instituties een bepalende rol; de bestaande instituties bepalen de mogelijkheden voor een actor. Padafhankelijkheid, waarbij de verschillende verzorgingsstaten door culturele en politiek-economische achtergronden gevormd zijn en zich vanuit die positie doorontwikkelen, staat centraal in de analyse. Hoewel sociaal beleid overal binnen nationale grenzen ontwikkeld is, zijn er toch grensoverschrijdende regimes zichtbaar. Deze clusters van landen lijken op de ideaaltypen die Esping-Andersen schetst.
Het eerste ideaaltype, de liberale verzorgingsstaat, is een bescheiden verzorgingsstaat. De uitkeringen zijn relatief laag en aan strikte voorwaarden gebonden. Bovendien komt sociale zekerheid slechts ten goede aan een kleine groep mensen in de onderklasse van de samenleving. De omvang van zowel sociale voorzieningen als sociale verzekeringen is laag te noemen. De staat moedigt daarentegen de markt aan, met een ideologie waarin werk en zelfredzaamheid belangrijk zijn. Wat ontstaat, is een mix van relatieve armoedegelijkheid bij de ontvangers van staatshulp en door de markt gedifferentieerde welvaart onder de meerderheid, met een politieke tegenstelling tussen beide „klassen‟. Als voorbeelden noemt Esping-Andersen de Angelsaksische landen, in Europa gaat het dan om Groot-Brittannië en Ierland.55
Een tweede cluster is dat van de corporatistische verzorgingsstaten. In deze landen is marktefficiëntie nooit een ideaal geweest zoals in de liberale verzorgingsstaten. Veel meer gaat het om sociale zekerheid, toegekend aan een reeds bestaande klasse of sociale status. Behoud van een bepaalde positie is dus belangrijker in de corporatistische staten dan het verbreden van welvaart naar personen zonder die bepaalde positie. In deze landen ontstaat dus een tegenstelling
53 Gøsta Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism (New Jersey 1990), p. 11-12.
54 Esping-Andersen, The three worlds, p. 26-27.
tussen groepen die wel en niet een bepaalde sociale status hebben. Corporatistische staten zijn vaak gevormd door de historische rol van de kerk en nemen het gezin als uitgangspunt. Daarbij wordt uitgegaan van een mannelijk kostwinnersmodel; de man werkt en de vrouw verricht de huishoudelijke diensten. De staat grijpt alleen in wanneer de man niet langer voor welvaart kan zorgen via de markt. Esping-Andersen noemt de continentaal-Europese landen als voorbeelden van dit ideaaltype verzorgingsstaten, landen als Oostenrijk, Duitsland en Italië.56
Ten slotte worden de sociaal-democratisch verzorgingsstaten genoemd, het type met de uitgebreidste vorm van staatsvoorzieningen. Van „iedereen‟ worden hier de risico‟s afgedekt en sociale rechten worden toegekend aan alle klassen. „Maximale gelijkheid en minimale marktwerking‟ is in deze landen het credo. Zowel de onderklasse als de elite maakt deel uit van hetzelfde door de staat vormgegeven verzekeringssysteem en iedereen voelt zich verplicht te betalen voor de collectieve welvaart. In tegenstelling tot het corporatistische model, is het in dit regime wel mogelijk preventief in te grijpen in gezinnen. Sociaal-democratische regimes zijn veel meer gericht op het individu binnen het gezin, of het nu vrouwen zijn of kinderen, die zich moeten ontwikkelen. Uiteindelijk is het doel om ook deze groepen volledig te laten participeren op de arbeidsmarkt. Het is nodig, want de uitgebreide beschikbare welvaartsvoorzieningen kunnen alleen gegarandeerd worden door genoeg werkenden. In tegenstelling tot de andere twee regimes, geldt voor het sociaal-democratische regime dus dat volledige werkgelegenheid altijd het doel moet zijn teneinde begrotingstekorten te voorkomen. De paradox ontstaat dan dat in deze landen geen statusverschillen bestaan tussen werkenden en niet-werkenden, maar dat werk tegelijkertijd niet genoeg aangemoedigd kan worden. Tot het sociaal-democratische regime rekent Esping-Andersen de Scandinavische landen: Finland, Noorwegen, Zweden en Denemarken. 57
Later is aan de analyse van Esping-Andersen een nieuw regime toegevoegd, dat van de landen van Mediterraan-Europa. Hiertoe behoren Griekenland, Italië, Portugal en Spanje. Relevant voor deze scriptie is vooral de positie van Italië, zoals hierboven vermeld door Esping-Andersen nog geschaard onder het corporatistische regime. Waar de andere mediterrane landen gedurende lange tijd na de Tweede Wereldoorlog niet democratisch bestuurd werden en niet lid waren van de Europese Unie (Griekenland werd lid in 1981, Portugal en Spanje in 1986), maakte Italië vanaf het begin deel uit van de Europese samenwerking en integratie. Ondanks dit historisch-politieke verschil, vormt deze groep landen een mediterrane variant op de corporatistisch-Europese verzorgingsstaten. In overeenstemming met de corporatistische landen
56 Idem, p. 27.
spelen families een belangrijke rol in de verzorgingsstaat. Groot verschil is echter dat de mediterrane landen geen niveau van minimale bescherming bieden, er is geen minimuminkomen. De staat vormt hier dus geen sociaal vangnet. Ook zijn de programma‟s op het gebied van actief arbeidsmarktbeleid hier weinig ontwikkeld.58
Invloed van Europa
De verzorgingsstaat kende in de periode 1945-1975 een gouden tijd door Europese binnenlandse compromissen over hoe de politieke economieën ingericht moesten worden en hoe de zwakkeren in de samenleving beschermd moesten worden. Het compromis verschilde van land tot land, maar kenmerkend voor Europese landen was een relatief ruime sociale bescherming van burgers voor de uitwassen van de markt, zeker in vergelijking met de Verenigde Staten. Het verschil tussen de sociale voorzieningen in Europese staten en landen buiten Europa – in het bijzonder: de Verenigde Staten – is de reden dat er nog wel van een Europees Sociaal Model wordt gesproken, ondanks de diversiteit van verzorgingsstaten in heel Europa.
West-Europese landen belandden in een opwaartse spiraal door het ontstaan van
vertrouwensgemeenschappen op nationaal niveau (figuur 1). Door de
vertrouwensgemeenschappen kon democratie in Europese landen verankerd worden en vond er vervolgens een proces van constante modernisering en economische groei plaats. Politieke partijen en instituties werden op deze manier legitiem en meer politieke stabiliteit en sociale solidariteit waren de gevolgen.59 Voor burgers was het in dit systeem moeilijk om zich buiten de grenzen van de staat van herkomst te bewegen en, vooral, deel uit te gaan maken van andere verzorgingsstaten. De verzorgingsstaat kon immers alleen in de sociale rechten voorzien wanneer de staat ook verzekerd was van inkomsten uit verplichtingen van burgers, zoals het betalen van belastingen en premies.60 De afscherming van de nationale arbeidsmarkt ten opzichte van de buitenwereld en de uitbreiding van welvaartsprogramma‟s, heeft gezorgd voor loyaliteit van de burger jegens de (nationale) verzorgingstaat.61 Loyaliteit werd in dit geval verkregen doordat de verzorgingsstaat resultaten leverde (output-legitimiteit), het vertrouwen steeg in de overheid (ook door de democratiseringsbeweging) en het gemeenschapsgevoel ook sterker werd, mede ten gevolgde van de geïnstitutionaliseerde nationale solidariteit die de verzorgingsstaat bood.
58 Zoli, „I sistemi di welfare state‟, p. 2.
59
Maurizio Ferrera, „Amici o nemici? Integrazione europea e modelli sociali nazionali‟, Rivista italiana di
scienza politica 36 (2006) 1, 6.
60 Ferrera, „Amici o nemici‟, p. 6-7.
Figuur 1: Vicieuze cirkel groei verzorgingsstaat 1945-1975, op basis van: Maurizio Ferrera, „Amici o nemici? Integrazione europea e modelli sociali nazionali‟, Rivista italiana di scienza politica 36 (2006) 1, 6.
Tegelijkertijd gold voor niet-ingezetenen dat zij in een structurele achterstandspositie zaten in hun niet-thuisland. Alleen onder strenge voorwaarden, vastgelegd in bilaterale verdragen, konden arbeidsmigranten toetreden tot arbeidsmarkten en sociale zekerheidsstelsels buiten hun land van herkomst. Vanzelfsprekend was de verstrekking van uitkeringen aan migranten het meest problematisch. Solidariteit gold niet voor migranten, nog een reden om sociaal burgerschap binnen nationale grenzen te bekijken. Sociale ondersteuning en medische hulp werden bovendien wettelijk alleen geboden aan, soms expliciet geformuleerd, nationaal-ingezetenen of aan arbeiders met een geldige werkvergunning.62
In dezelfde jaren ontwikkelde de Europese Unie zich. In de ontwikkeling van de Europese Unie hebben economische samenwerking en integratie altijd de basis gevormd. Volgens de functionalistische theorie, in de hoogtijdagen van de Europese integratie invloedrijk, zou de samenwerking op het economische deelgebied automatisch leiden tot samenwerking op andere, nabijgelegen beleidsterreinen. Vanaf de jaren vijftig leek het ideaal van een ever closer Union op deze manier haalbaar. In eerste instantie werkte het ook zo, maar tegelijkertijd was er wel een grote tegenstelling zichtbaar tussen de verzorgingsstaten en de Europese integratie. Waar de ontwikkeling van de verzorgingsstaat gekenmerkt werd door afscherming van (nationale) gemeenschappen, is de Europese integratie daarentegen gericht op de opening van nationale markten. In een periode van grote economische groei in vooral de jaren vijftig en zestig van de 20ste eeuw, maakten beide processen onafhankelijk van elkaar grote ontwikkelingen door. Economische groei werd mede bereikt door de opening van markten met alle comparatieve
62 Idem, p. 74-75. Politieke legitimiteit / stabiliteit Sociale cohesie / solidariteit Moderni-sering / economische groei
kostenvoordelen van dien; op binnenlands terrein ontwikkelde de verzorgingsstaat zich en garandeerde een groeiend deel van de bevolking sociale steun.
Soms raakten beide processen elkaar, bijvoorbeeld door het vrij verkeer van werknemers. De sociale voorzieningen buiten de eigen lidstaat waarop arbeidsmigranten recht hadden, moesten vastgelegd worden en hiervoor was coördinatie nodig. De Europese invloed op de nationale verzorgingsstaten, vooral ten gevolge van uitspraken van het Europese Hof van Justitie, is in de jaren zestig (en zeventig) echter marginaal te noemen. Op het gebied van het vrij verkeer van werknemers, was de omvang van de arbeidsmobiliteit daarvoor te gering. Het zijn echter eerste aanzetten waaruit blijkt dat een communautair niveau, ook al heeft het officieel slechts bevoegdheid op economisch gebied, wel degelijk invloed kan hebben op sociaal gebied. Een eventuele poging tot harmonisering van de verschillende verzorgingsstaten werd nog verder bemoeilijkt door de toetreding van nieuwe lidstaten in 1973. Met de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken tot de EG kwamen er twee nieuwe „types‟-verzorgingsstaten binnen. De divergentie van Europese verzorgingsstaten werd zo alleen maar groter.63
Crisis van de verzorgingsstaat
Wat we kunnen constateren uit Esping-Andersens analyse, is dat de verzorgingsstaten zich redelijk autonoom gevormd hebben. Zonder twijfel was dit het geval in het „gouden tijdperk‟ van de verzorgingsstaat (tot 1973), ondanks de uitspraken van het Hof. In de economisch turbulente jaren zeventig, met in 1973 de eerste oliecrisis, veranderde dit echter. Het economische liberalisme dat in de voorafgaande decennia over de hele wereld en in het bijzonder in Europa hoogtij vierde, leidde ook tot interdependentie. De oliecrisis en de ondergang van het Bretton Woods-stelsel leidden een periode van economische instabiliteit in, waarbij bleek dat een Keynesiaans (binnenlands) beleid niet langer meer werkte door de hoge inflatie. In het economische model van Keynes kon een stijgende inflatie niet samengaan met een stijgende werkloosheid, maar dit was wel de praktijk in het Europa van de jaren zeventig. Monetaire stabiliteit was nodig en de Europese reactie was de oprichting van het Europees Monetair Stelsel (EMS, 1979). Nationale valuta dienden te bewegen binnen een bandbreedte van meestal 2,25 procent en in het geval van zwakke munten 6 procent.64 Monetair beleid werd zo gecoördineerd, ondanks de relatieve zwakte van het EMS-regime.
63 Fritz W. Scharpf, „The European social model. Coping with the challenges of diversity‟, Journal of
Common Market Studies 40 (2002) 4, p. 647.
Dat het voeren van een Keynesiaans beleid niet langer succesvol was, bleek uit de Franse socialistische ervaring tijdens het presidentschap van Mitterrand in 1982-1983. De Franse overheid stortte zichzelf door het voeren van een actief economisch beleid alleen maar in nog grotere begrotingstekorten en economische problemen. In de jaren tachtig werd op Europees niveau afgesproken dat dergelijke crises alleen Europees opgelost konden worden en dat daarom een verdere integratie op economisch gebied nodig was. Met de Europese Akte van 1986 committeerden de lidstaten zich aan de vervolmaking van de interne markt in 1992 en werd gekozen voor efficiëntie en concurrentievermogen als essentieel voor groei in Europa.65 Na een moeilijke periode kwam Europese integratie vanaf toen weer in een stroomversnelling terecht.
Essentieel was hierbij de negatieve integratie die de Europese Akte inleidde. Om één interne markt te creëren, was het nodig de handelsbelemmeringen te verwijderen. Positieve integratie – bijvoorbeeld door middel van harmonisatie of het opleggen van minimumstandaarden – vond in de periode tot 1992 in mindere mate plaats. Weliswaar wilde Jacques Delors, de ambitieuze voorzitter van de Europese Commissie (1985-1995), een sociale dimensie toevoegen aan de interne markt met daarin vastgelegde Europese sociale rechten, maar dit kwam niet of nauwelijks van de grond, zo bleek in het in het Verdrag van Maastricht (1992).66 Met dit verdrag werd bovendien de weg naar de Economische en Monetaire Unie (EMU, 1999) geëffend. Voor toetreding tot de EMU dienen staten te voldoen aan de convergentiecriteria. Lidstaten krijgen te maken met één rentevoet die naar alle waarschijnlijkheid, gezien de diversiteit van de nationale economieën, niet gunstig is voor iedere lidstaat. Compenserend beleid in de vorm van overheidsinvesteringen is echter ook slechts beperkt mogelijk. Het criterium van een maximaal begrotingstekort van 3 procent maakt dit onmogelijk. Ten slotte had de neo-liberale agenda in die jaren ook geleid tot deregulering en privatiseringen, waardoor de nationale overheden minder werkgelegenheid te bieden hadden. Hiermee verloor de overheid een belangrijk instrument tegen werkloosheid.67 Kort weergegeven: de EU-lidstaten hebben met de euro de mogelijkheid verloren grote overheidsinvesteringen ter stimulering van de economie te doen (Keynesiaans beleid), ongeacht de vraag of dit rendement heeft.
Efficiëntie werd dus een sleutelwoord in de Europese economische integratie na de Europese Akte. In dit kader moeten we het dan ook zien, dat de Europese verzorgingsstaten vanaf het eind van de jaren tachtig onderhevig geraakt zijn aan kritiek. De instituties van de verzorgingsstaat zouden niet langer meer bijdragen aan economische groei en de reden zijn dat
65 Ferrera, The boundaries of welfare, p. 113.
66 Idem, p. 116-117.
Europese staten economisch slechter presteerden dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten.68 Hoewel uit de bovenstaande analyse blijkt dat de Europese verzorgingsstaat niet bestaat, blijkt anderzijds dat de verschillende verzorgingsstaten en Europese ontwikkelingen wel zoveel op elkaar lijken, dat staten voor dezelfde problemen komen te staan.
Drie problemen - of meer positief: uitdagingen - licht ik er in het bijzonder uit: de vergrijzing, de transformatie van het instituut „gezin‟ en de mondialisering. De vergrijzing, gecombineerd met een laag geboortecijfer in de laatste decennia, zorgt ervoor dat er grote (financiële) druk wordt gelegd op verzorgingsstaten. Dit geldt vooral voor verzorgingsstaten met collectieve gezondheidszorgvoorzieningen en pensioenstelsels.69 De inkomsten gegenereerd door minder betalers/werkenden dienen te voorzien in uitgaven ten bate van een veel grotere groep gepensioneerden. Zonder aanpassingen van de verzorgingsstaat zou dit leiden tot grote begrotingstekorten, reden waarom bijvoorbeeld onderwerpen als pensioenleeftijdverhoging en arbeidsmigratie uit derde landen recent aan de orde zijn gesteld.
Bovendien kunnen we niet langer meer spreken van het traditionele gezin als „hoeksteen van de samenleving‟. Behalve de explosieve groei van éénoudergezinnen, is in veel landen daarnaast de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen gestegen. Deze ontwikkeling heeft gezorgd voor een uitbreiding van diensten van de verzorgingsstaat, zoals op het gebied van kinderopvang en gehandicapten- en ouderenzorg. Teruggrijpend op de eerdergenoemde regimes, heeft de ontwikkeling natuurlijk vooral gevolgen voor de mediterrane verzorgingsstaten en in mindere mate voor de corporatistische. In deze landen is de familie, vertegenwoordigd in de vorm van het mannelijk kostwinnersmodel, het uitgangspunt en het wegvallen van intrafamiliaire herverdeling is dus ingrijpend.70
Een derde ontwikkeling is die van de mondialisering. Technologische ontwikkelingen en de verschuiving van arbeid naar lagelonenlanden, hebben de arbeidsmarktstructuur in Europese landen doen veranderen. Arbeidsplaatsen met de daarbijbehorende contracten voor onbepaalde tijd konden niet langer gegarandeerd worden door de toegenomen (wereldwijde) concurrentie in veel sectoren.71 Mondialisering zou in dit geval sociaal burgerschap onder druk zetten, omdat bedrijven de goedkoopste werknemer zoeken. Er kan dan een race-to-the-bottom ontstaan, waarbij werknemers zullen kiezen voor de „zekere‟ uitkeringen. De grote hoeveelheid inactieven dwingt de verzorgingsstaat echter weer om „af te slanken‟. Dit gaat ten koste van de onderwerping van de markt aan sociale rechten en kan daarom gevolgen hebben voor de
68
Zoli, „I sistemi di welfare state‟, p. 4.
69 Idem, p. 4.
70 Idem, p. 4-5.
legitimiteit van de (verzorgings)staat. Wanneer burgers immers minder kunnen rekenen het ingrijpen van de staat in de markt, verliest de staat een deel van zijn bestaansrecht.
Hoewel bovenstaande veranderingen op alle landen invloed hadden, gold dat elk regime eigen maatregelen nam om de veranderingen op te vangen. De grootste moeilijkheden deden zich voor bij de corporatistische en mediterrane landen. Deze landen kenden verzorgingsstaten gericht op het gezin. In deze verzorgingsstaten was er zo een relatief strikte scheiding tussen insiders en
outsiders. Met het ontstaan van nieuwe groepen outsiders – bijvoorbeeld vrouwen die eerst
nergens toe behoorden – ten gevolge van de veranderingen was het speciaal voor deze landen moeilijk de nieuwe outsiders „in te sluiten‟ in het al bestaande systeem.72
Daarnaast kende elk verzorgingsstaatregime nog eigen problemen, eigenlijk als gevolg van de reactie op de ontwikkelingen. Na de economische crisissituaties in de jaren zeventig en tachtig creëerden de Scandinavische landen meer werkgelegenheid door middel van uitbreiding van de publieke sector. Hierdoor was er een uitgebreid en voor iedereen toegankelijk voorzieningenniveau gekoppeld aan een hoge participatiegraad van vrouwen. Gevolg was echter dat de sociaal-democratische verzorgingsstaten te maken kregen met steeds hogere financieringskosten van hun sociale zekerheid. Als oplossing werd actief arbeidsmarktbeleid ingezet, programma‟s waarin outsiders werden opgeleid om winstgevend werk te vinden. De actieve arbeidsmarktpolitiek van deze landen maakte het mogelijk zowel een flexibele arbeidsmarkt te hebben als een uitgebreide sociale bescherming. Dit is de basis van het succesvolle Deense model van flexicurity in de jaren negentig.73
Liberale verzorgingsstaten hadden juist te maken met armoede en sociale uitsluiting na de privatiseringen van overheidsdiensten. In het Verenigd Koninkrijk was onder conservatieve