Italië en democratische legitimiteit

Wanneer gekeken wordt naar Italië, valt al uit tabel 13 op te maken dat Italianen weinig meer democratische legitimiteit toekennen aan de nationale staat dan aan Europa, zoals wel in andere landen het geval is. De opkomst bij Europese verkiezingen is in Italië wel lager dan de opkomst bij regionale en nationale parlementsverkiezingen. In juni 2009 vonden de Europese verkiezingen tegelijkertijd plaats met de provinciale en gemeentelijke verkiezingen, wat resulteerde in een opkomst van respectievelijk 66%, 71% en 77%.¹⁹⁷ Ondanks het relatieve gemak om aan alle verkiezingen deel te nemen, blijkt de opkomst bij de Europese verkiezingen toch significant lager te liggen. Toch kan gesteld worden dat Italië altijd tot de landen heeft behoord die Europese integratie het sterkst hebben ondersteund. Een reden hiervoor zijn de eerder genoemde tekorten van de Italiaanse staat op het gebied van democratie en prestaties.

Toch zijn er voor de Italiaanse steun voor Europa ook historische redenen aanwijsbaar. Hierbij wordt de rol van de Italiaanse intelligentsia genoemd. Intellectuelen, waaronder niet in de laatste plaats Mazzini, zagen door de eeuwen heen voor Italië een missie in Europa weggelegd.¹⁹⁸ Bovendien is de Italiaanse staat pas relatief laat tot stand gekomen (1860/61), wat de loyaliteit van burgers aan de staat niet ten goede is gekomen. Daarnaast is het staatsvormingsproces in Italië een elitezaak geweest. Dit heeft ertoe geleid dat Italianen zich minder dan andere Europeanen alleen met de eigen natie identificeren, maar veeleer met de natie én Europa.¹⁹⁹ Hierbij hebben we het nog niet eens over de regionale en provinciale identiteiten die Italianen kennen. Italianen zijn dus bij uitstek een volk die een meervoudige identiteit kennen. Het gebrek aan één collectieve identiteit zou tevens het onderpresteren van de Italiaanse verzorgingsstaat kunnen verklaren.

Interessant is het daarom om te zien hoe Italië reageert op de mondialisering. Waar in andere landen de roep om protectionisme en om bescherming op nationaal niveau plaatsvindt, zien we in Italië een andere reactie. In Italië is in de afgelopen twintig jaar juist een politiek proces van decentralisering in eigen land gaande, zoals in hoofdstuk 3 al voor de arbeidsmarkt werd aangegeven. Onder druk van politieke bewegingen als de Lega Nord, zijn verschillende politieke coalities overgegaan tot de overdracht van bevoegdheden aan regionale en provinciale overheden. Dit kan gezien worden als de Italiaanse reactie op het gevaar van identiteitsverlies ten gevolge van de mondialisering. Tevens wordt hiermee de legitimiteit van de nationale regering in

197 Ministero dell‟Interno, Elezioni europee, amministrative e referendum elettorale,

http://www.ministerointerno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/speciali/speciale_elect ion_day_2009/ (geraadpleegd: 1 oktober 2009).

198 Tossutti, „Between globalism and localism‟, p. 52-54.

Rome ondermijnd.²⁰⁰ Italië verschilt hiermee dus van andere Europese landen waar nationaal-populistische bewegingen opkwamen die juist de nationale staat wilden versterken.

De traditionele afstand tussen elite en massa in Italië, al vanaf de stichting van het Italiaanse koninkrijk, heeft ertoe geleid dat de Italiaanse staat nooit de harten van de burgers heeft weten te winnen. De methode van de fascistische dictator Mussolini om dit tegen te gaan, was door de gehele maatschappij te incorporeren in de staat. Maar niet alleen ten tijde van Mussolini (1922-1943) kende Italië een regime. Na de Tweede Wereldoorlog, ten tijde van de vorming van de verzorgingsstaat, was er tot de jaren negentig sprake van een christen-democratisch regime.²⁰¹ De continue aanwezigheid van de DC in de Italiaanse regering heeft de politisering van nationale kwesties voor een groot deel voorkomen. Een democratisch en transparant politiek systeem, waarbinnen het politieke debat over de toekomst van Italië plaats kan vinden, is daarmee niet ontstaan.²⁰² Het gebrek aan politisering is daarmee de achilleshiel van de Italiaanse staat gebleken.

Dezelfde grote afstand tussen elite en burger wordt gevoeld in het hedendaagse Europa. Hoewel de Europese Unie enerzijds niet met een staat in de 19^de-eeuwse zin vergeleken moet en kan worden, is het anderzijds wel zo dat de Europese Unie zich op dezelfde legitimiteit zal moeten beroepen. Het Italiaanse voorbeeld geeft aan dat politisering van groot belang is bij het creëren van identiteit. Het meeslepen en het betrekken van burgers in een debat over hun toekomst is de basis waarop de Europese Unie steun en legitimiteit kan verkrijgen van dezelfde burgers. Het is hetzelfde proces waardoor verzorgingsstaten zich gevormd hebben. Wanneer we constateren dat er invloed is van de EU op nationaal vormgegeven verzorgingsstaten, zou dit proces input-legitimiteit kunnen verkrijgen door het politieke debat over sociale rechten ook (deels) naar EU-niveau te verplaatsen. Hiervoor is een verdere democratisering van de Unie noodzakelijk, waardoor burgers het idee hebben dat hun stem telt. Problematisch hierbij is dat de geringe Europese collectieve identiteit dit proces in hoge mate compliceert.

De oplossing voor het probleem is niet eenvoudig te geven. Een federalistisch Europa, als een verbond van staten zoals ook Mazzini dat voor zich zag, is op dit moment uitgesloten. Zelfs in Italië, waar de staatsinstituties al niet gezegend zijn met een veel input-legitimiteit, is de EU niet onomstreden. De delegatie van bevoegdheden naar subnationale niveaus mag een voorbeeld zijn van een oplossing voor binnenlandse problemen, waarbij niet langer de EU als (enige) instrument wordt gebruikt. Dit geeft tevens aan dat Italiaanse burgers misschien wel het best voorbereid zijn op een politiek systeem waarin burgers meerdere loyaliteiten hebben ten opzichte

200

Idem, p. 55-56.

201 De beladen term regime, zeker in combinatie met het hierboven genoemde fascistische regime, dient hier niet in normatieve zin gelezen te worden, maar zoals gebruikt in de politieke wetenschappen.

van verschillende bestuursniveaus. De combinatie van een relatief zwakke nationale identiteit en weinig weerstand tegen Europese integratie zou de Italiaanse burger pragmatisch kunnen maken in zijn visie op de EU.²⁰³ Geconstateerd kan worden dat voor Italianen output-legitimiteit van een bestuursniveau relatief van groter belang is dan voor andere landen, waar de nationale staat traditioneel wél kan rekenen op input-legitimiteit.²⁰⁴

Gianfranco Fini, voorzitter van de Italiaanse Kamer van Afgevaardigden, spreekt van een modern patriottisme, dat zowel voor Italië als de Europese Unie nodig is. Om goede Europese burgers te zijn, is het eerst nodig goede nationale burgers te zijn. Als burgers zich identificeren met de grondwet kunnen burgers zich ook identificeren met supranationale instituties die universele waarden voorstaan. De voormalige neo-fascist Fini – die ook deel uitmaakte van de Europese Conventie die de Europese grondwet opstelde – ziet de patria, evenals Mazzini, als een noodzakelijke stap die een groter doel kan dienen. Wat nodig is, is dat het volk zich “padrone del

proprio destino” voelt, de baas van het eigen lot. In zijn opvatting mag Italië voor iedereen patria

zijn, ook buitenlanders in Italië, zolang die actief deelnemen aan het collectieve leven. Instituties moeten zo (nieuwe) burgers aanzetten tot een groter bewustzijn en politieke activiteit.²⁰⁵

Politisering

De afstand tussen elite en massa is een probleem dat veel Europese landen op dit moment raakt, een afstand die mede is ontstaan door de mondialisering. De „verliezers‟ van deze trend grijpen zich vast aan de natiestaat als laatste redmiddel. Deze burgers hebben hun vertrouwen in de cosmopolitische post-nationale elite verloren.²⁰⁶ Als reactie hierop hebben zich in veel landen politieke partijen gevormd die de onzekerheid die samenhangt met open markten tot belangrijk programmapunt hebben gemaakt. Deze partijen richten zich als vanouds weer op de nationale identiteit. Wanneer deze identiteit in een etnische zin wordt opgevat, is dit een bedreiging voor de Europese integratie. Zoals uit het bovenstaande voorbeeld van Fini blijkt, kan nationale identiteit echter ook de sociale cohesie vergroten, zowel in eigen land als in een supra-etnische en supranationale gemeenschap. De politiek-culturele identiteit zoals die in de Verenigde Staten al decennialang bijdraagt aan de integratie van immigranten, kan hierbij als voorbeeld dienen.²⁰⁷

203

Koenig-Archibugi, „National and European citizenship‟, p. 86.

204 Idem, p. 88.

205 Gianfranco Fini, „Un moderno patriottismo. Costituzionale, nazionale, repubblicano ed europeo‟,

formiche 6 (2009) 40, p. 6-7.

206 René Cuperus, „European social unease. A threat to the EU?‟, Internationale Politik und Gesellschaft (2006) 1, p. 74.

Gelijktijdig met de opkomst van nieuwe partijen aan beide zijden van het politieke spectrum²⁰⁸, heeft de sociaal-democratie in Europa het moeilijk. Waar volgens de socioloog Ralf Dahrendorf de twintigste eeuw de eeuw van de sociaal-democratie was, juist door de vorming van de verzorgingsstaat, verliezen sociaal-democraten nu bijna overal in Europa. Met het inslaan van de Derde Weg door sociaal-democratische bewegingen hebben zij zich geconformeerd aan de markt en zijn sociale ongelijkheden niet verder teruggebracht.²⁰⁹ De traditionele verschillen tussen de sociaal-democratie en het liberalisme zijn zo grotendeels verdwenen.

Sociale rechten dragen bij aan het recht van eenieder om volwaardig burger te zijn en aan gelijkheid en rechtvaardigheid in de samenleving. Tegelijkertijd dragen ze juist daardoor bij aan de legitimiteit van een bestuursniveau. Sociale rechten op Europees niveau kunnen zo een goed middel zijn om Europese integratie meer geaccepteerd te maken onder nu nog bovenal nationale burgers.²¹⁰

Omdat sociale rechten echter bij uitstek politiek beladen zijn (wie krijgt hoeveel, wat en hoe), is politisering van groot belang. Politisering van sociaal burgerschap helpt tevens de legitimiteit van bestuur te vergroten. Politisering vindt nog altijd voornamelijk plaats in nationale politieke arena‟s, waarvan het democratische gehalte ook hoger wordt ingeschat door burgers. Democratie is dus onverminderd belangrijk om, zoals Mazzini reeds beweerde, een gemeenschap en sociale cohesie te creëren. Input-legitimiteit, door middel van de representatieve democratie, is op sociaal gebied onmisbaar, output-legitimiteit volstaat niet. Deze input-legitimiteit zien we nu vooral binnen de nationale politieke arena‟s. Om op Europees niveau ook deze legitimiteit te verkrijgen, zijn sociale debatten op Europees niveau nodig. De Open Coördinatiemethode, gebruikt binnen de EWS, is een te technocratische methode om op draagvlak van burgers te kunnen rekenen. Om input-legitimiteit te verwerven, zijn verdere democratisering en transparante instituties onmisbaar. De geschiedenis van 150 jaar Italië, waarin de radicaal-democratische ideeën van Mazzini ondergesneeuwd zijn geraakt, toont aan dat betrokkenheid van burgers bij een project waarin het gaat om sociale waarden absoluut noodzakelijk is.

208

Een analyse hiervan wordt gegeven in Hans Keman en André Krouwel, „The rise of a new political class? Emerging new parties and the populist challenge in Western Europe‟, EpsNet Working Paper 2006/02.

209 Antonio Cariotti, „Sinistra, ipotesi di “quarta via”‟, Corriere della Sera (5 augustus 2009).

Conclusie

Ondanks de afwezigheid van een Europees sociaal model, is sociaal burgerschap niet iets wat zich uitsluitend binnen nationale grenzen beweegt. Onder invloed van mondialisering en, deels als reactie hierop, europeanisering worden grenzen steeds minder vast en eenduidig. Waar Europese verzorgingsstaten zich speciaal na de Tweede Wereldoorlog autonoom ontwikkelden, is er heden ten dage een onmiskenbare invloed van de EU op sociaal beleid zichtbaar. Problematisch daarbij is dat verzorgingsstaten, juist door de autonome nationale ontwikkeling, zeer van elkaar verschillen. Er kan daarbij onderscheid gemaakt worden tussen regimes, die min of meer geografisch zijn onder te verdelen.

De europeanisering van de sociale arena vindt vooral horizontaal plaats; in de Europese Werkgelegenheidsstrategie worden door middel van de Open Coördinatiemethode best practices uitgewisseld en vormt zich een Europees discours. Daarnaast heeft de economische integratie – met de Economische en Monetaire Unie het meest ontwikkelde en diepst ingrijpende Europese integratieterrein – invloed op de (economische) gelegenheidsstructuren van nationale overheden en daarmee ook op de omvang van het sociale beleid. Omdat macro-economische groei van een land als Italië in een monetaire unie eveneens van belang is voor bijvoorbeeld Nederland, ontstaan gedeelde belangen. Ten tijde van de vorming van een Europese sociale agenda, in 1997 met de oprichting van de EWS met voornamelijk zittende sociaal-democratische regeringen, is voor een „paars‟ model van actief individualisme gekozen. Dit model had in de jaren daarvoor vooral in Denemarken tot economisch succes geleid.

Flexicurity, een concept waarin flexibiliteit en zekerheid met elkaar verenigd worden, is

in de jaren nadien effectief gepropageerd door de Europese Commissie. In de periode 1997-2007 is een convergentie zichtbaar tussen de verschillende verzorgingsstaatregimes. Italië, waar de verzorgingsstaat in hoge mate afwijkt van het flexicurity-model, heeft grote aanpassingen ondergaan en heeft de bestaande achterstanden op andere landen in het algemeen teruggebracht. Dit gaat vooral op voor de flexibiliteitsachterstanden, maar op het gebied van zekerheid blijft het land achterlopen. Overigens geldt ook voor de andere onderzochte landen dat er voornamelijk geïnvesteerd lijkt te zijn in flexibiliteit en dat van meer zekerheid geen sprake is of zelfs een tegengestelde beweging zichtbaar is.

De toekenning van sociale rechten, sociaal burgerschap, heeft in de eerste plaats voor meer gelijkheid in de samenleving gezorgd en daarmee processen van sociale insluiting en democratisering in samenlevingen verder bevorderd. Daarnaast verschaffen sociale rechten legitimiteit aan het bestuursniveau dat ze toekent. Verzorgingsstaten hebben zich binnen nationale

grenzen ontwikkeld en daarmee een mechanisme in werking gezet waarbij burgers loyaal werden aan de staat en sociale solidariteit binnen de ervaren (nationale) gemeenschap voelden. T. H. Marshall beschrijft dit proces en wijst op de instrumentele rol van de staat. Hij concentreert zich vooral op de output-legitimiteit die een staat hiermee afdwingt. Dit betekent echter dat wanneer het traditionele nationale bestuursniveau niet meer prestaties levert, de legitimiteit kan verschuiven naar een bestuursniveau dat wel presteert.

Marshall gaat hier aan het bijzondere karakter van sociale rechten voorbij. Giuseppe Mazzini wijst op het belang van gemeenschapszin en democratie. Sociaal burgerschap kan alleen bestaan binnen een gemeenschap waarin sociale solidariteit gevoeld wordt. Daarnaast worden sociale rechten, anders dan andere rechten, na een democratisch proces toegekend en zijn zo ook altijd aan verandering onderhevig. Sociale rechten dragen bij aan democratisering, maar zijn ook het gevolg van democratische processen. Naast sociale solidariteit, is daarom democratische legitimiteit een belangrijke voorwaarde voor sociaal burgerschap. Het bestuursniveau dat de sociale rechten toekent, heeft behoefte aan input-legitimiteit, te verkrijgen door democratische deelname van een zo groot mogelijke groep mensen. Democratie is het meest verankerd in nationale democratieën en dit maakt een verschuiving naar Europees niveau van sociale rechten onwaarschijnlijk en onwenselijk met het oog op input-legitimiteit.

Italië is een bijzonder land in dit verband. De Italiaanse staat heeft historisch gezien problemen met zowel input- als output-legitimiteit. De EU representeert voor veel Italianen bovenal een oplossing voor binnenlandse problemen, zowel op het vlak van macro-economische onderprestaties als op het gebied van democratie. De flexicurity-strategie werd ondanks de geringe aansluiting op de Italiaanse verzorgingsstaat in Italië dan ook gezien als iets positiefs, juist omdat het een Europese oplossing kan bieden. In Italië is er daarnaast een beweging zichtbaar van meer regionalisering en fiscaal federalisme, waarbij sociaal-economische bevoegdheden worden toegekend aan subnationale niveaus, omdat in die bestuursniveaus meer vertrouwen is. Italië is daarmee een voorbeeld van een land waar een complex netwerk van sociale rechten ontstaat, waarop verschillende bestuursniveaus invloed hebben.

Voor andere Europese landen geldt dat een collectieve identiteit, sociale solidariteit onder nationale medeburgers en de nationale democratie zich sterker ontwikkeld hebben dan in Italië. In deze landen vormen mondialisering en europeanisering grotere uitdagingen voor de nationale evenwichten. De sociaal meest rechtvaardige inrichting van de samenleving is in deze landen de uitkomst van een langdurig democratisch proces. Nationale democratie en sociaal burgerschap vormen hier een twee-eenheid die legitimiteit genereert. De EU beschikt in veel gevallen niet

over deze input-legitimiteit. Om deze reden zal het voor de EU hier moeilijker zijn legitimiteit te genereren op basis van output dan in Italië.

Wanneer de EU daadwerkelijk een sociale agenda wil vormen, is het daarom van groot belang om niet voorbij te gaan aan de waarde van democratie in sociaal burgerschap. Juist politisering op EU-niveau kan input-legitimiteit genereren in de lidstaten waar de nationale overheden (traditioneel) input-legitimiteit kennen. Italië wijkt hier van af, omdat de nationale overheid zelf al over weinig input-legitimiteit beschikt, maar kan desondanks toch als model dienen voor de EU. Het gebrek aan politisering in Italië na de moeizame staatsvorming is in dat geval het voorbeeld van hoe het niet moet. Verdere democratische contestatie doorgekoppeld aan patriottisme, in de geest van Mazzini, is het instrument dat de verdere vervreemding van burgers van de Europese Unie, maar ook van de lidstaten, kan tegengaan.

Epiloog

Er wordt wel eens beweerd dat in tijden van crisis mensen, partijen, organisaties, bedrijven, landen hun ware gezicht laten zien. Juist in tijden van crisis grijpen zij terug op hun identiteit, op de waarden die echt van belang zijn. In dit onderzoek zijn de maatregelen ten tijde en de gevolgen van de kredietcrisis niet meegenomen, ook doordat dit proces nog in volle gang is. Voor eventueel vervolgonderzoek zou een analyse van de ontvankelijkheid van staten en politieke partijen voor flexicurity in moeilijke tijden – tijden met een hogere werkloosheid en electorale onrust – mogelijk interessante uitkomsten opleveren.

Laat in dit verband worden volstaan met de reactie van de Italiaanse minister van Financiën Giulio Tremonti. Hij liet in oktober 2009 weten dat de vaste dienstbetrekking voor onbepaalde tijd van grote waarde is. Emma Marcegaglia, presidente van werkgeversorganisatie Confindustria, reageerde furieus en wees erop dat dit een terugkeer naar het verleden zou zijn, na de wetten-Treu en Biagi. Premier Berlusconi verklaarde zich solidair met zijn minister en zei dat bescherming van families door het bieden van baanzekerheid belangrijk is, juist omdat de familie een waardevol element is die zorgt voor sociale en economische stabiliteit.²¹¹ Terug naar de familie, als altijd centraal in de Italiaanse verzorgingsstaat. Mazzini noemde drie sferen – steeds een tree hoger – waarin het individu moet werken aan een gemeenschappelijk doel: “la Famiglia,

la Nazione e l’Umanità”212

; de eerste van de drie stappen is in het Italiaanse geval verzekerd.

211 Roberto Bagnoli, „‟‟Il posto fisso? Piena sintonia con Tremonti‟‟‟, Corriere della Sera (21 oktober 2009).