In de analyse van flexicurity in Europese verzorgingsstaten is het dan ook nodig meerdere componenten mee te nemen. Ik kies voor vijf elementen: flexibiliteit, zekerheid, actief arbeidsmarktbeleid, beleid op het gebied van lifelong-learning en de (macro-economische) resultaten hiervan. De elementen komen overeen met de genoemde componenten van flexicurity in de mededeling van de Commissie.
Componenten flexicurity in EC-Mededeling Towards…
Gebruikte elementen Gebruikte indicator(en)
Flexibele en betrouwbare contracten
flexibiliteit -niveau van arbeidsbescherming
-omvang parttimewerk Omvattende regelingen voor
levenslange scholing
beleid lifelong-learning -onderwijs en training door 25- tot 64-jarigen
Effectief actief arbeidsmarktbeleid
actief arbeidsmarktbeleid -overheidsuitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid
Moderne sociale zekerheidsstelsels
zekerheid -totale uitgaven aan sociale
bescherming -armoederisico -langdurige werkloosheid macro-economische resultaten -economische groei -arbeidsparticipatie -arbeidsparticipatie vrouwen -arbeidsparticipatie 55-plussers
Hierbij vergelijk ik Nederland en Italië met het corporatistische Duitsland, het liberale Verenigd Koninkrijk en het sociaal-democratische Denemarken.
Flexibiliteit
Voor een analyse van arbeidsmarktflexibiliteit noemt de Europese Commissie in haar mededeling twee indicatoren: arbeidsbescherming en de diversiteit van contractuele regelingen. De arbeidsbeschermingindex van de OESO maakt een uitgebreide analyse van de striktheid van arbeidsbescherming en is de meestgebruikte methode om arbeidsbescherming te analyseren, ondanks enkele kritiekpunten.144 Omdat de OESO onregelmatig cijfers op het gebied
143 Nedergaard, „Which countries learn from which‟, p. 430. Nedergaard rangschikte landen die het meest werden genoemd als voorbeeldlanden door deelnemers aan de OCM-comités.
arbeidsbescherming publiceert, zijn er voor de periode 1997-2007 slechts gegevens beschikbaar van de jaren 1998 en 2003. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 3,1 2,4 Nederland 2,3 2,3 Duitsland 2,6 2,5 Verenigd Koninkrijk 1,0 1,1 Denemarken 1,8 1,8
Tabel 1: Niveau van arbeidsbeschermingswetgeving. Bron: OESO Employment Outlook 2004.
Daarnaast zijn er gegevens over de diversiteit van en redenen voor contractuele en werktijdregelingen. Een van de belangrijkste graadmeters daarvoor is het aandeel van parttime werk in de volledige werkgelegenheid.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 6.8 7.3 7.9 8.4 8.4 8.6 8.5 12.7 12.8 13.3 13.6 Nederland 37.9 38.9 39.7 41.5 42.2 43.9 45.0 45.5 46.1 46.2 46.8 Duitsland 17.6 18.4 19.0 19.4 20.3 20.8 21.7 22.3 24.0 25.8 26.0 Verenigd Koninkrijk 24.6 24.5 24.6 25.1 25.0 25.3 25.6 25.7 25.2 25.3 25.2 Denemarken 22.5 22.3 21.6 21.3 20.1 20.0 21.3 22.2 22.1 23.6 24.1 Tabel 2: Parttimewerk als percentage van de volledige werkgelegenheid. Bron: Eurostat Labour Market Survey.
Uit beide tabellen is op te maken dat er sprake is van een groeiende flexibiliteit in met name Italië, Duitsland en Nederland. De arbeidsbescherming is in Italië significant minder geworden en in de andere landen min of meer gelijk gebleven. Voor wat betreft het aandeel van parttimewerk valt op dat in alle onderzochte landen een stijging zichtbaar is. In de eerder als problematisch gekenschetste corporatistische en mediterrane verzorgingsstaten is die stijging het grootst. In eerste instantie lieten Duitsland en Italië echter lage waarden zien. Het aandeel van parttimewerk in Nederland is in vergelijking met de andere landen uitzonderlijk hoog te noemen (met ook nog eens een stijging van 37,9% naar 46,8% in tien jaar).
Convergentie is hier zeker zichtbaar tussen Italië en de andere verzorgingsstaten, hoewel de andere onderzochte landen een significant hoger aandeel van parttimewerk kennen.
Zekerheid
Een methode om naar zekerheid te kijken is door te kijken naar de sociale uitgaven van staten. Wanneer sociale uitgaven een groot deel van het BNP uitmaken, betekent dit een ruim sociaal vangnet, is de veronderstelling.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 24.9 24.6 24.8 24.7 24.9 25.3 25.8 26.0 26.3 26.6 Nederland 28.7 27.8 27.1 26.4 26.5 27.6 28.3 28.3 27.9 29.3 Duitsland 28.9 28.9 29.2 29.3 29.4 30.1 30.4 29.8 29.7 28.7 Verenigd Koninkrijk 26.9 26.3 25.7 26.4 26.8 25.7 25.7 25.9 26.3 26.4 Denemarken 30.1 30.0 29.8 28.9 29.2 29.7 30.9 30.7 30.2 29.1 Tabel 3: Totale uitgaven aan sociale voorzieningen (in percentage van het BNP). Bron: Eurostat.
Tabel 3 toont slechts geringe verschillen tussen sociale uitgaven van de verschillende verzorgingsstaten. Er zijn echter nadelen aan deze analyse van sociale zekerheid. Zo toont de tabel weliswaar een significant verschil in sociale uitgaven tussen „de twee uitersten‟ Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, maar ze zegt niets over de effectiviteit van de sociale uitgaven. Bovendien kan een lage arbeidsparticipatie (zie tabel 9) of een „oude bevolking‟ met daarbijbehorende pensioenen een behoorlijke aanslag betekenen op het sociale budget.145 Ik gebruik dus enkele andere statistieken om zekerheid te duiden.
Een indicator van inkomensongelijkheid is de at-risk-of-poverty rate-meter. Hierbij wordt het percentage mensen dat een inkomen van minder dan 60% van het mediane inkomen heeft aangegeven. Vanzelfsprekend is dit ook een goede indicator voor de mate van sociale insluiting.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 19 18 18 18 19 19 19 20 20 Nederland 10 10 11 11 11 11 12 11 10 10 Duitsland 12 11 11 10 11 12 13 15 Verenigd Koninkrijk 18 19 19 19 18 18 18 19 19 19 Denemarken 12 11 11 10 11 12 13 15
Tabel 4: percentage dat armoederisico loopt na de verstrekking van sociale premies en uitkeringen. Bron: Eurostat.
Tevens is de langdurige werkloosheid een goede graadmeter. Deze indicator geeft aan welk percentage van de beroepsbevolking meer dan een jaar werkloos is, waarmee dit percentage tegelijk ook een groep sociaal uitgeslotenen aangeeft. In de mededeling van de Commissie wordt de langdurige werkloosheid geschaard onder resultaten op arbeidsmarktgebied van het gevoerde beleid. Hoewel het zeker een resultaat is, geeft het echter ook de sociale zekerheid van burgers aan; de zekerheid van burgers om niet of hoogstens kort werkloos te zijn. Dit komt overeen met het perspectief van flexicurity: het gaat binnen flexicurity immers om werkzekerheid en niet om baanzekerheid.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 7.3 6.8 6.7 6.3 5.7 5.1 4.9 4.0 3.9 3.4 2.9 Nederland 2.3 1.5 1.2 0.8 0.6 0.7 1.0 1.6 1.9 1.7 1.3 Duitsland 4.7 4.7 4.2 3.8 3.8 4.0 4.6 5.5 5.7 5.5 4.7 Verenigd Koninkrijk 2.5 1.9 1.7 1.4 1.3 1.1 1.1 1.0 1.0 1.2 1.3 Denemarken 1.5 1.3 1.1 0.9 0.9 0.9 1.1 1.2 1.1 0.8 0.6 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 jaar la n g d u ri g e w e rk lo o s h e id ( in % ) Italië Nederland Duitsland Verenigd Koninkrijk Denemarken
Tabel 5 en figuur 3: langdurige werkloosheid als percentage van de beroepsbevolking. Bron: Eurostat.
Uit de tabellen wordt duidelijk dat er geen eenduidig beeld te geven is van sociale zekerheid. Het armoederisico is in geen enkel onderzocht land gedaald en in het bijzonder gestegen in Denemarken en Duitsland. De langdurige werkloosheidspercentages laten daarentegen een dalende lijn zien, met name in Italië, dat ook achterliep bij de andere landen. Nederland en Duitsland laten een schommelende beweging zien, hoewel het percentage langdurig werklozen in Nederland tot de laagste van Europa behoort.
Toch valt ook hier op dat Italië als achterstandsland een inhaalslag heeft gemaakt. Voor alle onderzochte landen geldt dat de inkomensongelijkheden in de jaren 1997-2007 niet kleiner zijn geworden, zelfs zijn gegroeid. De lagere langdurige werkloosheid geeft echter een sociaal proces aan, waarin minder mensen uitgesloten zijn van de arbeidsmarkt. In die zin is er sprake van convergentie tussen de verschillende Europese verzorgingsstaten.
Actief arbeidsmarktbeleid
Actief arbeidsmarktbeleid is relatief eenvoudig te meten als we kijken naar de overheidsuitgaven op dit gebied. Actief arbeidsmarktbeleid heeft over het algemeen slechts een klein aandeel in het gehele arbeidsmarktbeleid.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 0.483 0.562 0.633 0.706 0.701 0.538 0.477 0.410 0.370 Nederland 0.986 0.983 0.969 1.005 1.057 0.995 0.894 0.824 0.728 0.679 Duitsland 1.029 1.029 1.033 0.940 0.847 0.547 0.546 0.507 Verenigd Koninkrijk 0.083 0.090 0.060 0.054 0.043 0.048 Denemarken 1.682 1.884 1.736 1.713 1.741 1.620 1.517 1.262 1.216 1.023 Tabel 6: Overheidsuitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid, percentage van het BNP. Bron: Eurostat.
In de tabel is de tegenstelling tussen het Verenigd Koninkrijk en Denemarken duidelijk zichtbaar. Waar Denemarken een percentage van ruim 1% haalt – in 1999 zelfs bijna 2% -, kent het Verenigd Koninkrijk een zeer gering actief arbeidsmarktbeleid.
Convergentie is op dit gebied niet zichtbaar, al is wel een dalende beweging in alle landen zichtbaar, in het bijzonder vanaf 2005. Dit lijkt niet overeen te komen met het belang dat er wordt gehecht aan actief arbeidsmarktbeleid binnen flexicurity. Daarbij dient echter in ogenschouw genomen te worden dat het aantal niet-participerenden, waarvoor actief arbeidsmarktbeleid bedoeld is, in het algemeen is gedaald (zie tabel 9). Hetzelfde geldt voor de uitgaven aan passief arbeidsmarktbeleid; door het succes van het actieve arbeidsmarktbeleid heeft de lagere werkloosheid bijgedragen aan een relatief grote daling van uitgaven aan passief arbeidsmarktbeleid.146
Lifelong-learning
Levenslange scholing is belangrijk voor flexicurity, omdat werkloosheid zo verholpen kan worden door bijvoorbeeld omscholing. Gegevens over het percentage volwassenen tussen 25 en 64 jaar dat deelneemt aan onderwijs en training geven een goede indicatie van de implementatie van lifelong-learning. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 4.6 4.8 5.5 4.8 4.5 4.4 4.5 6.3 5.8 6.1 6.2 Nederland 12.6 12.9 13.6 15.5 15.9 15.8 16.4 16.4 15.9 15.6 16.6 Duitsland 5.4 5.3 5.5 5.2 5.2 5.8 6.0 7.4 7.7 7.5 7.8 Verenigd Koninkrijk 19.2 20.5 20.9 21.3 27.2 29.0 27.6 26.7 20.0 Denemarken 18.9 19.8 19.8 19.4 18.4 18.0 24.2 25.6 27.4 29.2 29.2 Tabel 7: percentage 25- tot 64-jarigen dat deelneemt aan onderwijs en training. Bron: Eurostat Labour Force Survey.
146
Riccardo Ercoli en Anita Guelfi, „Caratteristiche ed evoluzione recente dei sistemi di ammortizzatori sociali in Europa‟, in: Ugo Trivellato (red.), Contributo 11. Regolazione, welfare e politiche attive del
In deze tabel zijn de tegenstellingen tussen de corporatistische/mediterrane verzorgingsstaten en de andere verzorgingsstaten duidelijk te zien. Waar in Italië en Duitsland slechts een klein percentage scholing krijgt tijdens de loopbaan, ligt dit in andere landen veel hoger. In Denemarken ontvangt inmiddels bijna 30% levenslange scholing, een groot contrast met de 6% van Italië. Hier lijkt de Deense gouden driehoek optimaal tot zijn recht te komen, in mindere mate in de ook als succesvol gekenmerkte arbeidsmarkten als de Nederlandse en de Britse. Lifelong-learning-projecten hebben een grotere kans van slagen in flexibele arbeidsmarkten met hoge lonen. De Duitse en Italiaanse arbeidsmarkten sluiten in mindere mate op dit model aan. In het Verenigd Koninkrijk valt op dat er een stijgende lijn zichtbaar is die, na hoge niveaus van lifelong-learning in de jaren 2003-2006, nu een daling kent. Ondanks de stijgende lijn in het algemeen, is het duidelijk dat met name in de corporatistische/mediterrane landen het niveau nog altijd laag is.
Resultaten op macro-economisch gebied
Uit bovenstaande tabellen blijkt dat de flexicurity-agenda in het algemeen is overgenomen in de landen. Met name op het gebied van flexibiliteit en levenslange scholing zien we convergentie naar hogere niveaus. Maar brengt dit de gewenste resultaten met zich mee? Worden de doelen van de herziene Lissabonstrategie, meer groei en meer banen, nu gehaald? En zien we de positie van traditionele outsiders, namelijk vrouwen en 55-plussers, verbeterd?
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 1.9 1.4 1.5 3.7 1.8 0.5 -0.0 1.5 0.7 2.0 1.6 Nederland 4.3 3.9 4.7 3.9 1.9 0.1 0.3 2.2 2.0 3.4 3.5 Duitsland 1.8 2.0 2.0 3.2 1.2 0.0 -0.2 1.2 0.8 3.0 2.5 Verenigd Koninkrijk 3.1 3.4 3.5 3.9 2.5 2.1 2.8 2.8 2.1 2.8 3.0 Denemarken 3.2 2.2 2.6 3.5 0.7 0.5 0.4 2.3 2.4 3.3 1.6 OESO-gemiddelde 3.6 2.6 3.3 3.9 1.2 1.6 1.9 3.2 2.5 2.9
-1 0 1 2 3 4 5 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 jaar g ro e i B B P ( in % )
Italië Nederland Duitsland
Verenigd Koninkrijk Denemarken OESO-gemiddelde
Tabel 8 en figuur 4: groei van het reële BBP. Bron: Eurostat en OESO (1997,1998 en OESO-gemiddelde).
Te beginnen met de groei van het Bruto Binnenlands Product (BBP) (tabel 8), valt op dat de groeipercentages van Duitsland en Italië het laagst zijn. Beide behoren steevast tot de landen met de laagste groei, totdat het BBP van Duitsland in 2006 en 2007 snel groeit. Als graadmeter voor het concurrentievermogen van landen blijkt dat met name het liberale Verenigd Koninkrijk het goed doet. Het Verenigd Koninkrijk is de enige van de onderzochte landen dat gemiddeld meer groeit in de jaren 1997-2006 dan het OESO-gemiddelde (0,2% meer groei van het BBP per jaar). Nederland zit exact op het gemiddelde, terwijl de andere landen minder groeien dan het gemiddelde. Duitsland en Italië groeien 1,2% minder dan het OESO-gemiddelde. Competitiviteit in Europa lijkt dus vooral gewaarborgd in de meest uitgeklede verzorgingsstaat, het Verenigd Koninkrijk.
Hét doel op het gebied van werkgelegenheid van de Lissabonstrategie is een arbeidsparticipatieniveau van 70% in 2010. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 51.3 51.9 52.7 53.7 54.8 55.5 56.1 57.6 57.6 58.4 58.7 Nederland 68.5 70.2 71.7 72.9 74.1 74.4 73.6 73.1 73.2 74.3 76.0 Duitsland 63.7 63.9 65.2 65.6 65.8 65.4 65.0 65.0 66.0 67.5 69.4 Verenigd Koninkrijk 69.9 70.5 71.0 71.2 71.4 71.4 71.5 71.7 71.7 71.6 71.5 Denemarken 74.9 75.1 76.0 76.3 76.2 75.9 75.1 75.7 75.9 77.4 77.1
50 55 60 65 70 75 80 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 jaar a rbe ids pa rt ic ipa ti e
Italië Nederland Duitsland Verenigd Koninkrijk Denemarken
Tabel 9 en figuur 5: arbeidsparticipatie. Bron: Eurostat.
Ook op dit gebied lag Italië achter en zal het deze doelstelling ook niet gaan halen, ondanks een stijgende arbeidsparticipatie. Opvallend is hier dat in alle landen een stijging zichtbaar is, maar voornamelijk in de corporatistische en mediterrane landen.
Andere doelen betreffende werkgelegenheid waren de sociale insluiting van vrouwen (doel: een participatiegraad van 60%) en 55-plussers (doel: een participatiegraad van 50%).
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 36.4 37.3 38.3 39.6 41.1 42.0 42.7 45.2 45.3 46.3 46.6 Nederland 58.0 60.1 62.3 63.5 65.2 66.2 66.0 65.8 66.4 67.7 69.6 Duitsland 55.3 55.8 57.4 58.1 58.7 58.9 58.9 59.2 60.6 62.2 64.0 Verenigd Koninkrijk 63.1 63.6 64.2 64.7 65.0 65.2 65.3 65.6 65.8 65.8 65.5 Denemarken 69.1 70.2 71.1 71.6 72.0 71.7 70.5 71.6 71.9 73.4 73.2 Tabel 10: arbeidsparticipatie van vrouwen. Bron: Eurostat.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Italië 27.9 27.7 27.6 27.7 28.0 28.9 30.3 30.5 31.4 32.5 33.8 Nederland 32.0 33.9 36.4 38.2 39.6 42.3 44.3 45.2 46.1 47.7 50.9 Duitsland 38.1 37.7 37.8 37.6 37.9 38.9 39.9 41.8 45.4 48.4 51.5 Verenigd Koninkrijk 48.3 49.0 49.6 50.7 52.2 53.4 55.4 56.2 56.8 57.3 57.4 Denemarken 51.7 52.0 54.5 55.7 58.0 57.9 60.2 60.3 59.5 60.7 58.6 Tabel 11: arbeidsparticipatie van 55-plussers. Bron: Eurostat.
Ook hier is een convergentie naar de gewenste waarden van de Europese Commissie te constateren. Met uitzondering van Italië hebben alle onderzochte landen inmiddels de doelen gehaald. Wat opvalt, is de hoge participatie van outsiders in zowel Denemarken als het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast is er een inhaalslag van Nederland zichtbaar op het gebied van de arbeidsparticipatie van 55-plussers.
Algemene constateringen
Uit de bovenstaande analyse blijkt dat er op het gebied van de componenten van flexicurity zich over het algemeen convergentie heeft voorgedaan in de onderzochte landen. Over een periode van tien jaar (1997-2007) blijkt dat in alle landen de arbeidsmarktflexibiliteit is gestegen, in alle landen de deelname aan lifelong-learning is gegroeid en in alle landen de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid in een percentage van het BNP zijn gedaald, min of meer parallel met de gedaalde werkloosheid. Ook hebben alle onderzochte landen zich bewogen in de richting (of hebben de doelstellingen zelfs al gehaald) van de gewenste arbeidsparticipatieniveaus van de Lissabonstrategie. Het beeld op het gebied van zekerheid is echter dubbelzinnig; in alle landen heeft de toegenomen flexibiliteit gezorgd voor minder voorkomende langdurige werkloosheid, maar tegelijkertijd ook voor een groter armoederisico. Het lijkt een proces te zijn van meer burgers die actief zijn op de arbeidsmarkt (sociale insluiting), maar die tegelijkertijd niet zeker zijn van een stabiel inkomen. De omvorming van de Europese verzorgingsstaten naar meer competitieve is in de jaren 1997-2007 dus ten koste gegaan van sociale zekerheid. Hoewel de invulling van sociale zekerheid binnen de flexicurity-strategie is veranderd van baanzekerheid naar werkzekerheid, geeft het grotere armoederisico aan dat meer burgers tot een groep behoren die een achtergestelde positie wat betreft beloning inneemt.
Wat ook blijkt uit bovenstaande gegevens, is dat de corporatistische en mediterrane verzorgingsstaten (in de tabellen vertegenwoordigd door Duitsland en Italië) het meest tekortschieten in macro-economische prestaties. Hoewel Duitsland in de laatste jaren een inhaalslag heeft gemaakt, ook met groeicijfers van 3 en 2,5 procent, loopt Italië op alle gebieden achter. Voor de vier indicatoren – flexibiliteit, zekerheid, actief arbeidsmarktbeleid en
lifelong-learning – gaat dit in brede zin ook op. Ook hier loopt Italië in vergelijking met de vier andere
landen op alle gebieden achter, met uitzondering van de langdurige werkloosheid (waar alleen Duitsland een groter percentage kent) en actief arbeidsmarktbeleid (waar het liberale Verenigd Koninkrijk relatief weinig geld aan uitgeeft).
Nederland daarentegen behoort op veel gebieden tot een kopgroep gedurende de jaren 1997-2007. Alleen op het gebied van arbeidsbescherming, een belangrijke indicator voor de flexibiliteit van de arbeidsmarkt, loopt Nederland uit de pas bij de „voorbeeldlanden‟ Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. Nederland hoefde relatief kleine ingrepen te doen om bijvoorbeeld de arbeidsparticipatiedoelen te halen. Omdat de Nederlandse verzorgingsstaat resultaten levert die voor het grootste deel overeenkomen met de Europese doelen, mogen we aannemen dat de Europese druk op Nederland veel minder is dan op landen als Duitsland en Italië, die wel achterstanden kennen.