2.4.2 Milieu in beleid en regelgeving
!
De politiek in een land bepaalt voor een groot deel wat acceptabel is gezien het milieu. Hierbij kan men in de eerste plaats kijken naar de plaats die het milieu op de nationale agenda inneemt. Welke keuzes worden er gemaakt in het energiebeleid? Kiest men voor duurzame energie of juist niet? Daarnaast geven milieuvoorschriften een dwingende norm voor wat acceptabel is. In dit kader zijn er binnen het Kyoto Protocol internationale afspraken gemaakt over de broeikasgasuitstoot. De EU en daarmee ook Bulgarije, Estland en Polen hebben dit geratificeerd. Het is ook onderdeel van het EU beleid, CO2 reductie is namelijk een van de doelstellingen van het 20-20-20 beleid waarmee de opwarming van de aarde moet worden tegengegaan.200
Men heeft in de EU afgesproken de uitstoot van broeikasgassen met gemiddeld 8% van de broeikasgasuitstoot terug te dringen. Voor de casuslanden kan worden bekeken of ze de dit doel behaald hebben en of milieuregelgeving daarmee SOS beïnvloedt. Bulgarije
In het Bulgaarse energiebeleid tot 2020 wordt duurzame ontwikkeling als een van de doelstellingen genoemd.201
Bulgarije wil het gebruik van hernieuwbare energie uitbreiden, maar ziet wel problemen bij de hogere investeringskosten van hernieuwbare energie.202
De steenkoolproductie wil men ook nog niet loslaten. Deze productie wordt van onbetwist belang genoemd voor de veiligheid van energie.203
Bovendien zijn de steenkoolmijnen belangrijk voor de werkgelegenheid van Bulgarije; hier zal men ook om deze reden dus niet zomaar van af zien.204 Uit het energiebeleid van Bulgarije kan worden opgemaakt dat men het milieu aandacht wil geven, maar het krijgt geen voorrang.
Wat betreft het Kyoto Protocol heeft Bulgarije toegezegd zijn broeikasuitstoot terug te brengen ten opzichte van het basisjaar van Kyoto (1990).205
In bijlage 1 is een grafiek opgenomen die voor elke EU lidstaat de broeikasgasuitstoot in 2006 vergelijkt met het Kyoto doel. De broeikasgasuitstoot van Bulgarije zit ver onder het target dat aan het land is gesteld. Bulgarije heeft zijn target in feite dus al bereikt.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 200
Europese Commissie, ‘An Energy Policy for Europe’ COM 1 (2007) 5-20.
201 Ministry of Economy, Energy and Tourism Bulgaria, Bulgarian Energy Strategy by 2020, 4. 202 Ministry of Economy, Energy and Tourism Bulgaria, Bulgarian Energy Strategy by 2020, 14. 203 Ministry of Economy, Energy and Tourism Bulgaria, Bulgarian Energy Strategy by 2020, 10. 204 Ministry of Economy, Energy and Tourism Bulgaria, Bulgarian Energy Strategy by 2020, 35. 205 IEA, CO2 Emissions from Fuel Combustion, 23.
! )&! Polen
In het Pools energiebeleid staat dat men het belangrijk vindt te werken aan een gebalanceerd energieaanbod waarbij enerzijds gebruik wordt gemaakt van de eigen steenkoolvoorraden en anderzijds gestreefd dient te worden naar minder milieuvervuiling.206
Opvallend is dat de steenkoolproductie ondanks de gevolgen voor het milieu een centrale rol in het energiebeleid krijgt. Polen noemt de steenkoolsector van groot belang voor de veiligheid en ook voor de werkgelegenheid.207
In Polen krijgt het milieu aandacht, maar de steenkoolproductie wordt er duidelijk niet voor aan de kant gezet.
Polen heeft in het Kyoto Protocol afgesproken 6% minder broeikasgas uit te gaan stoten. In bijlage 1 is af te lezen dat ook Polen deze doelstelling al heeft behaald. Kyoto vormt op deze manier geen beperking voor de vervuilende steenkoolproductie.
Estland
In de Estse publieke opinie begrijpt men de dreiging voor het milieu veroorzaakt door het veelvuldige gebruik van olieschalie, maar ziet men geen acute dreiging. Veiligheid en ook sociale overwegingen worden belangrijker geacht.208 Het energiebeleid is eerder gericht op het milieuvriendelijker maken van energie uit olieschalie dan het vervangen van deze productie. Daarnaast richt men zich op duurzame energie, hoewel nog op kleine schaal. Een toename van het gebruik van gas wordt, hoewel het minder vervuilend is, niet als optie gezien.209
Men zorgt liever zelf voor de energieproductie dan dat men moet importeren. De milieuvervuiling veroorzaakt door de productie van olieschalie neemt men daarom op de koop toe.
Estland heeft met het ratificeren van het Kyoto Protocol beloofd zijn broeikasuitstoot met 8% terug ten opzichte van het basisjaar.210
In bijlage 1 is te zien dat Estland hier al ruim onder zit; de broeikasgasuitstoot is met bijna 50% teruggelopen. Ook Estland hoeft gezien de internationale afspraken niet te werken aan zijn broeikasgasuitstoot.
Conclusie
Het milieu wordt in Bulgarije, Polen en Estland niet voorop gesteld binnen het energiebeleid. Er is in de landen wel aandacht voor hernieuwbare energiebronnen, maar men wil de eigen (vervuilende) productie van fossiele brandstoffen niet aan de kant zetten. Veiligheid en !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
206 Ministry of Economy and Labour Poland, Energy Policy until 2025 (Warschau 2005) 9. 207 Ministry of Economy and Labour Poland, Energy Policy until 2025, 17.
208 Holmberg, R., Survival of the Unfit, 315.
209 Estonian Foreign Policy Institute, ‘Estonian Energy Security’, 8. 210 IEA, CO2 Emissions from Fuel Combustion, 23.
! )+! werkgelegenheid worden in alle drie de landen als argumenten genoemd. Daarnaast zegt men in Estland geen directe dreiging te zien voor het milieu. In het energiebeleid van Bulgarije worden ook de kosten van investeringen in hernieuwbare energiebronnen als hindernis genoemd. Accessibility en dus ook Affordability spelen een grotere rol dan Acceptability. Het energieaanbod van Bulgarije, Polen en Estland is niet duurzaam, toch hebben zij de beschikking over voldoende energie. Milieuproblemen vormen geen directe bedreiging voor het energieaanbod. Dit plaatst wederom vraagtekens bij de rol van Acceptability binnen SOS. Duurzaamheid als maatstaf voor Acceptability wordt in de casuslanden niet bereikt, maar desondanks is de SOS niet in gevaar. Dit maakt Acceptability overbodig voor het bestuderen van SOS; deze A kan definitief worden geschrapt.
Ook wanneer men naar de internationale politiek kijkt vormt Acceptability voor de casuslanden geen probleem. Hiervoor werden de Kyoto doelstellingen op het gebied van broeikasgasreductie bekeken. Bulgarije, Polen en Estland hebben hun doelstellingen al ruim behaald. Dit is overigens voornamelijk te verklaren aan de hand van het basisjaar 1990. Bulgarije, Estland en Polen hadden in dat jaar nog een veel hogere uitstoot van broeikasgassen.211
De industrie in Centraal- en Oost-Europa was ten tijde van het communisme wel vijf of zes keer zo energie intensief als in West-Europa.212
Door het afstoten van vervuilende industrieën uit de Sovjettijd hebben de landen hun uitstoot van broeikasgassen enorm zien dalen.213
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
211 European Environment Agency (EEA), ‘Greenhouse Emission Trends and Projections in Europe’ EEA Report 05/2008 (2008) 23.
212 Holmberg, R., Survival of the Unfit, 238. 213 Holmberg, R., Survival of the Unfit, 238.
! )'! 2.5 Adaptability
APERC besteedt in zijn model weinig aandacht aan de vraagzijde van energie. Dit is geen vreemd uitgangspunt, gezien het de security of supply in kaart probeert te brengen. Toch kan de vraagzijde invloed uitoefenen op SOS en is daarmee een aanvulling op de A’s. Flexibiliteit van de vraag, energie efficiëntie en crisismanagement kunnen een mogelijke verstoring van de energietoevoer beperken. De vraag past zich aan naar de nieuwe en/of tijdelijke aanbodsituatie. Dit aanpassingsvermogen voeg ik toe aan de reeds bestaande A’s als de categorie Adaptability.
Keohane en Nye spreken in hun theorie over twee dimensies van interdependentie: ‘gevoeligheid’ en ‘kwetsbaarheid’.214
Gevoeligheid duidt op de gevolgen die men ondervindt van invloeden van buitenaf. Kwetsbaarheid bekijkt daarentegen ook het effect van beleid ter aanpassing op de invloeden van buitenaf.215 Kan men adequaat reageren op de omgeving? Waar in de eerdere paragrafen steeds de gevoeligheid van de landen voor een bepaald risico voor SOS werd bekeken, kan met Adaptibility ook de kwetsbaarheid worden bekeken. Flexibiliteit van de vraag heeft bijvoorbeeld een positieve invloed op SOS. Auto’s zouden op verschillende soorten brandstof kunnen rijden en energiecentrales zouden kunnen draaien op verschillende soorten brandstof.216
Dit is voorlopig slechts toekomstmuziek voor de casuslanden. In Bulgarije kon men in de laatste gascrisis zonder gas de kachels niet meer aankrijgen en lag bovendien de industrie plat. Hier is wel zichtbaar wat een verschil een flexibele vraag zou kunnen maken.
De International Energy Agency (IEA) heeft het Coordinated Emergcy Response Mechanism (CERM) opgezet waarbinnen lidstaten zich verplichten tot het aanhouden van noodolievoorraden om zo in geval van crisis toch aan de vraag te kunnen voldoen. De voorraad moet voldoende zijn voor minimaal 90 dagen olieconsumptie.217
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat deze voorraden ook worden gebruikt om de energieprijs te beïnvloeden, het gaat echt om noodgevallen. Van de casuslanden is alleen Polen lid van de IEA. De EU heeft echter de aanbevelingen van de IEA omtrent noodvoorraden omgezet in EU richtlijnen. Op deze manier zijn ook Bulgarije en Estland verplicht olievoorraden aan te houden. Het houden van noodgasvoorraden is echter lastiger: het is duur en er is een bepaalde geologie in !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
214 Keohane, R.O., Nye, J.S., Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston, Toronto Little, Brown and Company 1977) 11, 12.
215 Keohane, R.O., Nye, J.S., Power and Interdependence: World Politics in Transition, 13. ! 216 Linde, C. van der, Study on Energy Supply Security and Geopolitics, 67.
! )$! land voor nodig. Na de gascrisis in Oekraïne is het belang van noodgasvoorraden duidelijk aan het licht gekomen; zowel de IEA en de EU willen hier nu meer aandacht aan gaan besteden.
Energie efficiëntie heeft ook invloed op SOS. Energie efficiëntie is echter wel gericht op de lange termijn.218 Het werkt niet als mechanisme om onderbrekingen tegen te gaan of te beperken wanneer deze plaatsvindt. Dit maakt het minder relevant om de SOS van de casuslanden nu mee te bepalen.
Hoewel de casuslanden nog niet ver zijn in Adaptability en er daarmee weinig baat bij hebben, is het wel relevant deze categorie toe te voegen. Niet alleen gevoeligheid, maar ook de kwetsbaarheid moet worden bekeken. Het geeft een zwak punt aan voor de casuslanden. Bovendien is hier veel voordeel voor SOS te halen en dit zal in de toekomst steeds meer van belang worden.
Conclusie
SOS is een breed begrip. Het opsplitsen in vier categorieën, ofwel de A’s, brengt helderheid. Het maakt concreet welke onderdelen van SOS moeten worden besproken. In de literatuurstudie is bovendien te zien dat de A’s de volle breedte van SOS omvatten. In de uitwering van de A’s door APERC missen echter wel enige zaken.
Bij de bespreking van Availability wordt duidelijk dat deze categorie op zichzelf weinig zegt over SOS. Men moet wel eerst toegang hebben tot de wereldvoorraden voordat men dit tot beschikbare energiebronnen kan benoemen. De conclusie op basis van alleen Availability is dan ook niet veel waard; exportlanden hebben grote voorraden dus Availability/beschikbaarheid van energie geen probleem voor Bulgarije, Estland en Polen. Kan Availability dan worden geschrapt? Nee, Availability en Accessibility zijn wel wezenlijk andere begrippen maar zoals Kruyt zegt onderworpen aan een ‘complex interplay’.
Bij de bespreking van de verschillende A’s wordt duidelijk dat de A’s slechts een indicatie van de SOS in landen kan geven. Bij de uiteindelijke benchmark per A moet namelijk een conclusie worden getrokken over meerdere indicatoren waar onvermijdelijk een eigen waardeoordeel in zit. Dit waardeoordeel wordt weliswaar goed afgewogen, maar dit is niet volledig objectief. Wat telt zwaarder voor SOS bij Availability meer voorraad of minder !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
! &*! import? En bij Accessibility wordt het probleem nog groter omdat zaken als ‘geopolitiek’ niet meetbaar zijn. Waar wordt een benchmark dan op gebaseerd?
Niet alle categorieën zijn even waardevol. Acceptability valt af omdat het de SOS niet beperkt. De APERC bespreekt het begrip duurzaamheid in enge zin: de generaties in de toekomst moeten niet worden beperkt in hun keuzes. De casuslanden hebben op deze manier zeker geen duurzaam energieaanbod; zij zien echter geen directe dreiging voor het milieu. De niet-duurzame energieconsumptie is ook wat betreft internationale regelgeving geen probleem. Vormt Acceptibility dan wel een bedreiging voor de SOS? Nee, het kan slechts het aanbod beperken en zelfs dat gebeurt nu niet in de casuslanden. De categorie Acceptability kan daarom worden weggelaten.
Andere categorieën heb ik slechts aangepast naar een nationaal analyseniveau. Bij Availability wordt er nu naar de relatieve verschillen gekeken: R/P ratio en importdependentie zijn onderling goed te vergelijken. Het verband tussen de wereldontwikkelingen en de casuslanden is soms lastig te benaderen is. De casuslanden worden beïnvloed door prijsvolatiliteit op de internationale energiemarkt, maar in welk land heeft men hier het meeste last van? Ik heb hierbij geprobeerd de gevoeligheid in kaart te brengen.
Daarnaast valt op dat APERC geen uitspraken doet over het tijdsbestek waarin SOS gegarandeerd wordt met de A’s. Is men op zoek naar SOS van nu, over 10 jaar of over 50 jaar? Hierdoor blijft de analyse algemeen. Deze onduidelijkheid heeft ook gevolgen voor de A’s. APERC bespreekt bij geografie de in de toekomst moeilijker te bereiken energiebronnen; dit betreft de SOS op de lange termijn. Ik ben voor dit onderzoek meer geïnteresseerd in hoe de SOS er nu voor staat. Geografie speelt daarom geen rol: er zijn eerst pijpleidingen of ander transport nodig. Ook plannen voor nieuwe pijpleidingroutes hebben nog geen positief effect op SOS. Bulgarije heeft nu niets aan zijn in potentie gunstige ligging tussen de aanbodmarkt in Centraal Azië en de vraagmarkt in Europa. In plaats van geografie kan men zich onder Accessibility richten op risico’s voor de SOS die wel in de literatuur, maar nog niet in de A’s worden besproken. Over de hele supply chain kunnen onderbrekingen optreden. Het toevoegen van technische capaciteit en force majeur moet de indicatoren hier beter op doen aansluiten.
Een laatste minpunt van de A’s zoals voorgesteld door APERC is dat de vraagzijde nauwelijks wordt betrokken in het model. Men is strikt gezien op zoek naar de security of
supply, maar de vraag heeft hier wel degelijk invloed op. Ook hier is het belangrijk
onderscheid te maken in tijd. Gaat het om de SOS nu dan zijn crisismechanismen zoals noodvoorraden belangrijk; gaat het om de SOS over 50 jaar dan speelt energie efficiëntie een
! &,! grote rol. Dit onderzoek richt zich op de huidige SOS situatie van de casuslanden en daarom is het nuttig ook noodvoorraad en flexibiliteit te bekijken. Hoe reageert men op een onderbreking van het aanbod? De A van Adaptability wordt toegevoegd om naast de gevoeligheid voor onderbrekingen ook de kwetsbaarheid te bekijken. De vraagzijde heeft zo toch invloed op de veiligheid van het energieaanbod.
De A’s van APERC werken als ordeningsprincipe om meer inzicht te geven in het complexe begrip SOS. De studie van APERC beperkt zich alleen tot SOS in algemene zin. Zo kunnen er geen landenanalyses worden gemaakt. Bovendien missen enkele SOS risico’s in hun analyse. In onderstaande tabel wordt een samenvatting gegeven van het door mij aangepaste model van APERC.
! &"!
3. Shannon-Weiner Index
In dit hoofdstuk wordt de security of supply bekeken aan de hand van de Shannon-Weiner Index (SW index). De index is gericht op het meten van diversiteit en wordt in verschillende wetenschappen gebruikt, waaronder statistische mechanica, economie en biologie. Ook bij security of supply kan men naar diversiteit kijken. Diversiteit geeft flexibiliteit aan een systeem en zorgt voor een spreiding van de risico’s. Wanneer een energiebron door bijvoorbeeld een natuurramp tijdelijk niet leverbaar is of wanneer een exportland beslist (tijdelijk) geen energie te leveren, helpt spreiding de negatieve gevolgen voor de energieveiligheid van het importland te beperken. Om energieveiligheid te bereiken is diversiteit van energie-import de meest besproken strategie.219
Stirling deed wiskundig onderzoek naar verschillende indexen voor diversiteit. Diversiteit helpt vooral in situaties waarin men geen inschatting maken van wat waarschijnlijk is of wat mogelijke uitkomsten zullen zijn. Hij noemt dit situaties van ‘ignorance’. Dit is het geval in complexe en dynamische omgevingen.220
Er kan worden gesteld dat er bij security of supply ook sprake is van een dusdanige situatie. Men kan geen schattingen doen van de kansen op een onderbreking. Er zijn te veel factoren op het energieaanbod van invloed. De gevolgen van een energieonderbreking voor een economie en/of samenleving kunnen bovendien zo groot zijn dat men de risico’s zoveel mogelijk moet beperken. Alleen al de mogelijkheid op een verrassing is genoeg om zich hier tegen te willen beschermen.221
Men gaat daarom uit van onveiligheid in plaats van veiligheid.222
Hoewel diversiteit in de literatuur veel wordt gebruikt en bovendien een logische oplossing lijkt voor het spreiden van risico’s, is er ook kritiek te vinden. Roques zegt dat diversiteit geen noodzakelijke voorwaarde is voor SOS. Het is niet wetenschappelijk bewezen dat diversiteit het risico op onderbrekingen in de energievoorziening sowieso verkleint. Met weinig diversiteit maar met goede energiecontracten kan hetzelfde worden bereikt en tegelijkertijd kan een grote diversiteit geen garanties bieden. Ook stelt hij dat de kosten van diversiteit hoog op kunnen lopen en zo de baten kunnen overstijgen.223
Kruyt merkt op dat wanneer de marktwerking op de internationale energiemarkt optimaal is, de spreiding van !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
219 Hirschhausen, C. von, ‘Strategies for Energy Security’, 2. 220 Stirling, A., ‘On the Economics and Analysis of Diversity’, 17. 221 Stirling, A., ‘On the Economics and Analysis of Diversity’, 17.
222 Dit is eigen aan veiligheidsstudies, zoals ook kort besproken in hoofdstuk 1.
! &%! energiebronnen over producentenlanden niet uitmaakt.224
Hier kan tegenin worden gebracht dat de energiemarkt niet optimaal werkt, waardoor het argument niet op gaat.
De SW index bekijkt diversiteit tweeledig. Zowel de variëteit van de gemeten onderdelen als de onderlinge balans worden meegewogen. Voor wat betreft SOS worden de spreiding onder energiebronnen en energieleveranciers bekeken alsmede hun onderlinge balans. Dit wordt besproken in de eerste paragraaf. In de tweede paragraaf wordt aandacht besteed aan eventuele aanvullende indicatoren. Op deze manier sluit de index beter aan bij de brede definitie van SOS die in de literatuur gehanteerd wordt. Voor dit onderzoek wordt met name gekeken naar de toevoeging van een indicator voor politieke stabiliteit. Er wordt verondersteld dat een politiek instabiel land eerder problemen geeft met doorvoer of export van energie.