Of flexicurity nu naar Scandinavisch, Angelsaksisch, Deens of Nederlands model vormgegeven is of niet, in ieder geval staat het mijlenver af van de Italiaanse verzorgingsstaat.147 In Italië was sprake van passief arbeidsmarktbeleid, veel bureaucratie, geen evaluatie en grote fragmentatie.148 Dit maakt een vergelijking met Italië interessant, omdat de goodness-of-fit, om in europeaniseringstermen te blijven, zeer laag is. Tegelijkertijd is de Italiaanse publieke opinie zeer pro-Europees en heeft de EMU in de jaren negentig voor Italië als een vincolo esterno gediend. Onder druk van de eventuele EMU-toetreding zijn enkele hervormingen doorgevoerd, met name gericht op een drastische verlaging van de overheidsuitgaven. Hierbij moet aangetekend worden dat Italië zich in de jaren negentig in een grote politieke crisis bevond en dat dit het vastgrijpen aan de Europese integratie heeft gestimuleerd.
Op het gebied van arbeidsmarktbeleid is aan het eind van de jaren negentig in Italië een drietal bewegingen te onderscheiden. Het eerste proces is dat van de privatisering van veel overheidsdiensten; dit bracht ontslagen met zich mee ten gevolge van reorganisaties. Italië behoorde tot de landen met de ingrijpendste privatiseringsprocessen.149 Daarnaast is in die jaren een decentralisering van diensten (een beweging naar meer federalisme) zichtbaar in Italië, enerzijds om zo preventiever op te kunnen treden; anderzijds omdat, ook politiek, de heersende gedachte was dat regionale overheden meer probleemoplossend vermogen hadden dan „Rome‟. Naast het ontstaan van regionale arbeidscentra, maakten tevens uitzendbureaus vanaf 1997 hun intrede op de Italiaanse markt. Dit is ook het gevolg van het derde proces: het actief stimuleren van flexibele arbeidscontracten.150 Italië bewoog zich op deze manier al naar een paradigma waarin actief arbeidsmarktbeleid een belangrijke rol speelt, precies dat wat de EU ook voorstaat. Ook hier kan Europees beleid dus als oplossing worden gezien voor Italiaanse performance-problemen, evenals eerder met de EMU. Italië maakt zo een leerproces door, waarbij de rol van de EU als referentiepunt niet onderschat moet worden. De implementatie van de hervormingen op het gebied van arbeidsbemiddeling gaat echter zeer moeizaam, met name in de economisch zwakke zuidelijke regio‟s.151
De decentralisering kan daarom binnenlands wel als een goede
147 Maurizio Ferrera en Stefano Sacchi, ‟The Open Method of Coordination and national institutional capabilities. The Italian experience‟, Paper presented at the 16th annual meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics (Washington 2004), p. 5.
148 Maurizio Ferrera en Elisabetta Gualmini, Rescued by Europe? Social and labour market reforms in Italy
from Maastricht to Berlusconi (Amsterdam 2004), 105-106.
149
Friedrich Schneider, „Privatisation in OECD countries. Theoretical reasons and results obtained‟, CESifo
DICE Report (2003) 3, p. 26.
150 Ferrera en Gualmini, Rescued by Europe?, p. 98-99.
uitweg worden gezien, maar heeft de implementatie van de Europese soft law op arbeidsmarktbeleid bemoeilijkt.152
De flexibilisering van de arbeidsmarkt was het gevolg van het Treu-pakket (wet 196/97), genoemd naar de toenmalige minister van Arbeid in het centrum-linkse kabinet-Prodi. Hiermee werden tijdelijk werk gelegaliseerd, uitzendbureaus toegestaan en parttime werk aantrekkelijker gemaakt. De flexibilisering had ten doel de werkgelegenheid te stimuleren.153 Dit lukte ook in de daaropvolgende jaren, toen de meeste intreders op de arbeidsmarkt geen voltijdse betrekking hadden. Hoewel dit ook de sociale insluiting van groepen bevorderde – in het bijzonder van vrouwen en jongeren – werd er in het publieke debat wel gewezen op de onzekerheid en de slechte kwaliteit van de nieuwe banen.154 Meer banen zou in dat geval ten koste gaan van de kwaliteit van de beschikbare banen.
In de jaren 1997-2000 kende Italië een leerproces in de gebruikte methoden van de EWS. Voor de Nationale Actieplannen was het nodig om de arbeidsmarkt zowel vooraf als achteraf in kaart te brengen, om de prestaties vervolgens in de intergouvernementele vergaderingen te bespreken en nieuwe doelen op te stellen. Vanaf 2000 kon Italië met de op nationaal niveau gevormde expertgroep – bestaande uit onder meer ministeries, het bureau voor statistiek (ISTAT) en arbeidsinstituties – een rol spelen bij de Europese opstelling van de nieuwe richtsnoeren en Nationale Actieplannen.155 Waar Italië in de jaren daarvoor nog passief was geweest door de gebrekkige monitoring, kon Italië nu ook terugkoppelen naar de EWS en daarmee een actievere positie innemen. De Italiaanse werkmethode op ambtelijk niveau heeft zich aangepast en is zo geëuropeaniseerd.
In de regeringen-Berlusconi II en III (2001-2006) werd nog meer nadruk gelegd op flexibiliteit. Het Witboek voor de Arbeidsmarkt (2001), dat voorafging aan de Biagi-wet156 (2003), had weinig aandacht voor betere banen ofwel good quality jobs, een belangrijk element in de EWS. De verschillende dimensies van good quality jobs werden teruggebracht tot de focus op flexibilisering, het tegengaan van segmentering in de arbeidsmarkt en de strijd tegen zwartwerk,
152 Idem, p. 106.
153
Idem, p. 102.
154 Idem, p. 104. In Mededeling 313 van de Europese Commissie in 2001 - COM(2001) 313 - worden tien dimensies van good quality jobs genoemd: (1) de intrinsieke kwaliteit van de functie, (2) vaardigheden, levenslang leren en loopbaanontwikkeling, (3) gelijke behandeling van vrouwen en mannen, (4) gezondheid en veiligheid op het werk, (5) flexibiliteit en zekerheid, (6) integratie en toegang tot de arbeidsmarkt, (7) werkorganisatie en evenwicht tussen werk en privéleven, (8) sociale dialoog en betrokkenheid van de werknemers, (9) diversiteit en non-discriminatie en (10) algemene economische prestaties en productiviteit.
155 Idem, p. 107-108.
156 De Biagi-wet (30/2003) is genoemd naar Marco Biagi, hoogleraar arbeidsrelaties, de voornaamste opsteller van het Witboek. Hij werd in 2002 door de Nuove Brigate Rosse in Bologna vermoord.
precies de doelen van de regering. Toch wordt in het rapport regelmatig de EWS aangehaald bij wijze van legitimering voor de gekozen lijn.157 Er wordt zo gebruik gemaakt van de gelegenheidsstructuur die de soft law van de Unie op dit gebied biedt. De vraag is of we hier van verticale europeanisering kunnen spreken. Lidstaten blijven immers bevoegd op sociaal gebied. Hoe het ook zij, het (selectieve) gebruik van de EWS ter ondersteuning van binnenlandse hervormingen in Italië geeft wel aan dat de EWS op normatief en functioneel vlak een belangrijke rol speelt.158 De EWS geeft, gecombineerd met de soft law zoals uitgevaardigd door de Commissie, een richting aan die ook in de Italiaanse beleidspraktijk op de arbeidsmarkt is doorgedrongen. Nationale instanties zijn zo beïnvloed in hun gelegenheidsstructuren.159 Er is in de eerste plaats sprake van horizontale europeanisering. In combinatie met de dwingende EU-regelgeving op het aanpalende gebied van de monetaire unie, treedt echter ook een vorm van europeanisering op die niet meer als uitsluitend horizontaal gekenmerkt kan worden.
Met de hervormingen in 1997 en 2003 heeft Italië vooral aan flexibiliteit gewerkt en veel minder aan zekerheid, net als in de andere onderzochte Europese landen. De privileges van werknemers met een vaste baan (de insiders) zijn niet aangetast en in de Italiaanse visie op werk is baanzekerheid op deze manier nog altijd belangrijk. Er is zo nog een verschil tussen insiders en
outsiders, ondanks de groei van het aantal werknemers met tijdelijke contracten na 1997.160
Dergelijke contracten zouden de sociale insluiting van outsiders bevorderen, wanneer de tijdelijke contracten dienen als trampoline naar een vaste baan. Uit de praktijk blijkt echter dat dit in Italië niet zo werkt; het is beter te wachten op een „reguliere‟ baan dan zogenaamd atypisch werk aan te nemen.161
In Italië is het onderscheid tussen insiders en outsiders na de flexibilisering dus niet kleiner geworden. Sterker nog, kwetsbare groepen worden uitgesloten van een volledig sociaal burgerschap. Behalve dat de lonen voor de niet-vaste banen lager zijn, is het voornaamste probleem dat de groep die deze banen aanneemt niet dezelfde (sociale) rechten ontvangt als
insiders.162 Sociaal burgerschap wordt op deze manier niet uitgebreid over een grotere groep mensen, zoals beoogd vanuit het oogpunt van sociale insluiting. Wanneer de invulling van sociaal burgerschap legitimiteit moet verstrekken aan een bepaald bestuursniveau, is het dus uiterst twijfelachtig of dat hier het geval is. Weliswaar lijkt het dat output-legitimiteit wordt verkregen
157
Ferrera en Sacchi, „The Open Method of Coordination‟, p. 10-11.
158 Idem, p. 11.
159 ISAE Rapporto, Il sistema di sostegno, p. 188-189.
160
Maselli, „Labour market policy in Italy‟, p. 10-11.
161 Paolo Barbieri en Stefani Scherer, „Labour market flexibilization and its consequences in Italy‟,
European Sociological Review (2009), p. 9, 13.
door de resultaten op het gebied van arbeidsparticipatie van burgers, maar de vraag is of dit niet ten koste is gegaan van een tweedeling in de arbeidsmarkt. Dit probleem speelt overigens niet alleen in Italië, maar ook in andere Europese landen.
Op het gebied van actief arbeidsmarktbeleid, eveneens belangrijk binnen flexicurity, heeft Italië rond de eeuwwisseling weliswaar stappen gezet in een meer activerende richting, maar blijft het weinig ten opzichte van andere landen (zie ook tabel 6). Waar de uitgaven aan actief en passief arbeidsmarktbeleid in 1996 nog respectievelijk 0,4 en 1,0 procent van het BBP bedroegen, waren deze uitgaven in 2004 respectievelijk 0,6 en 0,8 procent. De verhouding passief/actief arbeidsmarktbeleid is dus meer in evenwicht gekomen.163
Italië lijkt dus niet onverdeeld te profiteren van een flexicurity-benadering voor de arbeidsmarkt. Het land kent dan ook enkele karakteristieken die aanzienlijk verschillen van de „voorbeeldlanden‟, al dan niet onoverkomelijk. Het Deense model is gebaseerd op redelijke lonen en tegelijkertijd een hoge arbeidsparticipatie en economische groei.164 Italië kent juist problemen op beide vlakken en de vraag is of Italiaanse instituties desondanks toch de flexicurity-strategie succesvol kunnen implementeren. Politieke, culturele en economische belemmeringen zijn hierbij dwarsliggers.
Een eerste probleem is de Italiaanse overheid. Voor een goede koppeling tussen uitkering en actief arbeidsmarktbeleid is een efficiënte overheid nodig die past bij de manier van werken van flexicurity. Italië heeft nooit over een dergelijke overheid beschikt, dit blijkt uit de geringe uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid of de gebrekkige monitoring. Dit maakt de implementatie van flexicurity problematisch.165
Daarnaast is er ook sprake van een cultureel probleem, waarmee de burgerlijke waarden in Italië worden bedoeld. Het gebrek aan civic spirit, actief burgerschap, in Italië is een cultureel probleem wat ook terug te zien is in de gebrekkig functionerende instituties.166 Naast de instituties sluit dus ook de cultuur niet aan op het flexicurity-model. Sterker, er is een wederzijdse beïnvloeding van cultuur, instituties en de houding en het gedrag van burgers. Algan en Cahuc constateren na onderzoek onder verschillende bevolkingsgroepen in de Verenigde Staten dat (nationale) culturele achtergronden uiteindelijk toch zwaarder wegen voor burgerlijke waarden
163 Paolo Graziano, ‚The European Employment Strategy and national welfare states. Italy and France compared‟, Sciences Po Cahiers européens (2009) 2, p. 11.
164 Torben M. Andersen en Michael Svarer, „Flexicurity. Labour market performance in Denmark‟, CESifo
Economic Studies 53 (2007) 3, p. 393.
165
Giuseppe Croce, „Le riforme parziali del mercato del lavoro e la flexicurity in Italia‟, in: Ugo Trivellato (red.), Contributo 11. Regolazione, welfare e politiche attive del lavoro, CNEL Commissione di indagine sul lavoro (2008), p. 100.
dan, in dit geval, de gezamenlijke Amerikaanse instituties.167 De rol van de familie en het wantrouwen jegens de staat worden als redenen genoemd voor het gebrek aan civic spirit. De sterke familiale solidariteit, een belangrijk element in de Italiaanse cultuur, dient als substituut voor de sociale voorzieningen van staatswege. Juist omdat het een imperfect substituut is gezien het opportunisme, houdt het wel de vorming van optimaal functionerende publieke sociale voorzieningen tegen.168
Een derde probleem vormen de structurele economische beperkingen. Hierbij gaat het om de omvang van de Italiaanse staatsschuld gekoppeld aan de hoge structurele werkloosheid. De Italiaanse staatsschuld behoort nog altijd tot de hoogste van de EU (in 2007: 104% van het BBP tegenover een EU15-gemiddelde van 60,4%) en elke investering in de arbeidsmarkt gaat dus nog verder ten koste van de financiële duurzaamheid van de Italiaanse staat.169 De Italiaanse overheid kan simpelweg niet overgaan tot uitgebreidere en hogere voorzieningen op het gebied van uitkeringen – terwijl zekerheid in de vorm van uitgebreide voorzieningen (voor een korte termijn) juist precies past in het flexicurity-paradigma – omdat dit dramatische gevolgen zou hebben voor het al hoge begrotingstekort.
Bovendien kent Italië sterker dan andere landen de financiële complicaties van de vergrijzing. Waar uit tabel 3 blijkt dat de uitgaven aan sociale voorzieningen in Italië nauwelijks lager zijn dan die van de andere landen, is de verdeling hiervan wel wezenlijk anders. In Italië gaat een groot deel van de sociale voorzieningenuitgaven naar de pensioenen. In 2005 bedroegen de pensioenoverdrachten 59% van het budget voor sociale voorzieningen in Italië, waardoor voor andere sociale voorzieningen minder dan 10% van het BBP beschikbaar was. Het EU15-gemiddelde was in datzelfde jaar 44%; in andere landen was het dus mogelijk om meer uitgaven op sociaal gebied te doen voor de beroepsbevolking.170
Een complicerende factor is dat de structurele economische beperkingen zich ongelijkmatig over Italië voordoen. Het probleem van de structurele werkloosheid doet zich in het bijzonder voor in de Mezzogiorno, Zuid-Italië. De regionale verscheidenheid is hiermee wellicht het grootste probleem bij de implementatie van flexicurity in Italië. Uit de cijfers van tabel 12 blijkt dat Italië op de arbeidsparticipatiedoelen van de Lissabonagenda in 2007 op alle drie
167 Yann Algan en Pierre Cahuc, „Civic attitudes and the design of labour market institutions. Which countries can implement the Danish flexicurity model?‟, CEPR Discussion Paper Series No. 5489 (2006), p. 11.
168 Bruno Anastasia, Massimo Mancini en Ugo Trivellato, „Il sostegno al reddito dei disoccupati. Note sullo stato dell‟arte. Tra riformismo strisciante, inerzie dell‟impianto categoriale e incerti orizzonti di flexicurity‟, in: Ugo Trivellato (red.), Contributo 11. Regolazione, welfare e politiche attive del lavoro, CNEL
Commissione di indagine sul lavoro (2008), p. 48.
169 Croce, „Le riforme parziali‟, p. 101.
gebieden tussen de tien en twintig procent achterblijft (resp. 11,3%, 13,4% en 16,2%). Wanneer we deze cijfers echter onderverdelen naar gebieden, zien we een heel divers beeld.
Gebied Algemeen Vrouwen 55-plussers
Noord 66,7 56,8 32,5 -Noord-west 66,0 56,4 31,4 -Noord-oost 67,6 57,5 34,0 Midden 62,3 51,8 36,8 Zuid 46,5 31,1 33,8 Italië 58,7 46,6 33,8
Tabel 12: arbeidsparticipatie algemeen, van vrouwen en van 55-plussers in Italiaanse regio‟s. Bron: Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, Rapporto di monitoraggio delle politiche
occupazionali e del lavoro (2008), p. 9.
Uit tabel 12 blijkt dat alleen op het gebied van de arbeidsparticipatie van 55-plussers alle gebieden min of meer overeenkomen. Voor de totale arbeidsparticipatie en die van vrouwen haalt het noorden en in mindere mate het midden van het land aanzienlijk hogere percentages dan het zuiden. Het is in 2007 zelfs niet ondenkbaar dat de noordelijke regio‟s de Lissabondoelstellingen gaan halen.
Binnenlandse economische divergentie is vanzelfsprekend niet een specifiek Italiaans probleem. Wél is het een probleem dat zich in verhevigde mate in Italië voordoet. Eurostat verdeelt landen onder in NUTS171-regio‟s, waarbij afhankelijk van de grootte van de regio de regio wordt ingedeeld in een NUTS-categorie. In Italië komt het NUTS 2-niveau grofweg overeen met de regio‟s en het NUTS-3 niveau met de (kleinere) provincies. Aan de hand van deze onderverdeling is het mogelijk regionale verschillen te constateren. Als we kijken naar regio‟s waar de werkgelegenheid lager ligt dan 90% van het nationaal gemiddelde, blijkt dat dit in de 27 EU-lidstaten 10,4% van de NUTS 2-regio‟s betreft en 13,3% van de NUTS 3-regio‟s. In Italië valt op dat deze percentages veel hoger liggen, respectievelijk 33,3% en 29,1%.172 Het geeft aan dat ongeveer 30 procent van de Italiaanse regio‟s en provincies ruim afwijken van het nationale gemiddelde. Dit probleem concentreert zich in de Mezzogiorno.
Jeugdwerkloosheid is een ander structureel probleem op het gebied van werkgelegenheid. Ook hier blijkt het probleem zich in het zuiden van Italië uit te vergroten. In 2007 was liefst
171
Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques, Nomenclatuur van territoriale eenheden voor statistiek.
172 Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, Rapporto di monitoraggio delle politiche
32,3% van de 15- tot 24-jarigen in de zuidelijke regio‟s werkloos, tegenover een Italiaans gemiddelde van 20,3%.173
Het hierboven genoemde culturele probleem versterkt zich dan ook in Zuid-Italië. In het noorden kunnen publieke instituties nog min of meer dezelfde resultaten op het gebied van effectiviteit en bestuur als andere Europese landen halen. Voor het zuiden geldt dat informele instituties zich veel sterker verankerd hebben in de samenleving, waarvan de maffia een goed voorbeeld is. Het geringe vertrouwen in elkaar en in officiële staatsinstituties zorgt voor de hoge corruptie en de macro-economische achterstand van de Mezzogiorno.174
De regionale verscheidenheid maakt de roep in Italië om decentralisering begrijpelijk. Met de opkomst van de regionalistische partij Lega Nord is deze decentralisering een van de belangrijkste Italiaanse politieke beleidsissues geworden. De Lega Nord propageert daarbij het fiscaal federalisme, waarbij regio‟s de belastingopbrengsten voor een groot deel zelf mogen besteden. De hervormingen van de jaren negentig, overigens vaak van centrum-linkse signatuur, geven aan dat deze roep weerklank heeft gevonden. Toch heeft de decentralisering de coördinatie tussen de verschillende bestuursniveaus niet eenvoudiger gemaakt. De maatregelen op het gebied van flexicurity worden nu vaak ook regionaal besloten. Dit brengt nationale monitoring opnieuw in gevaar.175
Het zijn allemaal factoren die bijdragen aan een moeilijke implementatie van flexicurity en die opnieuw de vraag oproepen of dit succesvol kan plaatsvinden in Italië. Ondanks de vier verschillende paden die de Commissie schetst voor verschillende landen, lijkt Italië structureel problemen te hebben met hervormingen op de middellange termijn, in het bijzonder doordat de sociale en politieke cohesie hiervoor ontbreekt.176 De vele vetospelers in de Italiaanse besluitvormingsprocessen en het bestaan van een consensuele politieke cultuur compliceren de nodige hervormingen.177 Toch wordt wel beweerd dat in Italië meer veranderingen hebben plaatsgevonden dan andere landen, juist omdat er een zodanig groot verschil is of was tussen de Italiaanse beleidspraktijk en de Europese methoden. Waar andere landen nog kunnen kiezen voor het integreren van de Europese doelen in de nationale beleidstraditie, is dit in Italië onmogelijk gebleken en waren interne hervormingen dus noodzakelijk.178
Deze interne hervormingen werden gelegitimeerd door de positieve houding van Italië jegens Europa, maar worden ook ondersteund door een gering vertrouwen in nationale instituties.
173 ISAE Rapporto, Il sistema di sostegno, p. 185.
174 Tridico, „The Lisbon Strategy‟, p. 15-16.
175
Anastasia e.a., „Il sostegno al reddito‟, p. 48.
176 Idem, p. 49.
177 Graziano, „The European Employment Strategy‟, p. 18.
Italië kent zowel een democratisch tekort (Italiaanse burgers werden in het bijzonder tot de corruptieprocessen aan het begin van de jaren negentig buiten het politieke debat gehouden, doordat er geen transparant debat was van met elkaar concurrerende visies) als een prestatietekort, wat zich uit in economische achterstanden. 179 Input- en output-legitimiteit vormen dus traditioneel al problemen van de Italiaanse staat, die de positieve houding jegens „Europa‟ verklaren.
Conclusie
Gebleken is dat er Europabreed tussen 1997 en 2007 convergentie heeft plaatsgevonden naar een model van flexicurity. Met zowel flexibiliteit als zekerheid in arbeidsmarkten zouden Europese verzorgingsstaten de uitdaging van de mondialisering het hoofd moeten kunnen bieden.
Flexicurity is een ruim concept, waarbinnen elk type verzorgingsstaat de eigen aanvullende
elementen zou moeten kiezen. Er is convergentie zichtbaar op de specifieke deelterreinen van
flexicurity, vooral op het gebied van flexibiliteit. De doelen op het gebied van arbeidsparticipatie
zijn daarbij gehaald of dicht genaderd (met uitzondering van Italië). In die zin is er sprake van
output-legitimiteit. Gevaar is hierbij wel dat sociale zekerheid achterblijft, iets wat na het
flexibiliseringsproces in Italië het geval is.
Van een Europees sociaal model is echter geen sprake. Door de OCM komen de verschillende sociale modellen niet dichter bij elkaar. Wél wordt door de OCM aangemoedigd en afgedwongen dat dezelfde procedures en termen worden gebruikt voor als zodanig