5. De effectiviteit van Amnesty International in China
5.1 Mobilization of the Conscience of mankind: voorwaarden voor effectiviteit De Nederlandse mensenrechtenspecialist Peter R Baehr heeft in 1996 onderzocht wat
de voorwaarden van de effectiviteit van mensenrechtenorganisaties zijn. Baehr stelt dat het groeiende aantal activiteiten en publicaties van Amnesty International geen indicatie is van diens impact. Uitbreiding van deze activiteiten bewijzen niet dat het aantal mensenrechtenschendingen is gegroeid, of dat de effectiviteit is toe of
afgenomen. Het toont volgens Baehr alleen aan dat de beschikbare informatie is gegroeid. Het is lastig om de effectiviteit van mensenrechtenorganisaties zoals Amnesty International te bepalen. Baehr heeft een aantal voorwaarden opgesteld die in ieder geval noodzakelijk zijn om een bijdrage te leveren aan de effectiviteit. Dit zijn: betrouwbaarheid, toegang versus onafhankelijkheid, representativiteit, wederzijdse samenwerking, media-aandacht en timing. Deze voorwaarden hebben elkaar nodig om uiteindelijk een beroep te kunnen doen op ‘the mobilization of shame’. Dit houdt in dat overheden die mensenrechten schenden worden beschaamt door mensenrechtenorganisaties. Om beter inzicht te krijgen in ‘the mobilization of shame’, zullen hieronder de voorwaarden voor effectiviteit worden besproken.
Baehr stelt dat het verschaffen van betrouwbare informatie (aan overheden, inter-gouvermentele organisaties, politici, media etc.) de belangrijkste voorwaarde is voor iedere mensenrechtenorganisatie om impact te hebben. Leden van VN
commissies maakten voor nationale verslagen in toenemende mate gebruik van geleverde informatie van ngo’s. 74 procent van de gevallen van de VN werkgroep voor willekeurige detentie in 1994 werden geleverd door internationale
mensenrechtenorganisaties, 23 procent was afkomstig van nationale ngo’s. De professionele staf van Amnesty International bestond (in 1996) uit bijna 300 mensen, wat groter is dan de volledige staf van het Centrum voor Mensenrechten van de VN. Met hun professionaliteit kon Amnesty International ontzettend veel informatie verschaffen.
Voor een mensenrechtenorganisatie is het heel belangrijk om toegang te hebben tot een overheid. Dit betekent dat het voor hen mogelijk moet zijn om overheidsvertegenwoordigers bewust te maken van hun visies. Toegang is dus een breed begrip. De mate van deze toegang is afhankelijk van de rol die mensenrechten spelen in de binnenlandse politiek van het land in kwestie. Ngo vertegenwoordigers
57
worden regelmatig opgenomen in officiële zittingen van de Algemene Vergadering van de VN en speciale conferenties. Hierom moet er worden stil gestaan bij de mogelijke gevolgen voor de onafhankelijke positie van ngo’s. Maximale toegang wordt soms gewonnen ten koste van de onafhankelijkheid van de organisatie. Ngo’s moeten zich volgens Baehr daarom bewust zijn van de gevaren die teveel toegang met zich mee brengen. Wanneer zij teveel worden geholpen door de overheid kan de organisatie door het publiek worden beschouwd als een verlengstuk van de overheid.
Ngo’s worden vaak aangeduid als ‘grass-roots organisaties’, wat suggereert dat zij dichterbij de gewone mens staan dan overheidsfunctionarissen. De mate waarin dat beeld klopt hangt af van het feit of een organisatie een lidmaatschap heeft en hoe deze groep georganiseerd is. Niet-leden organisaties zijn volgens Baehr over het algemeen in staat om sneller te reageren en om flexibeler om te gaan met overheden dan leden organisaties. Maar de impact van leden organisaties, zoals Amnesty International, is groter. Dit komt omdat overheden zich er bewust van zijn dat de opvattingen van dergelijke organisaties niet alleen afkomstig zijn van een kleine groep experts, maar van een veel groter geheel.205 In 1996 heeft Amnesty International wereldwijd ruim een miljoen leden in 162 landen (in 2016 is dit aantal gestegen naar zeven miljoen).206 Met dit grote aantal leden dat gestaag blijft groeien zou Amnesty’s impact dus volgens Baehr vrij groot moeten zijn.
Mensenrechtenorganisaties, stelt Baehr, wensen onafhankelijk te zijn. Amnesty International heeft zich opvallend afzijdig opgesteld en wilde zich zo min mogelijk associëren met andere mensenrechtenorganisaties. De organisatie was bang om haar gekoesterde beperkte mandaat in gevaar te brengen (dit mandaat is in de loop van de jaren negentig wel steeds verder uitgebreid). Tegelijkertijd stelt Baehr dat dergelijke organisaties zich bewust zijn van de noodzaak om samen te werken om schaarse middelen te mobiliseren en om dubbel werk te vermijden. Maar gezien de diversiteit van de organisaties wat betreft doelen, grootte, financiële middelen en culturele achtergrond is het moeilijk gebleken om goed samen te werken.
Bovendien is volgens Baehr timing essentieel voor impact van
mensenrechtenorganisaties. Het is van cruciaal belang dat een organisatie goed
205 Peter Baehr, “Mobilization of the Conscience of Mankind: Conditions of Effectiveness of Human
Rights NGOs”, UNU Public Forum on Human Rights and NGOs, (Tokyo United Nations University, 1996).
206 Annual Report Amnesty International 1997,
58
geïnformeerd is over de fases van het besluitvormingsproces, acties mogen immers niet te vroeg of te laat komen. Er worden vaak nog op het laatste moment beslissingen genomen of aanpassingen gemaakt. Overheden proberen soms tijd te rekken. Wanneer de mogelijke beslissing negatieve gevolgen heeft voor een overheid zal de overheid kiezen voor het uitstellen van een beslissing. Soms kiest een overheid ervoor om te stellen dat er nog niet is besloten en laat daarbij open wanneer er een definitieve beslissing wordt genomen. Om als mensenrechtenorganisatie je goed bewust te zijn van het timing proces is het verstandig om permanent vertegenwoordigd te zijn in het hoofdkwartier van intergouvermentele organisaties. Amnesty International
onderhoudt daarom permanente vertegenwoordigingen in de VN in New York en Geneve en binnen de Europese Unie in Brussel.
De belangrijkste voorwaarde voor effectiviteit is volgens Baehr media
aandacht. Het zou voor mensenrechtenorganisaties heel lastig worden om een impact te hebben als hun activiteiten geen aandacht van de media zouden krijgen. Baehr stelt dat media aandacht een ‘mobilization of shame’ veroorzaakt. Politici en overheden handelen sneller in naam van mensenrechten wanneer er veel media aandacht, of dreiging hiervan, is. Zelfs als mensenrechtenorganisaties gebruik maken van ‘stille diplomatie’, bijvoorbeeld om een politieke gevangene vrij te krijgen, is er altijd de dreiging van media aandacht. Publiciteit met als doel het gedrag van een regering te veranderen heeft echter niet de grootste kans van slagen volgens Baehr. De kans op succes is het grootst wanneer een land van oudsher aandacht besteedt aan uitingen van de publieke opinie. Toch zijn er geen overheden die het zich kunnen veroorloven om de publieke relaties te negeren.
Mensenrechtenorganisaties bekritiseren overheden die mensenrechten schenden, maar waarom zouden overheden hier naar moeten luisteren? Deze organisaties vormen geen economische of militaire bedreiging en hebben daarom volgens Baehr relatief gezien weinig macht. Toch krijgen ze een behoorlijk aandeel in vergaderingen van intergouvermentele organisaties en in internationale conferenties. Dit heeft volgens de mensenrechtenspecialist alles te maken met de ‘mobilization of shame’. Regeringen willen graag bekend staan als beschaafd en als een regering die de internationale mensenrechtenstandaard in acht neemt. Geen enkele regering zal zomaar toegeven dat zij mensenrechten schendt, ondanks dat dit vaak wel het geval is. Deze discrepantie tussen de norm en de praktijk biedt mensenrechtenorganisaties de ruimte om te opereren. Overheden kunnen vervolgens ontkennen of toegeven.
59
Toegeven aan het schenden van mensenrechten betekent logischerwijs dat organisaties hier iets aan zullen proberen te doen. In dergelijke gevallen zijn de activiteiten van mensenrechtenorganisaties succesvol geweest. Echter, meestal ontkent een overheid de beschuldigingen waardoor de geloofwaardigheid van de organisatie in het geding kan raken.
Alle voorwaarden die zojuist zijn besproken dragen bij aan de effectiviteit van mensenrechtenorganisaties. Allemaal zijn zij noodzakelijk, maar op zichzelf staand zijn zij niet voldoende. Deze factoren moeten elkaar aanvullen om een impact te bewerkstellen. Uiteindelijk hangt volgens Baehr alles af van het ‘geweten van de mensheid’. De mobilisatie van dit geweten, in aanvulling op het beschamen van overheden, is het meest effectieve wapen van mensenrechtenorganisaties.207
5.2 ‘Diplomacy of shame’ in China
Baehr stelde dus dat mensenrechtenorganisaties, zoals Amnesty International, vooral een beroep doen op de the mobilization of shame. Het resultaat van hun activiteiten is dus voornamelijk het opwekken van een gevoel van schaamte. De Amerikaanse historicus Alan W. Wachman heeft dit ook geconstateerd. Wachman spreekt over een ‘diplomacy of shame’ (wat grotendeels overeenkomt met Baehr’s mobilization of shame). Hij heeft onderzocht of het beschamen van de regering langdurig resultaat heeft opgeleverd in China. De druk van buitenaf heeft ervoor gezorgd dat China reageerde op de aantijgingen, maar dit zorgde niet voor een transformatie van het rechtssysteem in het land. 208 De invloed van ‘diplomacy of shame’ zal daarom nader worden toegelicht.
Ann Kent stelt dat de veranderde situatie na de gebeurtenissen uit 1989 niet voortkwam uit geïnternaliseerd, aangeleerd gedrag. China heeft enkel de vaardigheid ontwikkeld om te onderhandelen in multilaterale fora die mensenrechten behartigen. Ook heeft het land beter leren onderhandelen met landen die een probleem maakten van de mensenrechtensituatie in China. De regering van China is volgens Kent heel goed geworden in het sluiten van overeenkomsten. Hierin beloofde ze dat ze de internationale mensenrechtenstandaarden strenger zal naleven, in ruil voor
207 Baehr, “Mobilization of the Conscience of Mankind: Conditions of Effectiveness of Human Rights
NGOs”.
208 Alan M. Wachman, “Does the diplomacy of shame promote Human Rights in China?”, Third World
60
economische of politieke voordelen en prestige.209 China heeft dus wel inspanningen verricht omtrent mensenrechten. In hoeverre was dit het gevolg van schande die de Chinese regering is aangebracht?
Volgens Wachman is het opwekken van een gevoel van schaamte een
fundamenteel onderdeel van de internationale druk die wordt uitgeoefend op een staat die de internationale norm ondermijnt. De Duitse politicoloog Thomas Risse en de Amerikaanse mensenrechtenspecialist Kathryn Sikkink zijn van mening dat het verhogen van het morele bewustzijn vaak afhankelijk is van het proces van schaamte toebrengen. Staten die de internationale norm niet hanteren worden weggezet als pariastaten die niet behoren tot de gemeenschap van beschaafde naties. Sommige staten zullen zich hierdoor beledigd voelen, want zij willen graag onderdeel uit maken van de ‘geciviliseerde gemeenschap’. In dat geval zorgt het toebrengen van schaamte ervoor dat leiders inzien dat hun gedrag in strijd is met de identiteit van de staat die zij aspireren.210
Als de bevolking de mogelijkheid heeft om de regering te bekritiseren, zullen buitenlandse instanties sneller de binnenlandse kritiek steunen. Wanneer een
bevolking beperkt wordt in het bekritiseren van de regering, is het minder duidelijk wat voor rol buitenlandse critici kunnen hebben. Als een overheid die mensenrechten schendt een binnenlandse oppositie beperkt, is de kans klein dat toegebrachte
schaamte van buitenaf het gedrag van de overheid verandert. Voordat het toebrengen van schaamte een significant effect heeft op een staat, moet er eerst een systeem zijn waarin oppositie zich vrij kan uitdrukken. In China is dit volgens Wachman in de jaren tachtig en negentig niet het geval geweest.211 Ik heb hier mijn kanttekeningen bij, want Wachman besteedt hierin geen aandacht aan bepaalde periodes in de jaren tachtig. De Chinese bevolking werd toen wel onderdrukt, maar dit heeft hen er niet altijd van weerhouden een oppositie te vormen. De Democratische Beweging is neergeslagen en de druk is opnieuw opgevoerd, maar er was wel ruimte voor oppositie. Het systeem bood geen ruimte voor oppositie, maar de praktijk bleek anders.
209 Ann Kent, China, The United Nations, and Human Rights: The Limits of Compliance, Philadelphia,
(Pennsylvania 1999), 247.
210 Thomas Risse & Kathryn Sikkink, “The socialization of international human rights norms into
domestic practices” in The power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, (Cambridge 1999), 15.
61
Wachman stelt dat de CCP bijzondere opvattingen had over de rol die China speelde in de wereld en haar relatie met westerse staten. Volgens Wachman staat de
geschiedenis van China symbool voor een ideologische strijd tegen het imperialisme. De heersers van China hebben sinds 1949 een positie aangenomen van morele superioriteit in relatie met westerse staten en Japan, staten van wie de meeste kritiek op de mensenrechten kwam. China beschouwde de visie van de internationale gemeenschap als vijandig. Het Westen zou ten allen tijde bereid zijn geweest om de herbevestiging van China als grootmacht in te perken. Als gevolg hiervan is Beijing wantrouwig gebleven over de inspanningen die het buitenland maakte om het Chinese systeem te veranderen.
Bovendien voelden de leiders die China in de jaren tachtig en negentig regeerden zich beledigd door de buitenlandse kritiek over de Chinese
mensenrechtensituatie. De leiders waren zich er, door persoonlijke ervaring, bewust van dat de mensenrechtensituatie (onder Mao) veel slechter was dan vóór de jaren tachtig. Maar toen zij leden onder de vele campagnes en revoluties van Mao kregen zij nauwelijks bijval van de internationale gemeenschap. De slechte
mensenrechtensituatie, zoals die werd beschreven door buitenlandse critici, verbleekte in vergelijking met de situatie tijdens de eerste drie decennia van de Volksrepubliek China. In een interview met de CNN uit 1999 zei premier Zhu Rongji hierover:
‘I think if you look you will find that our leaders all share a similar personal experience, namely that when they were young we were all fighting for democracy. We were fighting for freedom and fighting for the independence and liberation of our
country. And it would be unimaginable that those of us who have spent a life- time fighting to improve the rights of the Chinese people would want to go violate the rights of the Chinese people. So the question is, are we doing our work well? And we
just have to work hard and do it better.’212
De Chinese premier stelde dus dat de leiders destijds zich allemaal ingezet hadden voor een democratisch systeem waarin mensenrechten worden gerespecteerd. De inspanningen die de Chinese leiders verrichten om de situatie te verbeteren moest dus niet worden bekritiseerd, maar er moest geduldig mee worden omgegaan. Beijing
62
maakte zich daarom kwaad wanneer zij geconfronteerd werd met shaming diplomacy, omdat het suggereerde dat de aanklagers niet geloofden dat Chinese leiders zich inzetten voor mensenrechten in het land. Dit verklaart volgens Wachman mogelijk waarom woede en frustratie, meer dan schaamte, het resultaat zijn van buitenlandse inspanningen om de leiders van China schaamte toe te brengen.213
Volgens Wachman zijn er veel pogingen gedaan om de Chinese leiders te beschamen. Maar de Chinese regering toonde geen enkel gevoel van schaamte voor de brute onderdrukking van demonstranten. Integendeel, de leiders waren vastberaden om de orde te herstellen zonder te letten op de mensenrechten. Ze probeerden een signaal af te geven dat China zich niet liet beïnvloeden door negatieve opvattingen uit het buitenland. In plaats van schaamte te vertonen, verdedigde de CCP zich en bleef zij consistent in haar reactie op kritiek. De ‘White Papers on Human Rights’ zijn hier volgens Wachman een voorbeeld van.214
De auteur stelt dat het buitenlandse organisaties die mensenrechten hebben willen behartigen in China nog niet gelukt is om de Chinese regering te beïnvloeden. Hij denkt dat dit wellicht te maken heeft met verkeerde verwachtingen.215 Sinds 1978 is de economie in China gestaag gegroeid. In andere landen heeft economische groei geleid tot een verbetering van de mensenrechtensituatie. Dit zou volgens verwachting ook in China moeten gebeuren, maar dit is niet het geval geweest. Druk van buitenaf heeft voor positieve verandering gezorgd in andere landen, maar niet in China.216 Een verklaring hiervoor is dat het niet valt te bewijzen dat de verbeterde situatie in andere landen het directe resultaat zijn van enkel buitenlandse druk. Nog een verklaring is dat het mogelijk is dat de druk op China effect heeft gehad, maar dat de reikwijdte van de Chinese problemen zo groot is dat de effecten overschaduwd worden door de nog onopgeloste problemen.
Wachman stelt dat China’s geschiedenis van opstand tegen imperialisme het leiderschap ten goede kwam toen er van buitenaf werd geprobeerd het land te beschamen. China hield zich consequent vast aan de opvatting dat het Westen altijd heeft geprobeerd het land te imperialiseren.217 Het lijkt er op dat Beijing bereid was om een mate van internationale prestige op te offeren ter wille van haar eigen
213 Wachman, “Does the diplomacy of shame promote Human Rights in China?”, 266. 214 Ibid., 268.
215 Ibid., 274. 216
Ta-Ling Lee and John F. Copper, Coping With a Bad Global Image: Human Rights in the People’s
Republic of China 1993-1994, (Lanham 1997), 201.
63
soevereiniteit. De viceminister van Buitenlandse Zaken (1989-1998) Lui Huaqiu lichtte dit tijdens de Wereldconferentie over mensenrechten in Wenen in 1993 toe:
To wantonly accuse another country of abuse of human rights and impose the human rights criteria of one's own country or region on other countries or regions are
tantamount to an infringement upon the sovereignty of other countries and interference in the latters' internal affairs, which could result in political instability
and social unrest in other countries.’218
Het opleggen van internationale criteria op China beschouwde hij dus als een inbreuk op de soevereiniteit. Dit zal kunnen leiden tot politieke instabiliteit en sociale onrust. Lui had niet de intentie om de buitenlandse beschuldigingen te weerleggen, maar om de autoriteit van de aanklager in twijfel te trekken. Er was dus meer sprake van verontwaardiging dan van schaamte.219
Toch bleven mensenrechtenorganisaties proberen om de Chinese regering te beschamen. Zij waren zich er immers van bewust dat de internationale druk en schaamte de trots van de nationale leiders beschadigde. Daarom is de eerste reactie meestal negatief en verdedigend. Maar de ontwikkelingen die plaatsvinden op de lange termijn zijn vaak belangrijker dan de eerste reactie.220 Het blijft echter wel moeilijk om te achterhalen of lange termijn ontwikkelingen een gevolg zijn van toegebrachte schaamte of het resultaat van binnenlands verzet. De Amerikaanse politicoloog Andrew Nathan is van mening dat buitenlandse druk niet effectief is als het niet in lijn is met de binnenlandse inspanningen die werden verricht. Het interne verzet was afhankelijk van de steun van buitenaf.221 Nathan verwerpt de opvatting van Wachman dat China niet gevoelig was voor de druk van buitenaf. China wilde
weldegelijk niet afgaan als gevolg van de herhaaldelijke inbreuk op zijn
soevereiniteit. China accepteerde daarom dat mensenrechten een onderdeel waren van het landschap waarin de internationale gemeenschap opereert. China deed concessies wanneer zij dit noodzakelijk achtte voor de relaties met andere staten, maar tegelijk
218 James Tuck-Hong Tang, Human Rights and International Relations in the Asia-Pacific Region,
Londen 1995), 213.
219 Wachman, “Does the diplomacy of shame promote Human Rights in China?”, 276. 220
Rein Mullerson, Human Rights Diplomacy, (New York 1997) p 113.
221 Andrew Nathan, “China and the international human rights regime”, in Elizabeth Economy &
64
deed China geen concessies wanneer dit geen positieve invloed had op haar handelsrelaties.222
Concluderend stelt Wachman dat hervorming in China afhankelijk is van de rol en invloed die hervormers binnen het regime hebben in vergelijking met de rol en invloed van diegene die hervorming onderdrukken. Wanneer de invloed van de onderdrukkers groter is, is het ondenkbaar dat zowel binnenlandse als buitenlandse