Achtergrond
Woningcorporaties zijn tegenwoordig maatschappelijk ondernemers. Rapporten vol goede adviezen zijn er verschenen over hoe die maatschap-pelijk ondernemer eruit zou moeten zien en minister Dekker wijdde in antwoord daarop in december een uitgebreide brief aan de toekomst van woningcorporaties. De belangrijkste doelen van de minister zijn het ze-kerder stellen van prestaties, de inzet van het maatschappelijk gebonden vermogen en het vergroten voor de ruimte voor maatschappelijk onderne-merschap. De corporatiediscussie gaat vooral over hoeveel duurdere huur- en koopwoningen moeten worden gebouwd, onder welke voorwaarden huren worden geliberaliseerd en of het level playing field wel in acht wordt genomen. Je zou bijna vergeten dat corporaties zijn opgericht om te voor-zien in huisvesting voor degenen die daar zelf niet toe in staat zijn. Sterker nog, leidt al deze aandacht voor de vormgeving van de organisatie er niet toe dat de groepen waar het om gaat, worden vergeten? Het gaat daarbij om het voorzien in voldoende betaalbare woningen van voldoende kwali-teit die aan kwetsbare groepen worden toegewezen. Of, wat is een sociale huursector eigenlijk?
In de Europese context blijkt Nederland een uitzonderlijke positie te hebben als het om de omvang van de sociale huursector gaat. Zoals figuur 1 toont heeft Nederland met 35% verreweg de grootste sociale huurwonin-genvoorraad. Denemarken volgt met 27% en dan komen het Verenigd Ko-ninkrijk en Finland met een sector van rond de 20%. In de overige landen omvat de sociale huursector 5 tot 6% van de totale woningvoorraad.
Bron: Department of the Environment, Heritage and Local Government (Ierland), 2004, Regular National Report on Housing Developments in European Countries
figuur 1 Eigendomssectoren in de zeven landen van de Europese Unie1
0% 20% 40% 60% 80% 1 00% Nederland Denemarken Verenigd Koninkrijk Frankrijk Ierland België Duitsland sociale huur commerciele huur eigenaar bewoner overig
Gezien de enorme verschillen in omvang van de sociale huursector rijst de vraag wat sociaal betekent in de verschillende landen. Heeft de Ierse sector bijvoorbeeld een zelfde functie als de Nederlandse? Wat zijn de rechten en de plichten van kwetsbare huishoudens in de verschillende lan-den? Kortom, welke invulling krijgt het begrip sociaal in de context van de woningvoorraad?
Een speurtocht in de literatuur levert verschillende definities van soci-ale huisvesting.2 Wat opvalt, is dat een eenheid in opvattingen ver te zoe-ken is. Zo kan bijvoorbeeld bij zowel huur als koop sprake zijn van sociale huisvesting. De eigenaar van die woningen kan publiek of privaat zijn en kan winst nastreven in de bedrijfsvoering of ook niet. Verder kan er sprake zijn van gereguleerde of niet-gereguleerde toewijzing van de sociale huis-vesting. In het laatste geval staat de keuzevrijheid van de consument cen-traal.
Ook over andere kenmerken van sociale huisvesting voorziet de litera-tuur niet in een eensluidend antwoord. Zo vraagt Whitehead zich bijvoor-beeld af of het behalen van overheidsdoelstellingen inhoudt dat er een significante sociale huursector aanwezig moet zijn.3 Maclennan & More stellen echter dat sociale huisvesting nodig is als de maatschappelijke ge-wenste behoeften naar huisvesting boven de effectief gege-wenste vraag naar huisvesting uitkomt.4 Over het algemeen is men het er wel over eens dat het gaat om betaalbare huisvesting voor kwetsbare groepen.
De vraag die zich dan vervolgens opdringt is: hoe wordt betaalbare huisvesting gegarandeerd? Gebeurt dat via instituten, zoals woning-corporaties, via objectsubsidies aan de aanbieders of via een vorm van inkomenssubsidie aan de bewoner? In alle gevallen verlagen dergelijke ‘middelen’ de woonlasten van de bewoner. Als we een woonsubsidie in de vorm van een inkomenssupplement buiten beschouwing laten, lijkt het kenmerkende verschil tussen sociale en niet-sociale huisvesting op woningniveau te kunnen worden bepaald: bestaat er voor een woning een maatschappelijke doelstelling (een primair doel) die met een niet-markt-conforme, maar lagere, huur wordt nagestreefd (Bij een woonsubsidie in de vorm van een inkomenstoeslag echter kan er in principe dus wel sprake zijn van marktconforme huren). Het doel te voorzien in betaalbare huren kan bijvoorbeeld door publieke, niet-winstbeogende organisaties, zoals gemeentelijke woningbedrijven, worden gerealiseerd. Maar ook private organisaties met een winstdoelstelling kunnen een dergelijk doel reali-seren, als zij bijvoorbeeld subsidies weten te bemachtigen. Die subsidies zullen alleen onder bepaalde voorwaarden worden verstrekt, zodanig dat het maatschappelijke doel wordt bereikt. Bovendien is ook huurregulering een instrument dat ingezet kan worden om huren betaalbaar te houden.
In Nederland hebben we de situatie dat private organisaties — de wo-ningcorporaties — ooit zijn opgericht om dit primaire doel te bereiken. Het zijn daarnaast organisaties die wel winsten mogen maken, maar deze voor de volkshuisvesting moeten inzetten. Dit vindt plaats binnen een systeem van huurregulering en woningtoewijzing, terwijl de objectsubsi-dies inmiddels zijn afgeschaft. Deze organisaties houden zich ook bezig met zogenoemde commerciële activiteiten: huur- en koopwoningen voor midden- en hoge inkomensgroepen. De vraag is in hoeverre de sociale taak — de zorg voor betaalbaarheid — nog samenvalt met de eigenaar die als sociaal wordt aangeduid.
De zorg voor betaalbare woningen
Lange tijd bestond in Nederland het model van een sociale verhuurder die woningen aanbiedt met een huurprijs beneden de markthuur en die hier-voor een exploitatiesubsidie ontvangt van de overheid. In ruil hier-voor de sub-sidie wordt de woning tegen een betaalbare prijs aangeboden. De huur-prijsregulering zorgt er vervolgens voor dat de huren worden gereguleerd.
In 1975 komt hierin verandering met de introductie van de huursub-sidie en werden de exploitatiesubhuursub-sidies gedeeltelijk vervangen. Huur-subsidie wordt vanuit een welvaartstheoretische invalshoek algemeen beschouwd als een efficiëntere manier dan objectsubsidies om zorg te dragen voor betaalbaarheid. Vanaf die tijd was er sprake van een mix van objectsubsidies die zorgden voor een betaalbare aanvangshuur en subject-subsidies die zorgden voor een inkomensafhankelijke aanvulling.
De brutering maakte in 1995 een einde aan deze situatie doordat de objectsubsidies verdwenen. De sociale verhuurders worden vanaf dan geacht met hun eigen vermogen als zogenoemd revolving fund betaalbare woningen te realiseren, terwijl de rijksoverheid zorg draagt voor de huur-subsidie.
Met recente voorstellen voor een betaalbaarheidheffing en een mo-dernisering van het huurbeleid komt er opnieuw forse verandering in de situatie. In ruil voor een geleidelijke versoepeling van de huurprijsregu-lering, moeten zowel woningcorporaties als commerciële verhuurders meebetalen aan de huursubsidie. Het bedrag dat verhuurders moeten betalen hangt af van de mate waarin corporaties boveninflatoire huur-verhogingen toepassen. Hiermee ontstaat in feit een prisoner’s dilemma: een individuele corporatie staat voor de keuze of de huren te matigen en te proberen het huursubsidiebeslag te beperken, of de huren aanzienlijk te verhogen en een stijging van de betaalbaarheidtoeslag voor lief te ne-men. Aangezien een gematigd huurbeleid van een individuele corporatie
weinig effect heeft als andere corporaties niet mee doen, is de kans groot dat voor de laatste optie wordt gekozen. De kans is groot dat de huren aanzienlijk stijgen en dat lage inkomensgroepen in toenemende mate afhankelijk worden van huursubsidie. Over de toekomstige verdeling van
de kosten van de huursubsidie, en de houdbaarheid van de betaalbaar-heidtoeslag bestaat echter geen duidelijkheid, evenmin als over de betaalbaarheid van woningen voor middengroepen. De vraag is wat deze veranderingen betekenen voor de toekomst van woningcorporaties en met name voor de taak om te zorgen voor betaalbare woningen. Is dit de rol van doorgeefluik van betaalbaarheidtoeslag of moet die taak breder worden opgevat? Hoe geeft men in andere landen inhoud aan het betaalbaarheidvraagstuk?
Buitenlandse inspiratie
In Europa is volop discussie over de sociale huursector. Er valt een trend te bespeuren naar een toename van het belang van huursubsidie en een verzelfstandiging van sociale verhuurders. Ook in deze landen spelen kwesties als level playing field en een efficiënte inzet van middelen. De bui-tenlandse praktijk laat echter zien dat er ook andere oplossingen mogelijk zijn voor het probleem van betaalbaarheid voor lage inkomens en ook mid-deninkomens, vooral in de grote steden. Hoewel de context in andere lan-den natuurlijk heel anders is, valt er zeker iets te leren over de problemen en oplossingen rond de betaalbaarheid van woningen.
Inkomensafhankelijke huren
België is een land met een bescheiden sociale huursector. In deze soci-ale huursector is de inkomensafhankelijke huur gebruikelijk. De wijze waarop de huren in Vlaanderen dienen te worden berekend is omschreven in het Sociaal Huurbesluit, dat enigszins vergelijkbaar is met het BBSH. De formule in het Sociaal Huurbesluit geeft een bandbreedte weer waarbin-nen de huur mag variëren. De huisvestingsmaatschappij stelt uiteindelijk de huur binnen deze randvoorwaarden vast. Allereerst wordt op basis van de kosten een basishuurprijs bepaald die ligt tussen 3 en 9% van de kost-prijs. Vervolgens wordt de huur aangepast op het inkomen van de huurder. Hoewel er discussie is over de complexiteit van het systeem en de hoogte