Over invloed van de Europese Unie op de Italiaanse
verzorgingsstaat en het belang van democratie
Masterscriptie Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie
Leerpad: Internationale Politieke Economie
Rijksuniversiteit Groningen
Definitieve versie – 30 december 2009 Begeleidend docent: mr. dr. H. H. VoogsgeerdRoeland Slagter
Voorwoord
Met het schrijven van dit voorwoord is er een einde gekomen aan mijn scriptieproces, een proces dat ruim een halfjaar in beslag heeft genomen. Tot mijn grote geluk was het ook tijdens dit proces mogelijk om mijn studie-Internationale Betrekkingen te combineren met een andere studie en tevens passie van mij, Italiaans.
In het tweede deel van mijn studietijd (vanaf 2007) ben ik me naast en binnen Internationale Betrekkingen steeds meer gaan verdiepen in Italië. Ik ben van mening dat de visie op Italië als politiek laboratorium in zowel de 19de als de 20ste eeuw ook in een breder kader,
namelijk binnen de internationale betrekkingen, gebruikt kan worden. Ik heb geconstateerd dat beide studies elkaar kunnen aanvullen, daarbij gesteund door de interesse van de sectie-Italiaans van de Rijksuniversiteit Groningen. In het bijzonder noem ik daarbij prof. dr. Philiep Bossier.
Ook bedank ik mijn scriptiebegeleider, mr. dr. Herman Voogsgeerd voor zijn input in het scriptieproces, die in deze output resulteerde. Hij was altijd bereid, ook op korte termijn, commentaar te leveren en heeft mij waar nodig bijgestuurd.
Omdat het afronden van een scriptie tevens het afronden van de studietijd in Groningen betekent, wil ik mijn ouders voor de constant aanwezige steun tijdens mijn studietijd bedanken (met voor u als lezer als meest tastbare voorbeeld enkele taalcorrecties van mijn vader in deze scriptie). Bovenal wens ik iedereen te bedanken die in wat voor hoedanigheid dan ook mijn studietijd in Groningen hebben verrijkt. Het voert te ver namen te noemen, met daarbij het onvermijdelijke risico mensen te vergeten, desalniettemin: GRAZIE MILLE !
Inhoud
Inleiding 6
Hoofdstuk 1 – Sociaal burgerschap 9
Marshall 10
Mazzini 15
Mazzini en Marshall 19
Gemeenschap 20
Legitimiteit 20
Hoofdstuk 2 – Nationale verzorgingsstaten en de EU 23
Europese verzorgingsstaten 23
Invloed van Europa 26
Crisis van de verzorgingsstaat 28
Autonome verandering, Europa of mondialisering? 34
Hoofdstuk 3 – Flexicurity in Europa (1997-2007) 36
Eén Europees sociaal model 38
Open Coördinatiemethode 41
Flexicurity 46
Flexicurity in Europa vergeleken 49
Flexicurity in Italië 58
Conclusie 65
Hoofdstuk 4 – Legitimiteit 67
Legitimiteitsvraagstuk 67
Legitimiteit en collectieve identiteit 68
Democratische legitimiteit 73
Italië en democratische legitimiteit 75
Politisering 77
Conclusie 79
Epiloog 81
La tendenza democratica dei nostri tempi, il moto di ascesa delle classi popolari desiderose di prender parte alla vita politica – finora riservata a una cerchia di privilegiati – non è più un sogno utopico, né un’incerta previsione: è un fatto, un grande fatto europeo che occupa ogni mente, incide sugli indirizzi dei governi, sfida ogni opposizione.
De democratische trend van onze tijden, de opwaartse beweging van de arbeidersklassen, verlangend om deel te nemen aan het politieke leven – tot op dit moment voorbehouden aan een kring van bevoorrechten – is niet meer een utopisch droombeeld, noch een ongewisse toekomstverwachting: het is een feit, een geweldig Europees feit dat eenieders geest inneemt, dat zijn weerslag heeft op de vorming van regeringen en dat elke tegenstand trotseert.
***
Inleiding
In het maatschappelijke en academische debat rondom de competenties van de Europese Unie (EU) en die van haar lidstaten, blijkt meer dan eens dat beide bestuursniveaus elkaar raken. De volgers van een model van een Europese superstaat wijzen op de noodzaak van een Europees
demos. Aan de andere kant heerst de opinie dat de EU niet te vergelijken is met een (natie)staat
zoals die voorkomt in de 19de en 20ste eeuw; voor de EU gelden dus andere normen als voor de traditionele staten. In deze discussie speelt loyaliteit een belangrijke rol. Individuele burgers zouden zich loyaal moeten voelen aan een gemeenschap en de manier waarop deze loyaliteit ingericht wordt, is hierbij onderwerp van discussie. Legitimiteit van en vertrouwen in instanties zijn essentieel voor het creëren en behouden van loyaliteit en het op deze manier realiseren van „goed‟ burgerschap.
Burgerschap is door de jaren heen op verschillende manieren geïnterpreteerd en mijn onderzoek zal zich specifiek richten op de actuele interpretatie van sociaal burgerschap. In de theorie van de gezaghebbende socioloog T.H. Marshall valt burgerschap onder te verdelen in civiele, politieke en sociale rechten. De burgerschapsrechten zijn nodig, omdat ze de fundering vormen van gelijkheid van burgers. Een systeem van ongelijkheid in beloningen kan bestaan, omdat dit systeem door middel van sociale rechten wordt gecorrigeerd en zo wordt gelegitimeerd. De sociale rechten zijn als laatste toegevoegd aan het spectrum van rechten met de opkomst van de Europese verzorgingsstaten na de Tweede Wereldoorlog. Waar civiele rechten nog negatief worden geformuleerd als het gaat om overheidsingrijpen (denk aan vrijheid van meningsuiting), vragen sociale rechten juist om (een mate van) ingrijpen van de staat. De politieke gemeenschap bepaalt in dit geval hoeveel, wat, hoe en aan wie deze herverdeling van sociale diensten plaatsvindt.1
In mijn onderzoek staat de volgende probleemstelling centraal: In hoeverre heeft de convergentie van sociaal burgerschap, die is opgetreden in Europese verzorgingsstaten in de periode 1997-2007 ten gevolge van de flexicurity-strategie, in het bijzonder in Italië, geleid tot een toename van legitimiteit van de Europese Unie en/of van een van de lidstaten, in casu Italië? Ik kies voor 1997 als beginjaar, omdat in dat jaar de Europese Werkgelegenheidsstrategie (EWS) werd aangenomen als de sociale component van de Europese Unie. Het creëren van flexicurity is
1 Anton Hemerijck, „Prospects for effective social citizenship in an age of structural inactivity‟, in: Colin
voor de Europese Commissie een belangrijk instrument binnen de Lissabonstrategie, maar ook bij de vorming van een sociaal model. Zoals de Europese Commissie zelf schrijft:
Flexizekerheid is een onderdeel van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid en de geïntegreerde richtsnoeren, en draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese werkgelegenheidsstrategie, namelijk meer en betere banen, hogere productiviteit en kwaliteit van het werk en meer sociale samenhang.2
Italië is een interessant land in dit verband, omdat het land vanaf het begin betrokken is bij de Europese integratie. Toch kent Italië een verzorgingsstaat die in hoge mate afwijkt van de „Europese norm‟. In de jaren 1997-2007 was de druk op Italië om tot sociale hervormingen te komen dan ook groot.
In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op het begrip „sociaal burgerschap‟ in de theorie van Marshall. Hemerijcks interpretatie van Marshall als „institutioneel communitarist‟ wil ik daarbij tegenover die van Giuseppe Mazzini zetten. Waar Mazzini juist de natie benadrukt als onderscheidende vorm van gemeenschap, laat Marshall dit nationalisme juist los en creëert volgens Hemerijck zo de mogelijkheid van sociaal burgerschap zonder de benodigde aanwezigheid van een natiestaat. De deelvraag is: in hoeverre vindt sociaal burgerschap zoals gedefinieerd door Marshall uitsluitend plaats binnen een nationale gemeenschap en wat is de alternatieve visie van Mazzini hierop?
Het tweede hoofdstuk behandelt de vorming van verzorgingsstaten in Europa, in het bijzonder na de Tweede Wereldoorlog. Tegelijkertijd werden de eerste stappen in de Europese samenwerking en integratie gezet, wat aanvankelijk niet van invloed was op de nationale verzorgingsstaten. Mijn probleemstelling in dit hoofdstuk is: in hoeverre ontwikkelde sociaal burgerschap zich in Europa verschillend en in hoeverre was er sprake van invloed van Europese integratie op nationale verzorgingsstaten tot 1997? In de literatuur wordt zowel „verzorgingsstaat‟ als „welvaartsstaat‟ gebruikt om het Engelse begrip „welfare state‟ te vertalen. Hoewel beide begrippen door elkaar heen worden gebruikt en er geen verschillen zijn, lijkt „verzorgingsstaat‟ vaker gebruikt te worden voor continentaal-Europese staten, terwijl welvaartsstaten meestal Angelsaksisch zijn. In deze scriptie zal ik consequent de term „verzorgingsstaat‟ gebruiken voor beide vormen.
Het derde hoofdstuk bevat een analyse van de mate van convergentie tussen Europese landen op het gebied van werkgelegenheidsbeleid, in het bijzonder flexicurity. Tevens wordt gekeken naar de invloed van EU-beleid op maatregelen die Italië op dit gebied nam. De manier
2 Werkdocument van de diensten van de Commissie. Bijlage bij de Europese Commissie Mededeling Naar
gemeenschappelijke beginselen inzake flexizekerheid. Samenvatting van de effectbeoordeling [SEC(2007)
van opereren op sociaal gebied, via de Open Coördinatiemethode, maakt het daarbij moeilijk directe causale verbanden aan te geven. De centrale vraag in dit hoofdstuk zal zijn: welke plaats neemt het concept flexicurity in in de Europese verzorgingsstaten en is er in de periode 1997-2007 sprake van convergentie naar een „flexicurity-model‟ in Europese landen, met specifieke aandacht voor Italië?
In het laatste hoofdstuk wordt aan de hand van hoofdstuk 2 en 3 een analyse gemaakt van de gevolgen van de verandering van de interpretatie van sociaal burgerschap voor de legitimiteit van en het vertrouwen in verschillende niveaus van bestuur, ofwel de gevolgen voor de loyaliteit van burgers aan instituties. Mijn vraag is: in hoeverre heeft de Europese invloed op sociaal burgerschap geleid tot een legitimiteitsvraagstuk van zowel de Europese Unie als de lidstaten en wat is hierop het politieke antwoord, met specifieke aandacht voor Italië?
Hoofdstuk 1 - Sociaal burgerschap
Burgerschap is een regelmatig terugkerend element in het politieke debat. Maatschappelijke veranderingen in de afgelopen decennia hebben de vraag opgeroepen hoe samenlevingen ingericht moeten worden en wat de rol van burgers daarin is. Maatgevend hierbij is het werk van T. H. Marshall van net na de Tweede Wereldoorlog. Hij voegde sociaal burgerschap, ofwel een sociaal rechtvaardige inrichting van de samenleving, toe als essentieel element van de moderne inclusieve democratie.3 Sociaal burgerschap is in de loop van de twintigste eeuw, en in het bijzonder na de Tweede Wereldoorlog, in Europese landen op nationaal niveau gegroeid. Verzorgingsstaten, de institutionalisering van sociaal burgerschap, ontstonden binnen nationale grenzen.
Door drie transnationale processen wordt burgerschap in die nationale context echter aangetast: mondialisering, individualisering en europeanisering. Bij mondialisering, met aan de basis open grenzen en economische concurrentie, staat de markt centraal, terwijl sociaal burgerschap er juist voor zorgt dat de markt ondergeschikt wordt aan sociale rechtvaardigheid. Individualisering doet oude banden van loyaliteit binnen een al dan niet politieke gemeenschap verdwijnen, waardoor solidariteit onder druk komt te staan. Europeanisering is geen autonoom proces, maar veeleer een reactie op deze twee processen. Hierop ga ik in latere hoofdstukken nader in.
In dit hoofdstuk sta ik echter stil bij de interpretatie van sociaal burgerschap door Marshall. Wat betekent sociaal burgerschap voor hem? En kan hij een communitarist genoemd worden? Hierbij vergelijk ik Marshall met de Italiaanse patriot Giuseppe Mazzini, die, ondanks het ontbreken van een verzorgingsstaat in de 19de eeuw, in feite avant la lettre, elementen uit de latere theorie van Marshall – namelijk solidariteit en loyaliteit – uitdiepte met een sterk nationale component. Het roept de vraag op of solidariteit gebonden is aan grenzen. Derhalve is mijn vraag in dit hoofdstuk: in hoeverre vindt sociaal burgerschap zoals gedefinieerd door Marshall uitsluitend plaats binnen een nationale gemeenschap en wat is de alternatieve visie van Mazzini hierop?
3 Dietmar Braun en Olivier Giraud, „Models of citizenship and social democratic policies‟, in: Giuliano
Marshall
De Britse socioloog Thomas Humphrey Marshall (1893-1981) introduceerde in zijn essay
Citizenship and social class (1949) sociale rechten als essentieel voor burgerschap. Na eerder
toegekende civiele en politieke rechten complementeren de sociale rechten volwaardig burgerschap. Marshall kan gezien worden als reformistisch socialist, die in zijn essay een proces van steeds verdergaande democratisering beschrijft. Zijn essay is enerzijds dan ook een beschrijving van de ontwikkeling van burgerschap in de moderne industriële samenlevingen – bij Marshall in het bijzonder de Britse – en anderzijds een normatief betoog over de inrichting van de verzorgingsstaat.4 De verzorgingsstaat corrigeert de markt, een markt die Marshall, anders dan revolutionaire socialisten, niet per definitie afwijst.
Burgerschap hangt samen met gelijkheid én ongelijkheid. Burgers van een bepaalde gemeenschap kennen dezelfde rechten en plichten. De paradox is echter dat deze rechten bestaan bij de gratie van grenzen. Europese staten hebben in de 19de en 20ste eeuw een proces doorgemaakt van natievorming, democratisering en de vorming van sociale zekerheid (de institutionalisering van sociale solidariteit). Hierdoor zijn functionele grenzen ontstaan. Functionele grenzen zijn geen territoriale grenzen (al komen ze regelmatig overeen), maar historisch gegroeide administratieve grenzen van bestuur. Loyaliteiten jegens bestuur zijn ook binnen die grenzen ingericht.5 De criteria die bepalen waarom iemand of een bepaalde groep wel of niet tot een gemeenschap behoort, zijn arbitrair en geven daarom een in de basis ongelijke situatie aan, met ongelijkheid tussen in- en outsiders.6 Het gaat dus ten diepste om de vraag wie wel en wie niet tot de gemeenschap hoort.
Marshall stelt burgerschap gelijk aan volwaardige deelname aan een gemeenschap. Hiervoor moet er sprake zijn van een basis van gelijkheid tussen individuen, wat niet onverenigbaar is met de ongelijkheden in beloningen in de samenleving (of breder: de economische ongelijkheden tussen klassen).7 Een gelijke uitgangssituatie zorgt er dus voor dat verschillen tussen klassen aanvaardbaar zijn; een legitimering van de markt. Tegelijkertijd is er een proces van democratisering zichtbaar, waarbij de midden- en onderklasse in de samenleving door de verbreding van burgerschapsrechten erbij horen. Op deze manier vindt er insluiting plaats,
4
Anthony Giddens, „T. H. Marshall, the state and democracy‟, in: Martin Bulmer en Anthony M. Rees (red.), Citizenship today. The contemporary relevance of T. H. Marshall (Londen 1996), p. 65-66.
5 Stefano Bartolini, „Tra formazione e trascendenza dei confini‟, Rivista italiana di Scienza Politica 34
(2004) 2, p. 171-172.
6 Bryan S. Turner, „Thinking Citizenship Series. T.H. Marshall, social rights and English national identity‟,
Citizenship Studies 13 (2009) 1, p. 66.
tegenovergesteld aan uitsluiting, waar groepen juist worden buitengesloten.8 Marshall analyseert specifiek voor Engeland hoe burgerschap zich na de middeleeuwen ontwikkeld heeft tot een burgerschap binnen nationale grenzen, met de daarbijbehorende rechten en plichten. Hierbij maakt hij een onderscheid tussen
- civiele rechten (voor de individuele vrijheid, zoals vrijheid van meningsuiting en het eigendomsrecht),
- politieke rechten (om deel te nemen aan de uitoefening van politieke macht, actief of passief) en
- sociale rechten (van het recht op een minimale vorm van economische welvaart en zekerheid tot het recht om volledig te delen in het sociale erfdeel).9
Door het toekennen van rechten legitimeert de staat zichzelf en kan het zo loyaliteit van burgers afdwingen. De rechten zijn niet allemaal duidelijk van elkaar te scheiden en de weergave van Marshall van de ontwikkeling van burgerschap wordt dan ook generaliserend genoemd. Enkele auteurs beweren bijvoorbeeld dat vrijheid van meningsuiting eerder een politiek recht is.10 Bovendien is de chronologie van Marshall omstreden (civiele rechten 18de-eeuws, politieke 19de -eeuws en sociale 20ste-eeuws) en kende niet elk Europees land dezelfde volgorde van rechtentoekenning (Duitsland, onder Bismarck in het laatste kwart van de 19de eeuw, had bijvoorbeeld eerder sociale dan politieke rechten).
Een ander punt van kritiek is de afwezigheid van andere verschillen dan klasseverschillen. Door zijn concentratie op Groot-Brittannië ziet Marshall weinig etnische of raciale tegenstellingen, hoewel hij natuurlijk in had kunnen gaan op de positie van etnische minderheden in Groot-Brittannië zoals de Schotse. 11 Processen van centralisering en decentralisering en het daarbij ontstaan van solide en (relatief) zekere territoriale grenzen vonden relatief vroeg plaats in Groot-Brittannië, terwijl grenzen op het continent door de eeuwen heen aan constante verschuivingen onderhevig waren. In continentaal-Europa ontstond er in veel gevallen pas met de nationalistische bewegingen in de negentiende eeuw staatssoevereiniteit binnen vaste grenzen.12 Marshall laat culturele verschillen echter achterwege in zijn analyse en gaat uit van een homogene monoculturele samenleving. Het emancipatievraagstuk van Marshall, de uitbreiding van rechten over steeds meer burgers, gaat dus vooral om de insluiting van klassen. Andere
8
Martin Bulmer en Anthony M. Rees, „Conclusion: citizenship in the twenty-first century‟, in: idem,
Citizenship today. The contemporary relevance of T. H. Marshall (Londen 1996), p. 272.
9 Marshall, Class, citizenship, p. 78-79. 10
Hemerijck, „Prospects for effective social citizenship‟, p. 138.
11 Turner, „Thinking Citizenship Series‟, p. 69.
12 Maurizio Ferrera, The boundaries of welfare. European integration and the new spatial politics of social
groepen in de marge, zoals vrouwen, spelen in zijn analyse geen rol, maar worden in recentere analyses wel als doelgroep voor insluiting gezien.13
De meest fundamentele kritiek die geleverd is op de driedeling van rechten, is dat er een groot verschil is tussen negatief geformuleerde civiele rechten en positief gedefinieerde sociale rechten. Bij civiele rechten gaat het alleen om non-interventie, om bescherming van de burger tegen de staat, om duidelijk gepreciseerde en eenvoudig te handhaven rechten. Daarentegen is met sociale rechten veel meer gemoeid. Hierbij is er juist wel interventie van de staat, tegen de ongebreidelde werking van de markt. De staat komt op vóór verschillende groepen, die in een marktsituatie dreigen benadeeld te raken. De manier waarop deze herverdeling van middelen plaatsvindt, is afhankelijk van de macro-economische positie en de institutionele capaciteiten van een staat, maar is bovenal ook een politieke kwestie. Bij sociale rechten is er sprake van politieke contestatie en ze zijn daarom nooit „af‟. De betalers, de ontvangers, de omvang, de vorm en de manier van herverdeling zijn altijd aan verandering onderhevig.14 De politieke signatuur van de zittende regering heeft grote invloed op de interpretatie van sociaal burgerschap. De sociale dimensie van burgerschap is daarom van een andere orde dan de andere categorieën; het gaat hier om participatie, solidariteit en loyaliteit.
Hoewel Marshall dus generaliseert, is dat paradoxaal genoeg juist de reden dat de theorie nog steeds gebruikt wordt. De overzichtelijke weergave van Marshall maakt een ruime interpretatie van burgerschap mogelijk. Dat sociaal burgerschap in Europa vooral vorm heeft gekregen in de verzorgingsstaat van na 1945, is echter onomstreden. Bij sociaal burgerschap moet niet alleen gedacht worden aan uitkeringen voor werklozen. Nogmaals, sociaal burgerschap beweegt zich op een continuüm van een minimale vorm van economische welvaart tot een „soort zorg van wieg tot graf‟-gedachte.
Marshall zelf kent een groot belang toe aan onderwijs. Tevens is dit een goed voorbeeld om te laten zien hoe rechten en plichten ingericht zijn bij Marshalls interpretatie van sociaal burgerschap. Hiervoor maakt hij een onderscheid tussen enerzijds het recht op onderwijs voor kinderen en anderzijds wetten die kinderen beschermen, zoals in het geval van overwerk of gevaarlijke machines. Volgens Marshall moet onderwijs gezien worden als bescherming van het kind. Het fundamentele verschil is dat in dit geval het kind niet als burger wordt beschouwd, omdat het niet gaat om een toegekend recht. Onderwijs daarentegen ondersteunt burgerschap; wanneer de staat garandeert dat iedereen wordt opgeleid, wordt iedereen in de eerste plaats opgeleid tot burger in de geest van wat de staat wil. Het gaat hier dus niet om een recht (of plicht)
13 Bulmer en Rees, „Conclusion‟, p. 275-276.
voor een kind, maar om het recht voor een volwassen burger om opgeleid te zijn.15 Op deze manier gaat dit sociale recht niet in tegen de burgerlijke rechten voor individuele vrijheid. Opleiding is voor Marshall een noodzakelijke voorwaarde voor burgerlijke vrijheid, om volwaardige deelname aan de gemeenschap zeker te stellen.
Rechten en plichten lopen zo in elkaar over. Een individueel recht wordt op deze manier een publieke plicht om dit recht uit te oefenen. Marshall meent dat de reden voor deze actieve opstelling van de staat niet ligt in het feit dat kinderen hun eigen belangen (nog) niet goed kunnen afwegen en dat de staat hen zo een handje moet helpen. Veeleer is het een plicht van de staat. De politiek-democratische ontwikkelingen en daarnaast de technologische ontwikkelingen in de negentiende eeuw vroegen om respectievelijk een opgeleid electoraat en opgeleide werknemers. Het gaat dus niet om een individuele plicht, maar om een sociale plicht, waarbij burgers bijdragen aan het sociale welzijn van een gemeenschap.16 Daarbij is onderwijs van oorsprong gekoppeld aan werk, in de negentiende eeuw om kapitalistische werkgevers hoogwaardige werknemers te bieden. Van onderwijs een individueel recht maken, is door deze koppeling niet mogelijk. Marshall ziet zelfs, aan het begin van de jaren vijftig van de vorige eeuw, een sterkere relatie tussen beide door de toegenomen waardering voor diploma‟s en certificaten. Het recht voor de burger is hier het recht op gelijke kansen. Verschillen mogen zich pas voordoen nadat iedereen evenveel kansen heeft gehad; “the equal right to be recognized as unequal”.17
Gelijke kansen binnen een vrije arbeidsmarkt leiden dus tot een optimale situatie waarin iedereen mee kan doen, oftewel burger kan zijn. Marshall kent daarbij een belangrijke rol toe aan de staat, die heeft een sociale plicht. Maar kan de burger ook zonder de staat als institutie die de rechten toekent? Marshall schrijft over de invulling van burgerschap in een staat, maar kan het „sociale welzijn van een gemeenschap‟ ook buiten een specifiek statelijke of nationale gemeenschap behartigd worden? Kan Marshall als een communitarist beschouwd worden?
In het meer recente debat rondom burgerschap zijn twee stromingen zichtbaar: een republikeinse en een communitaristische. De republikeinse school gaat uit van de participatie van vrije burgers. Politieke deliberatie staat centraal. Een (te) actief sociaal beleid draagt, zo betogen republikeinen, het gevaar van cliëntelisme en zo passieve burgers met zich mee. Communitaristen plaatsen de gemeenschap in het middelpunt van de belangstelling. Vóór de politiek is er al het horen bij een gemeenschap met gedeelde waarden. De cultuur bepaalt dus het individu. Hoewel communitaristen de solidariteit in een gemeenschap benadrukken, betekent dat niet dat ze de
15 Marshall, Class, citizenship, p. 89-90. 16 Idem, p. 90.
verzorgingsstaat zonder meer omarmen. Omdat het communitarisme steunt op het maatschappelijk middenveld en juist niet op een institutie als de staat die daarin ingrijpt, is de verzorgingsstaat ten diepste juist anticommunitaristisch.18
Het mag duidelijk zijn dat er een communitarisch element in het denken van Marshall is terug te zien, zeker in vergelijking met de republikeinen. Een belangrijk verschil tussen het communitarisme en Marshall is echter de centrale positie van de gemeenschap (níet de staat) bij de communitaristen en de staat bij Marshall. Een ander verschil is de actievere rol van burgers in de communitaristische traditie. Communitaristen benadrukken dat de burger naast rechten ook niet-contractuele plichten jegens de gemeenschap heeft. De burgerplichten die Marshall beschrijft, zijn echter voor het grootste deel onvrijwillig en dus wel contractueel, zoals het betalen van belasting of de militaire dienst- of leerplicht. De plichten die horen bij „goed‟ burgerschap, waarbij iemand zich inzet voor de welvaart van de gehele gemeenschap, zijn vaag bij Marshall.19 Hij legt in plaats van op de actieve burger eerder de nadruk op de gemeenschap, want een gemeenschap die sociale rechten toekent aan haar burgers en zo haar plicht uitoefent, “realize[s]
that its culture is an organic unity and its civilization a national heritage”20
.
Hier spreekt Marshall expliciet van een nationale invulling van burgerschap. Toch lijkt de koppeling van beschaving aan naties eerder functioneel en instrumenteel dan een voorwaarde voor hem. Marshall constateert zelf al dat er een discussie gaande is waarin wordt gepleit voor kleinere gemeenschappen. De nationale gemeenschap zou te groot zijn en op te grote afstand liggen van de burger om van diezelfde burger loyaliteit af te kunnen dwingen en een gevoel van solidariteit onder burgers te creëren. Om welvaart te kunnen onttrekken aan een deel van de burgers, wat essentieel is voor de toekenning van sociale rechten, is een dergelijk sentiment wel nodig.21 Wanneer een gemeenschap te groot en te divers is, kan dit negatieve gevolgen hebben voor sociaal burgerschap. Marshall staat om deze reden open voor andere gemeenschappen dan de nationale om de sociale rechten te waarborgen. In lijn hiermee zou ook de Europese Unie hierin kunnen voorzien, alhoewel natuurlijk voor de EU ook het probleem van afstand tot de burger zich kan voordoen.
Sociale zekerheid op basis van de toegekende rechten zorgt in de eerste plaats voor bescherming van burgers tegen de markt, de markt is dus ondergeschikt aan sociale rechtvaardigheid. In de tweede plaats, en hierin zit het communitaristische element, stimuleert de verkregen sociale zekerheid ook een gevoel van loyaliteit aan de samenleving en de
18
Hemerijck, „Prospects for effective social citizenship‟, p. 139-140.
19 Marshall, Class, citizenship, p. 129. 20 Idem, p. 90.
verzorgingsstaat waarin geleefd wordt.22 Het mag duidelijk zijn dat dit tweede element, dat van de loyaliteit, meer een residu is van de toegekende rechten dan het gevolg van een actieve houding van burgers. In Marshalls theorie kent de staat rechten toe aan burgers, waarbij het in de rede ligt dat die dan wel loyaal zullen zijn aan de politieke gemeenschap. Ten opzichte van communitaristen is hij hierin minder vergaand. Communitaristen propageren een actieve(re) vorm van burgerschap dan de vorm van Marshall, waarin burgers passief lijken.23
Hemerijck (2001) kwalificeert Marshall in het debat tussen communitaristen en republikeinen als institutioneel communitarist.24 Dat Marshall uitgaat van een organische cultuur en daarmee ook van instituties staat buiten kijf. In die zin is hij een institutionalist, niet vreemd voor een socioloog. Ik betwijfel echter of de karakterisering van Marshall als communitarist juist is, gezien de geringe rol van loyaliteit in zijn werk. Het is zinvol te kijken naar het werk van Giuseppe Mazzini om aan te geven welke rol loyaliteit, als actief beleefd door burgers, kan spelen.
Mazzini
Giuseppe Mazzini (1805-1872) wordt beschouwd als een van de drie grondleggers van de natiestaat Italië (1861). Waar graaf Camillo Benso di Cavour de diplomaat vanuit Piemonte was, Giuseppe Garibaldi de activist die vanuit Zuid-Italië optrok, was Mazzini de ideoloog van het
Risorgimento. Het grootste deel van zijn leven leefde hij in ballingschap – in Genève, Marseille
en Londen – en werd hij gezien als een radicale republikein.
Hoewel Mazzini dus een eeuw voor T. H. Marshall leefde en sociaal burgerschap niet als zodanig analyseerde, is het interessant Mazzini te bekijken door zijn focus op de natiestaat als organisatievorm. Mazzini steunde daarbij niet alleen het ontstaan van Italië, maar ook nationaal-democratische bewegingen in andere Europese landen. Een sterke gemeenschap was voor hem belangrijk. Sociale cohesie, de basis van sociaal burgerschap, kan immers niet bestaan zonder gevoel van sociale solidariteit.25 Sociale solidariteit is te vinden in een entiteit die ervaren wordt als een gemeenschap. In het geval van een nationale gemeenschap geldt sociale solidariteit alleen voor nationale medeburgers, overeenkomstig met nationaal ingerichte verzorgingsstaten. Maar als sociale solidariteit ook op een ander niveau dan nationaal kan optreden, biedt dat ook mogelijkheden voor een supranationaal of subnationaal burgerschap.
22 Hemerijck, „Prospects for effective social citizenship‟, p. 138.
23 Gerard Delanty en Chris Rumford, Rethinking Europe. Social theory and the implications of
Europeanization (Londen 2005), p. 80.
24 Hemerijck, „Prospects for effective social citizenship‟, p. 141.
25 Mathias Koenig-Archibugi, „National and European citizenship. The Italian case in historical
De Italiaanse situatie ten tijde van het Risorgimento en de politieke omstandigheden in het hedendaagse Europa vertonen enkele parallellen. Lange tijd, tot 1861, werd het Italiaanse schiereiland gekenmerkt door politieke fragmentatie en sociale diversiteit met haar stadstaten. De conservatief Metternich noemde Italië “nur ein geografischer Begriff”.26 Ook in de periode na het ontstaan van de Italiaanse eenheidsstaat is het geringe nationale gevoel van de Italianen veel politici een doorn in het oog. “Ora dobbiamo fare gli italiani” in de woorden van Massimo D‟Azeglio, „nu moeten er nog Italianen gemaakt worden‟. Om op die manier solidariteit te bewerkstelligen, moest de identiteit van Italianen als nationale burgers dus worden versterkt. Een gedeeld nationaal gevoel onder Italianen is echter amper ontstaan en is als problematisch ervaren voor het ontstaan van (sociale) solidariteit in Italië. Door de prominente rol van de diplomatie van Piemonte bij de Italiaanse eenwording, heeft de elite het contact met de massa verloren en is er geen Italiaanse identiteit ontstaan, zo was de dominante en marxistische opvatting in de historiografie van Italië na de eenwording.27
Giuseppe Mazzini streefde als patriot wel een nationale solidariteit na, zonder daarmee andere landen uit te sluiten. Nationale solidariteit, met daarbij een onderscheid op basis van nationale grenzen tussen insiders en outsiders, staat voor hem algehele transnationale ontwikkeling niet in de weg. Het is belangrijk in dit verband een onderscheid te maken tussen patriottisme en nationalisme. Voor patriotten staat de republiek voorop, de politieke instituties die vrije burgers dierbaar zijn en waaraan ze loyaal zijn, op een humane en royale wijze. Nationalisten stellen de natie centraal; de natie als culturele eenheid, wat tegelijkertijd ook een onvoorwaardelijke en exclusieve loyaliteit van de nationale burger tot gevolg heeft. Beide hebben ook verschillende vijanden. Patriotten ageren vooral tegen tirannie en onderdrukking, terwijl het nationalisme culturele besmetting en verdeeldheid als gevaar ziet.28 Waar de twee ideologieën zijn opgekomen in de 19de eeuw, bij het ontstaan van de natiestaten, staat het patriottisme dichter bij de Verlichting en de Franse Revolutie dan het nationalisme. De prominente rol van de republiek en de vrijheid van de burger jegens de tirannieke staat in het werk van patriotten maken dat duidelijk.
Het denken van Giuseppe Mazzini is een voorbeeld van dit republikeins patriottisme.29 Mazzini ziet de eenwording van Italië niet als het doel op zich. Het doel van Mazzini is
26
Koenig-Archibugi, „National and European citizenship‟, p. 88.
27 Zie bijvoorbeeld de marxistische revolutionair Antonio Gramsci, die een onderscheid maakt tussen
actieve en passieve revoluties. De Italiaanse eenwording is een voorbeeld van de laatste categorie, van een
rivoluzione mancata, waar er slechts sprake was van een elitair project.
28 Maurizio Viroli, For love of country. An essay on patriotism and nationalism (Oxford 1995), p. 1-2. 29 Geconstateerd is dat er onder de 19de-eeuwse Italiaanse nationalistische denkers een meerderheid,
uiteindelijk het dienen van de mensheid. In Londen trok hij op met een intellectuele elite die zich cosmopoliet noemde. Cosmopolieten waren überhaupt goed vertegenwoordigd in oorden van ballingschap, waar Londen in die tijd een van de belangrijkste van was.30 Zij geloofden in de mensheid en meenden de natie voorbij te zijn.31 In de door Mazzini voorgestelde tegenstelling tussen patriottisme32 en cosmopolitisme zegt hij echter dat beide – niet alleen de cosmopolieten – een emancipatoir project tot doel hebben, namelijk dat van de mensheid te ontwikkelen. Het middel waarop dat moet gebeuren, verschilt echter. Voor cosmopolieten is het individu het middelpunt waarop de mensheid rust. Voor patriotten staat echter la patria, het vaderland, centraal.33 Mazzini‟s denken heeft dan ook een sterke supra- of transnationale component. Italië was voor hem een van de onderdrukte landen, die – wanneer eenmaal allemaal in democratisch republikeinse vorm gegoten – samen een democratisch verbond van politieke gemeenschappen zou kunnen vormen. Niet voor niets richtte hij drie jaar na de oprichting van Giovine Italia, een geheime beweging die de Italiaanse eenwording nastreefde, in 1834 in Londen Giovine Europa op, een verbond van Giovine-bewegingen in veel Europese landen. De verschillende nationale bewegingen die op nationaal niveau democratieën en civil societies creëren, dragen op deze manier bij aan de vooruitgang van de mensheid.
Wat Mazzini uitzonderlijk maakt in de patriottistische traditie en interessant maakt in een analyse van burgerschap, is het belang van democratie in zijn werk. Mazzini koppelt nationaliteit, republicanisme en democratie aan elkaar, gevangen in een idealisme wat wel civil religion wordt genoemd. 34 Mazzini vertaalt hier zijn sterke religieuze toewijding in de voor hem moderne versie daarvan, loyaliteit aan de politieke gemeenschap. Voor Mazzini staat het volk centraal, dat verenigd moet worden in een republikeinse eenheidsstaat. Mazzini ziet voor de Italiaanse natie de rol weggelegd als patria, waarin vrije individuen door een democratische institutie aan elkaar gebonden worden, en daarmee als voorloper in de Europese vooruitgang.35 Zijn patria is een democratische republiek, waarin civiele en politieke gelijkheid moeten gelden, maar ook het recht
factoren (geloof, wil en liefde) spelen in hun retoriek een veel grotere rol dan materiële factoren (als ras en taal). Laatstgenoemde factoren zijn indicatoren van de natie, maar zijn niet leidinggevend (Koenig-Archibugi, „National and European citizenship‟, p. 89).
30 Maurizio Ridolfi, „Visions of republicanism in the writings of Giuseppe Mazzini‟, Journal of Modern
Italian Studies 13 (2008) 4, p. 472.
31 Giuseppe Mazzini (vertaling en inleiding: Salvo Mastellone), Pensieri sulla democrazia in Europa
(Milaan, 2de vernieuwde druk 2007), p. 128.
32 Mazzini spreekt in zijn werk van nationaliteit, maar door het hierboven gemaakte onderscheid tussen
patriottisme en nationalisme is het in dit verband beter te spreken van patriottisme.
33
Mazzini, Pensieri sulla democrazia, p. 129.
34 Bruce Haddock, „State and nation in Mazzini‟s political thought‟, History of Political Thought 20 (1999)
2, p. 324.
op onderwijs en werk.36 Hier is een overeenkomst met het sociale burgerschap van Marshall te zien. Gelijkheid en sociale rechtvaardigheid zijn immers ook de doelen van Marshall. Als de
società daadwerkelijk comunità is, moet er volgens Mazzini sprake zijn van goed onderwijs zodat
de burger de eigen rechten en plichten kent.37 Onderwijs als basis voor burgerschap is bij uitstek een onderdeel van Marshalls opvatting; dat wat Mazzini toevoegt is een sterk nationaal gemeenschapsgevoel.
Mazzini ziet de nationale cultuur als vormend en als belangrijk object van studie. De patriot dient de nationale cultuur echter te bestuderen in de bredere context van een Europese ontwikkeling naar meer vrijheid. Een zekere distantie ten opzichte van de nationale cultuur is dus vereist. Elk volk is gelijk en uit de erkenning van die gelijkheid, blijkt de vrijheid van ieder volk.38 Patriottisme, als Europees fenomeen, versterkt zo de banden tussen verschillende volkeren en er ontstaat wederzijdse erkenning.39 In wezen gaat het hier om een typisch communitaristische gedachte: soevereiniteit in eigen kring. Voor Mazzini uit die soevereiniteit zich echter niet, zoals bij communitaristen, in het maatschappelijk middenveld, maar op nationaal niveau, of beter: op het niveau van een democratische politieke gemeenschap. Hij bevindt zich daarmee op de via
media tussen communitarisme en republicanisme.40
Bij de Italiaanse eenwording is uiteindelijk meer nadruk gelegd op Mazziniaans republicanisme in plaats van zijn radicaal-democratische ideeën.41 Een verbitterde Mazzini constateerde dan ook dat het Italië na het Risorgimento niet „zijn Italië‟ was. Patriottisme was overgegaan in nationalisme, waarin niet langer de collectieve wil van het volk, tot stand gekomen in vrijheid, bepalend was. Daarvoor in de plaats kwam aan het eind van de 19de eeuw andermaal een politiek van belangen en macht.42 Zonder vrijheid is nationalisme een nieuwe manier om onrechtmatig gezag te maskeren.43 Om deze reden staat het nationalisme zo ver af van het patriottisme en in het bijzonder de democratische invulling daarvan van Mazzini.
Wat opvalt in het werk van Mazzini, is dat hij enerzijds een exponent is van de 19de eeuw en anderzijds zijn tijd ver vooruit was. Vrijheid, gelijkheid en broederschap, de waarden van de Franse Revolutie, en de bescherming van burgers tegen illegitiem gezag, zijn belangrijke elementen. Daarnaast is de 19de eeuw de eeuw van de natiestaat. De nationaal-communitaristische
36 Viroli, For love of country, p. 148. 37
Mazzini, Pensieri sulla democrazia, p. 59.
38 Viroli, For love of country, p. 145-146. 39 Haddock, „State and nation‟, p. 318. 40
Dino Cofrancesco, La democrazia liberale (e le altre) (Soveria Mannelli 2003), p. 37.
invulling van Mazzini met behalve rechten ook plichten jegens de gemeenschap, is eveneens aanwezig in een bredere romantische stroming. Mazzini ziet de natie echter niet, zoals tijdgenoten, als een defensief project, dat afgeschermd moet worden van de buitenwereld. De natie is voor hem de organisatievorm die legitimiteit kan verschaffen aan de soevereine macht. Met zijn concentratie op de legitimiteit van bestuur toont Mazzini zich een erfgenaam van de Verlichtingstraditie.44
Naast deze 19de-eeuwse invloed, is de accentuering van de rol van de massa in politieke processen en van inclusieve democratie twintigste-eeuws te noemen. Mazzini ziet burgerschap voor zich in een nationale culturele gemeenschap, wat bijdraagt aan de transnationale progressie. Dat hij daarnaast een eeuw voor het ontstaan van het eerste initiatief daartoe al spreekt van een
Stati Uniti d’Europa, geeft aan dat Giuseppe Mazzini als 19de
-eeuws visionair ook nog kan bijdragen aan de hedendaagse discussie over (Europees) burgerschap.
Mazzini en Marshall
De visies van Mazzini en Marshall zijn goed naast elkaar te leggen, ondanks de verschillende achtergronden en tijden waarin beiden leefden. Sterker nog, ze vullen elkaar aan. Waar Marshall uitsluitend georiënteerd was op Groot-Brittannië en grenzen als gegeven zag, is voor de Italiaan Mazzini het belang van grenzen en de verschuiving ervan veel belangrijker. Waar Marshall van een afstand de relaties tussen burger en staat door de jaren heen ziet ontwikkelen, ziet Mazzini een „groot vooruitgangsplan‟ voor zich.
De doelen van Marshall en Mazzini zijn echter hetzelfde. De staat is de instantie die centraal staat bij beiden en die moet zorgen voor de gelijkheid in de samenleving. Sociaal burgerschap zou voor beiden een ontwikkeling zijn naar een rechtvaardiger wereld. Met de toekenning van sociale rechten kan een veel grotere groep burgers participeren in een vrije samenleving. Sociaal burgerschap is voor hen een emancipatieproject, een proces waarbij steeds meer burgers sociaal worden ingesloten. Het traditioneel-socialististische verheffingsdenken is een gemeenschappelijke deler.
Maar leidt sociaal beleid van de staat automatisch tot loyaliteit van de burger aan diezelfde staat? Het verschil tussen Marshall en Mazzini wordt hier duidelijk. Voor loyaliteit zijn
44 Nadia Urbinati, „The legacy of Kant. Giuseppe Mazzini‟s cosmopolitanism of nations‟, in: C. A. Bayly
drie zaken nodig: legitimiteit, vertrouwen en een gemeenschap.45 Het is op het gebied van legitimiteit en gemeenschap dat er verschillen zichtbaar zijn.
Gemeenschap
Wanneer we Marshall en Mazzini vergelijken, valt in de eerste plaats op dat loyaliteit en liefde voor het vaderland een veel grotere rol speelt in Mazzini‟s werk. De gemeenschap is voor Mazzini nationaal ingericht, alleen onder landgenoten kan solidariteit bestaan. Bij Marshall is minder sprake van het belang van identiteit, maar is de functionele groei van de verzorgingsstaat het niveau van analyse.
Marshall ziet een onafhankelijk proces voor zich, waarin de liberale democratie en de verzorgingsstaat zich gevormd hebben in West-Europa. Hij gaat voorbij aan het feit dat burgerschapsrechten echter ook het gevolg waren van een proces waarin de staat burgers aan zich probeert te binden. Die steun was in de bipolaire wereld van na de Tweede Wereldoorlog nodig.46 De loyaliteitsband is in die zin sterk aan de natiestaat gekoppeld. Ten opzichte van Mazzini is Marshalls werk dan ook „zwak communitaristisch‟ te noemen. Het belang van nationale grenzen is voor Marshall niet belangrijk – hoogstens instrumenteel – en in die zin is het voor Marshall mogelijk om sociaal burgerschap op supra- of internationaal niveau in te richten.
Legitimiteit
Zowel Marshall als Mazzini wijst op het belang van legitimiteit van bestuur. Legitimiteit is nodig, maar de nadruk ligt bij beide verschillend. Mazzini kan behalve een communitarist ook een republikein worden genoemd, waarbij het, zeker bij hem, draait om (democratische) legitimiteit van bestuur. Ik zou Mazzini dan ook willen typeren als iemand gericht op input-legitimiteit, terwijl Marshall zich op output oriënteert.
Democraten die input-legitimiteit betogen, benadrukken bestuur by the people, waarbij beleid voortkomt uit de voorkeuren van de deelnemers van een gemeenschap. Output-legitimiteit leunt op bestuur for the people, waarbij de legitimering voor bestuur wordt verkregen door effectief en efficiënt beleid te leveren.47 Input-legitimiteit loopt het risico populistisch te zijn en te leiden tot een overheersing van de meerderheid ten koste van minderheden. Om dit te voorkomen, is vertrouwen in medeburgers nodig; een sterke gemeenschap en een sterke collectieve identiteit zorgen voor een inclusieve opvatting van het volk. Voor output-legitimiteit geldt dat de
45 Delanty en Rumford, Rethinking Europe, p. 79.
46 Anthony Giddens, Paars. De Derde Weg (Antwerpen 2000), p. 81.
legitimiteit schuilt in de capaciteit van bestuur om problemen die collectieve oplossingen behoeven op te lossen. Ook hier gaat het om een collectief, maar in tegenstelling tot input-legitimiteit gaat het hier om collectieve belangen. Een zwakke collectieve identiteit volstaat dus ook bij output-legitimiteit.48
Er bestaat natuurlijk een relatie tussen beide vormen van legitimiteit, maar die is niet een-op-een. Burgers kunnen hun steun voor politieke instituties opgeven als gevolg van waargenomen inefficiëntie bij de uitvoering van beleid van die instituties. Gebrekkige output van instituties leidt in dat geval tot minder input van burgers of andere actoren. Het gaat echter wel om de waarneming en de beoordeling van actoren. Zo kunnen burgers ook hun verwachtingen bijstellen en zo loyaal blijven aan relatief inefficiënte politieke instituties. De intrinsieke steun van burgers (input-legitimiteit) wordt dan niet minder.49
Het is nuttig een onderscheid tussen beide vormen van legitimiteit te maken om Europese besluitvorming te analyseren. De zwakke Europese identiteit maakt input-legitimiteit problematisch. Nationale democratieën kunnen wel steunen op input-legitimiteit, maar de Europese Unie is door de zwakke collectieve identiteit fundamenteel anders.50 Gezamenlijke Europese belangen in plaats van een gezamenlijke identiteit moet Europees bestuur legitimiteit verschaffen. Dit vraagt om een legitimiteit op basis van geleverde prestaties (output).
Marshall kijkt als socioloog naar de relatie tussen staat en burgers. Hij constateert dat individuen, na de toekenning van allerlei rechten gericht op gelijkheid – of beter: gelijke kansen –, burgers zijn. De staat richt de sociale relaties in de samenleving in (sociale stratificatie) en verschaft zichzelf op die manier legitimiteit. Dit is een voorbeeld van output-legitimiteit; als de belangen van de gemeenschap beter gediend worden door bestuur op een ander dan nationaal niveau te laten plaatsvinden, zal dat Marshalls voorkeur genieten. Cultuur en identiteit spelen in het werk van Marshall echter een minder prominente rol. De patriottistische Mazzini hecht hieraan wel veel waarde en wijst erop dat solidariteit in een culturele gemeenschap plaatsvindt. Dít is de interpretatie van sociaal burgerschap van Mazzini, een eeuw voor het werk van Marshall.
Naast de culturele toevoeging die Mazzini aan sociaal burgerschap kan geven, vult ook zijn geloof in democratie een hiaat in de theorie van Marshall op. Zoals eerder betoogd, is Marshall bekritiseerd omdat hij voorbijgaat aan het feit dat sociale rechten onderhevig zijn aan politieke contestatie. Hij ziet de sociale dimensie van burgerschap als een doorontwikkeling van andere toegekende rechten aan een passieve burger. Met de herverdeling van geld, de basis van
48
Scharpf, Governing in Europe, p. 8-11.
49 Claus Offe, „The European model of “social” capitalism. Can it survive European integration?‟, The
Journal of Political Philosophy 11 (2003) 4, p. 446.
sociaal burgerschap, is echter participatie gemoeid. Mazzini toont die participatie in een vorm van burgerschap, waarin burgers zich opofferen voor het welzijn van de gemeenschap. Dit burgerschap wordt echter actief van aard door het belang van democratie in het werk van Mazzini. De collectieve wil van een volk moet immers uitgedragen worden, omdat alleen zo vooruitgang mogelijk is. Legitimiteit die zo verkregen wordt door input is wezenlijk anders dan de output-versie van Marshall.
Hoofdstuk 2 – Nationale verzorgingsstaten en de EU
In dit hoofdstuk staat de vorming van verzorgingsstaten in Europa centraal. Dit proces is na de Tweede Wereldoorlog versneld en in (West-)Europa is een in tijd synchroon verlopende ontwikkeling te zien van nationaal gevormde verzorgingsstaten. Ondanks de parallelle uitbouw in landen, zien we ook verschillen tussen landen. Er wordt wel gesproken van regimes, verschillende soorten verzorgingsstaten die geografisch in te delen zijn. Tegelijkertijd zette zich na de Tweede Wereldoorlog een periode van Europese integratie in. In eerste instantie voornamelijk economisch van aard, ontwikkelde de Europese Gemeenschap (EG, 1957) zich later tot een organisatie met veel meer beleidsterreinen. De Europese samenwerking raakte zo ook de nationale verzorgingsstaten.51
Italië is een interessant land in dit verband. Het land zit in een schemergebied en behoort niet duidelijk tot één regime, omdat het zowel corporatistisch als mediterraan wordt genoemd, waarbij mediterraan een soort versterkte vorm van het eerste is. Italië maakte vanaf het begin deel uit van de initiatieven om tot Europese samenwerking en integratie te komen en vanwege de vroege betrokkenheid is het daarom relevant te kijken naar de invloed de Europese Unie op de „verzorgingsstaat Italië‟.
Mijn probleemstelling in dit hoofdstuk is: in hoeverre ontwikkelde sociaal burgerschap zich in Europa verschillend en in hoeverre was er sprake van invloed van Europese integratie op nationale verzorgingsstaten tot 1997?
Europese verzorgingsstaten
De instituties van de verzorgingsstaat hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de modernisering van de natiestaat. Met het toekennen van sociale zekerheid werden de negatieve (sociale) gevolgen van de markteconomie geneutraliseerd.52 De verzorgingsstaat zoals gevormd in West-Europa kenmerkt zich dan ook, in lijn met de analyse van Marshall, als voorkomend in kapitalistische systemen als antwoord op de industrialisering. De verzorgingsstaat is in West-Europa een sociaal-democratisch project, soms vormgegeven door juist niet-sociaal-democratische partijen uit angst voor een meer revolutionair socialisme. De parlementaire democratie zou er voor moeten zorgen dat de sociale ongelijkheden, voortgekomen uit de
51
Ik gebruik de term „EU‟ ook voor de periode voor het Verdrag van Maastricht (1992), hoewel daarvoor sprake was van meerdere gemeenschappen.
52 Mariangela Zoli, „I sistemi di welfare state nei paesi dell‟Unione europea‟, Luiss LLEE Working
kapitalistische economische inrichting, ongedaan moeten worden gemaakt. Vertegenwoordiging van alle burgers in het parlement zou burgers dus in de eerste plaats moeten betrekken bij de politiek, maar dat moest in de tweede plaats ook gebeuren door het bieden van sociale voorzieningen aan iedereen. Treffend is de overeenkomst met Marshall: evenals Marshall zagen juist sociaal-democraten sociaal beleid als onderdeel van een groot emancipatoir project, waarin iedere burger zou participeren. Daarnaast zou sociaal beleid in de ideologie van zowel sociaal-democraten als Marshall leiden tot grotere economische efficiëntie, omdat iedereen de kans krijgt deel te nemen aan het arbeidsproces en er minder tegenstellingen in de samenleving zullen zijn.53
In zijn baanbrekende werk The three worlds of welfare capitalism (1990) maakt Gøsta Esping-Andersen een onderscheid tussen drie verzorgingsstaatregimes: liberaal, corporatistisch en sociaal-democratisch.54 Esping-Andersen heeft een duidelijk institutionele benadering. In het institutionalisme spelen instituties een bepalende rol; de bestaande instituties bepalen de mogelijkheden voor een actor. Padafhankelijkheid, waarbij de verschillende verzorgingsstaten door culturele en politiek-economische achtergronden gevormd zijn en zich vanuit die positie doorontwikkelen, staat centraal in de analyse. Hoewel sociaal beleid overal binnen nationale grenzen ontwikkeld is, zijn er toch grensoverschrijdende regimes zichtbaar. Deze clusters van landen lijken op de ideaaltypen die Esping-Andersen schetst.
Het eerste ideaaltype, de liberale verzorgingsstaat, is een bescheiden verzorgingsstaat. De uitkeringen zijn relatief laag en aan strikte voorwaarden gebonden. Bovendien komt sociale zekerheid slechts ten goede aan een kleine groep mensen in de onderklasse van de samenleving. De omvang van zowel sociale voorzieningen als sociale verzekeringen is laag te noemen. De staat moedigt daarentegen de markt aan, met een ideologie waarin werk en zelfredzaamheid belangrijk zijn. Wat ontstaat, is een mix van relatieve armoedegelijkheid bij de ontvangers van staatshulp en door de markt gedifferentieerde welvaart onder de meerderheid, met een politieke tegenstelling tussen beide „klassen‟. Als voorbeelden noemt Esping-Andersen de Angelsaksische landen, in Europa gaat het dan om Groot-Brittannië en Ierland.55
Een tweede cluster is dat van de corporatistische verzorgingsstaten. In deze landen is marktefficiëntie nooit een ideaal geweest zoals in de liberale verzorgingsstaten. Veel meer gaat het om sociale zekerheid, toegekend aan een reeds bestaande klasse of sociale status. Behoud van een bepaalde positie is dus belangrijker in de corporatistische staten dan het verbreden van welvaart naar personen zonder die bepaalde positie. In deze landen ontstaat dus een tegenstelling
53 Gøsta Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism (New Jersey 1990), p. 11-12. 54 Esping-Andersen, The three worlds, p. 26-27.
tussen groepen die wel en niet een bepaalde sociale status hebben. Corporatistische staten zijn vaak gevormd door de historische rol van de kerk en nemen het gezin als uitgangspunt. Daarbij wordt uitgegaan van een mannelijk kostwinnersmodel; de man werkt en de vrouw verricht de huishoudelijke diensten. De staat grijpt alleen in wanneer de man niet langer voor welvaart kan zorgen via de markt. Esping-Andersen noemt de continentaal-Europese landen als voorbeelden van dit ideaaltype verzorgingsstaten, landen als Oostenrijk, Duitsland en Italië.56
Ten slotte worden de sociaal-democratisch verzorgingsstaten genoemd, het type met de uitgebreidste vorm van staatsvoorzieningen. Van „iedereen‟ worden hier de risico‟s afgedekt en sociale rechten worden toegekend aan alle klassen. „Maximale gelijkheid en minimale marktwerking‟ is in deze landen het credo. Zowel de onderklasse als de elite maakt deel uit van hetzelfde door de staat vormgegeven verzekeringssysteem en iedereen voelt zich verplicht te betalen voor de collectieve welvaart. In tegenstelling tot het corporatistische model, is het in dit regime wel mogelijk preventief in te grijpen in gezinnen. Sociaal-democratische regimes zijn veel meer gericht op het individu binnen het gezin, of het nu vrouwen zijn of kinderen, die zich moeten ontwikkelen. Uiteindelijk is het doel om ook deze groepen volledig te laten participeren op de arbeidsmarkt. Het is nodig, want de uitgebreide beschikbare welvaartsvoorzieningen kunnen alleen gegarandeerd worden door genoeg werkenden. In tegenstelling tot de andere twee regimes, geldt voor het sociaal-democratische regime dus dat volledige werkgelegenheid altijd het doel moet zijn teneinde begrotingstekorten te voorkomen. De paradox ontstaat dan dat in deze landen geen statusverschillen bestaan tussen werkenden en niet-werkenden, maar dat werk tegelijkertijd niet genoeg aangemoedigd kan worden. Tot het sociaal-democratische regime rekent Esping-Andersen de Scandinavische landen: Finland, Noorwegen, Zweden en Denemarken. 57
Later is aan de analyse van Esping-Andersen een nieuw regime toegevoegd, dat van de landen van Mediterraan-Europa. Hiertoe behoren Griekenland, Italië, Portugal en Spanje. Relevant voor deze scriptie is vooral de positie van Italië, zoals hierboven vermeld door Esping-Andersen nog geschaard onder het corporatistische regime. Waar de andere mediterrane landen gedurende lange tijd na de Tweede Wereldoorlog niet democratisch bestuurd werden en niet lid waren van de Europese Unie (Griekenland werd lid in 1981, Portugal en Spanje in 1986), maakte Italië vanaf het begin deel uit van de Europese samenwerking en integratie. Ondanks dit historisch-politieke verschil, vormt deze groep landen een mediterrane variant op de corporatistisch-Europese verzorgingsstaten. In overeenstemming met de corporatistische landen
spelen families een belangrijke rol in de verzorgingsstaat. Groot verschil is echter dat de mediterrane landen geen niveau van minimale bescherming bieden, er is geen minimuminkomen. De staat vormt hier dus geen sociaal vangnet. Ook zijn de programma‟s op het gebied van actief arbeidsmarktbeleid hier weinig ontwikkeld.58
Invloed van Europa
De verzorgingsstaat kende in de periode 1945-1975 een gouden tijd door Europese binnenlandse compromissen over hoe de politieke economieën ingericht moesten worden en hoe de zwakkeren in de samenleving beschermd moesten worden. Het compromis verschilde van land tot land, maar kenmerkend voor Europese landen was een relatief ruime sociale bescherming van burgers voor de uitwassen van de markt, zeker in vergelijking met de Verenigde Staten. Het verschil tussen de sociale voorzieningen in Europese staten en landen buiten Europa – in het bijzonder: de Verenigde Staten – is de reden dat er nog wel van een Europees Sociaal Model wordt gesproken, ondanks de diversiteit van verzorgingsstaten in heel Europa.
West-Europese landen belandden in een opwaartse spiraal door het ontstaan van
vertrouwensgemeenschappen op nationaal niveau (figuur 1). Door de
vertrouwensgemeenschappen kon democratie in Europese landen verankerd worden en vond er vervolgens een proces van constante modernisering en economische groei plaats. Politieke partijen en instituties werden op deze manier legitiem en meer politieke stabiliteit en sociale solidariteit waren de gevolgen.59 Voor burgers was het in dit systeem moeilijk om zich buiten de grenzen van de staat van herkomst te bewegen en, vooral, deel uit te gaan maken van andere verzorgingsstaten. De verzorgingsstaat kon immers alleen in de sociale rechten voorzien wanneer de staat ook verzekerd was van inkomsten uit verplichtingen van burgers, zoals het betalen van belastingen en premies.60 De afscherming van de nationale arbeidsmarkt ten opzichte van de buitenwereld en de uitbreiding van welvaartsprogramma‟s, heeft gezorgd voor loyaliteit van de burger jegens de (nationale) verzorgingstaat.61 Loyaliteit werd in dit geval verkregen doordat de verzorgingsstaat resultaten leverde (output-legitimiteit), het vertrouwen steeg in de overheid (ook door de democratiseringsbeweging) en het gemeenschapsgevoel ook sterker werd, mede ten gevolgde van de geïnstitutionaliseerde nationale solidariteit die de verzorgingsstaat bood.
58 Zoli, „I sistemi di welfare state‟, p. 2. 59
Maurizio Ferrera, „Amici o nemici? Integrazione europea e modelli sociali nazionali‟, Rivista italiana di
scienza politica 36 (2006) 1, 6.
Figuur 1: Vicieuze cirkel groei verzorgingsstaat 1945-1975, op basis van: Maurizio Ferrera, „Amici o nemici? Integrazione europea e modelli sociali nazionali‟, Rivista italiana di scienza politica 36 (2006) 1, 6.
Tegelijkertijd gold voor niet-ingezetenen dat zij in een structurele achterstandspositie zaten in hun niet-thuisland. Alleen onder strenge voorwaarden, vastgelegd in bilaterale verdragen, konden arbeidsmigranten toetreden tot arbeidsmarkten en sociale zekerheidsstelsels buiten hun land van herkomst. Vanzelfsprekend was de verstrekking van uitkeringen aan migranten het meest problematisch. Solidariteit gold niet voor migranten, nog een reden om sociaal burgerschap binnen nationale grenzen te bekijken. Sociale ondersteuning en medische hulp werden bovendien wettelijk alleen geboden aan, soms expliciet geformuleerd, nationaal-ingezetenen of aan arbeiders met een geldige werkvergunning.62
kostenvoordelen van dien; op binnenlands terrein ontwikkelde de verzorgingsstaat zich en garandeerde een groeiend deel van de bevolking sociale steun.
Soms raakten beide processen elkaar, bijvoorbeeld door het vrij verkeer van werknemers. De sociale voorzieningen buiten de eigen lidstaat waarop arbeidsmigranten recht hadden, moesten vastgelegd worden en hiervoor was coördinatie nodig. De Europese invloed op de nationale verzorgingsstaten, vooral ten gevolge van uitspraken van het Europese Hof van Justitie, is in de jaren zestig (en zeventig) echter marginaal te noemen. Op het gebied van het vrij verkeer van werknemers, was de omvang van de arbeidsmobiliteit daarvoor te gering. Het zijn echter eerste aanzetten waaruit blijkt dat een communautair niveau, ook al heeft het officieel slechts bevoegdheid op economisch gebied, wel degelijk invloed kan hebben op sociaal gebied. Een eventuele poging tot harmonisering van de verschillende verzorgingsstaten werd nog verder bemoeilijkt door de toetreding van nieuwe lidstaten in 1973. Met de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken tot de EG kwamen er twee nieuwe „types‟-verzorgingsstaten binnen. De divergentie van Europese verzorgingsstaten werd zo alleen maar groter.63
Crisis van de verzorgingsstaat
Wat we kunnen constateren uit Esping-Andersens analyse, is dat de verzorgingsstaten zich redelijk autonoom gevormd hebben. Zonder twijfel was dit het geval in het „gouden tijdperk‟ van de verzorgingsstaat (tot 1973), ondanks de uitspraken van het Hof. In de economisch turbulente jaren zeventig, met in 1973 de eerste oliecrisis, veranderde dit echter. Het economische liberalisme dat in de voorafgaande decennia over de hele wereld en in het bijzonder in Europa hoogtij vierde, leidde ook tot interdependentie. De oliecrisis en de ondergang van het Bretton Woods-stelsel leidden een periode van economische instabiliteit in, waarbij bleek dat een Keynesiaans (binnenlands) beleid niet langer meer werkte door de hoge inflatie. In het economische model van Keynes kon een stijgende inflatie niet samengaan met een stijgende werkloosheid, maar dit was wel de praktijk in het Europa van de jaren zeventig. Monetaire stabiliteit was nodig en de Europese reactie was de oprichting van het Europees Monetair Stelsel (EMS, 1979). Nationale valuta dienden te bewegen binnen een bandbreedte van meestal 2,25 procent en in het geval van zwakke munten 6 procent.64 Monetair beleid werd zo gecoördineerd, ondanks de relatieve zwakte van het EMS-regime.
63 Fritz W. Scharpf, „The European social model. Coping with the challenges of diversity‟, Journal of
Common Market Studies 40 (2002) 4, p. 647.
Dat het voeren van een Keynesiaans beleid niet langer succesvol was, bleek uit de Franse socialistische ervaring tijdens het presidentschap van Mitterrand in 1982-1983. De Franse overheid stortte zichzelf door het voeren van een actief economisch beleid alleen maar in nog grotere begrotingstekorten en economische problemen. In de jaren tachtig werd op Europees niveau afgesproken dat dergelijke crises alleen Europees opgelost konden worden en dat daarom een verdere integratie op economisch gebied nodig was. Met de Europese Akte van 1986 committeerden de lidstaten zich aan de vervolmaking van de interne markt in 1992 en werd gekozen voor efficiëntie en concurrentievermogen als essentieel voor groei in Europa.65 Na een moeilijke periode kwam Europese integratie vanaf toen weer in een stroomversnelling terecht.
Essentieel was hierbij de negatieve integratie die de Europese Akte inleidde. Om één interne markt te creëren, was het nodig de handelsbelemmeringen te verwijderen. Positieve integratie – bijvoorbeeld door middel van harmonisatie of het opleggen van minimumstandaarden – vond in de periode tot 1992 in mindere mate plaats. Weliswaar wilde Jacques Delors, de ambitieuze voorzitter van de Europese Commissie (1985-1995), een sociale dimensie toevoegen aan de interne markt met daarin vastgelegde Europese sociale rechten, maar dit kwam niet of nauwelijks van de grond, zo bleek in het in het Verdrag van Maastricht (1992).66 Met dit verdrag werd bovendien de weg naar de Economische en Monetaire Unie (EMU, 1999) geëffend. Voor toetreding tot de EMU dienen staten te voldoen aan de convergentiecriteria. Lidstaten krijgen te maken met één rentevoet die naar alle waarschijnlijkheid, gezien de diversiteit van de nationale economieën, niet gunstig is voor iedere lidstaat. Compenserend beleid in de vorm van overheidsinvesteringen is echter ook slechts beperkt mogelijk. Het criterium van een maximaal begrotingstekort van 3 procent maakt dit onmogelijk. Ten slotte had de neo-liberale agenda in die jaren ook geleid tot deregulering en privatiseringen, waardoor de nationale overheden minder werkgelegenheid te bieden hadden. Hiermee verloor de overheid een belangrijk instrument tegen werkloosheid.67 Kort weergegeven: de EU-lidstaten hebben met de euro de mogelijkheid verloren grote overheidsinvesteringen ter stimulering van de economie te doen (Keynesiaans beleid), ongeacht de vraag of dit rendement heeft.
Efficiëntie werd dus een sleutelwoord in de Europese economische integratie na de Europese Akte. In dit kader moeten we het dan ook zien, dat de Europese verzorgingsstaten vanaf het eind van de jaren tachtig onderhevig geraakt zijn aan kritiek. De instituties van de verzorgingsstaat zouden niet langer meer bijdragen aan economische groei en de reden zijn dat
65 Ferrera, The boundaries of welfare, p. 113. 66 Idem, p. 116-117.
Europese staten economisch slechter presteerden dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten.68 Hoewel uit de bovenstaande analyse blijkt dat de Europese verzorgingsstaat niet bestaat, blijkt anderzijds dat de verschillende verzorgingsstaten en Europese ontwikkelingen wel zoveel op elkaar lijken, dat staten voor dezelfde problemen komen te staan.
Drie problemen - of meer positief: uitdagingen - licht ik er in het bijzonder uit: de vergrijzing, de transformatie van het instituut „gezin‟ en de mondialisering. De vergrijzing, gecombineerd met een laag geboortecijfer in de laatste decennia, zorgt ervoor dat er grote (financiële) druk wordt gelegd op verzorgingsstaten. Dit geldt vooral voor verzorgingsstaten met collectieve gezondheidszorgvoorzieningen en pensioenstelsels.69 De inkomsten gegenereerd door minder betalers/werkenden dienen te voorzien in uitgaven ten bate van een veel grotere groep gepensioneerden. Zonder aanpassingen van de verzorgingsstaat zou dit leiden tot grote begrotingstekorten, reden waarom bijvoorbeeld onderwerpen als pensioenleeftijdverhoging en arbeidsmigratie uit derde landen recent aan de orde zijn gesteld.
Bovendien kunnen we niet langer meer spreken van het traditionele gezin als „hoeksteen van de samenleving‟. Behalve de explosieve groei van éénoudergezinnen, is in veel landen daarnaast de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen gestegen. Deze ontwikkeling heeft gezorgd voor een uitbreiding van diensten van de verzorgingsstaat, zoals op het gebied van kinderopvang en gehandicapten- en ouderenzorg. Teruggrijpend op de eerdergenoemde regimes, heeft de ontwikkeling natuurlijk vooral gevolgen voor de mediterrane verzorgingsstaten en in mindere mate voor de corporatistische. In deze landen is de familie, vertegenwoordigd in de vorm van het mannelijk kostwinnersmodel, het uitgangspunt en het wegvallen van intrafamiliaire herverdeling is dus ingrijpend.70
Een derde ontwikkeling is die van de mondialisering. Technologische ontwikkelingen en de verschuiving van arbeid naar lagelonenlanden, hebben de arbeidsmarktstructuur in Europese landen doen veranderen. Arbeidsplaatsen met de daarbijbehorende contracten voor onbepaalde tijd konden niet langer gegarandeerd worden door de toegenomen (wereldwijde) concurrentie in veel sectoren.71 Mondialisering zou in dit geval sociaal burgerschap onder druk zetten, omdat bedrijven de goedkoopste werknemer zoeken. Er kan dan een race-to-the-bottom ontstaan, waarbij werknemers zullen kiezen voor de „zekere‟ uitkeringen. De grote hoeveelheid inactieven dwingt de verzorgingsstaat echter weer om „af te slanken‟. Dit gaat ten koste van de onderwerping van de markt aan sociale rechten en kan daarom gevolgen hebben voor de
68
Zoli, „I sistemi di welfare state‟, p. 4.
