Universitair hoofddocent methodologie van het belastingrecht aan het Fiscaal Instituut Tilburg/Center for Company Law en de Onderzoekschool voor Wetgevingsvraagstukken (Universiteit van Tilburg)
— de uitkomst van dat proces. Ik zal mij hier met name concentreren op de procedurele legitimiteit. De invoering van de nieuwe inkomstenbelasting scoort namelijk nogal zwakjes op het punt van de procedurele legitimi-teit, waardoor op onderdelen ook de inhoudelijke legitimiteit is geschaad. Deze invoering is een les — maar niet de enige — voor een mogelijke toe-komstige hervorming van de fiscale behandeling van de hypotheekrente. Hoe kan ‘Den Haag’ het in de toekomst beter doen? Ik zal daarbij ook di-verse aspecten aan bod laten komen, al dan niet IB 2001-gerelateerd.
Daarna zal ik het belang van rechtszekerheid bespreken. Omdat een hy-potheekovereenkomst in het algemeen een langdurige en forse financiële verplichting (hypothecaire schuld) met zich meebrengt, is het van belang dat de wetgever de behoefte aan rechtszekerheid van de burgers zorgvul-dig in zijn overwegingen betrekt. Tot slot zal ik aandacht besteden aan het overgangsrecht. Overgangsrecht is namelijk onvermijdelijk bij een veran-dering van de fiscale behandeling van de eigen woning, bijvoorbeeld in de vorm van een al dan niet gedeeltelijke afschaffing van de hypotheekrente-aftrek. Wat houdt hier een zorgvuldige procedure in?
Lessen uit de invoering van de Wet Inkomstenbelasting 2001 Wat allereerst opvalt aan de invoering van de nieuwe inkomstenbelasting van 2001 was de enorme tijdsdruk en de voortijdig vastgelegde hoofdlij-nen. Een fundamentele publieke discussie werd daardoor gefrustreerd. De totstandkoming van de Wet IB 2001 is exemplarisch voor het poldermodel: de besluitvorming vond binnenskamers plaats en niet op basis van een open publieke discussie. Het deels zeer technische karakter van belasting-recht kan hiervoor niet een afdoende verklaring zijn; een fundamenteel kenmerk als de boxenstructuur valt op een A4’tje uit te leggen. De kaarten waren eenvoudigweg al geschud voordat het publiek, het parlement en de (belasting)wetenschap überhaupt hun zegje konden doen. Dat bleek al bij de prelude van deze nieuwe inkomstenbelasting, Belastingen in de 21e
eeuw: een verkenning (december 1997), die als discussienota werd gepre-senteerd. De discussie en besluitvorming hierover werd gekenmerkt door een ‘sterke mobilisation of bias, waardoor dissidente opvattingen nauwe-lijks invloed konden uitoefenen’.1 In het regeerakkoord (juli 1998) werden de hoofdlijnen van het nieuwe belastingstelsel onwrikbaar vastgelegd.
Doordat parlementaire goedkeuring verzekerd was, kon het wetgeven-de tempo hoog zijn — overigens toch al een kenmerk van fiscale wetgeving waar de portemonnee van de overheid steeds in het geding is. De snelheid van deze zeer omvangrijke en complexe wetgevende operatie dwingt op zichzelf respect af. Maar snelheid is geen garantie voor maatschappelijk
draagvlak of kwaliteit. Specifieke overwegingen bevorderden nog de snel-heid van deze wetgevende TGV. Zo had de fiscaal woordvoerster van de VVD geen bezwaren tegen het hoge tempo. Er was immers eenmalig 5 miljard smeergeld door de regering vrijgemaakt. ‘Als de plannen uitgesteld wor-den ben je dat geld misschien kwijt’, zo hoorde ik haar eens zeggen. Het parlement en de maatschappij stonden dus buiten spel. Snelheid gaat ten koste van de kwaliteit: nog in 2001 hebben diverse ‘veegwetten’ een aantal tekortkomingen hersteld — waaronder diverse vormen van overkill.2
De pressure cooker en het gebrek aan een open debat hebben de kwa-liteit van het resulterende product sterk negatief beïnvloed. Gebrekkige procedurele legitimiteit leidt vaak tot gemankeerde materiële legitimiteit; zo ook hier. De forfaitaire vermogensrendementsheffing (box 3) laat wel op zeer pregnante wijze zien hoezeer een groot deel van de Haagse politiek zich heeft losgezongen van in de maatschappij levende opvattingen over rechtvaardigheid. Het ‘voordeel uit sparen en beleggen’ wordt forfaitair gesteld op 4% rendement van het gemiddelde vermogen (minus een vrij-stelling). Dat betekent dat geen rekening wordt gehouden met individuele draagkrachtverschillen; dit terwijl het draagkrachtbeginsel de morele kern van elke inkomstenbelasting is. De werkelijk behaalde voordelen of nadelen worden buiten beschouwing gelaten. Het proportionele tarief is bovendien lager dan dat van box 1. Dit proportionele tarief belast het rendement boven de 4% niet, zodat de facto sprake is van een degressief tarief. Terecht wordt een einde gemaakt aan allerlei belastingbesparende constructies die aanknoopten bij de voorheen onbelaste particuliere ver-mogensgroei. Maar tegen welke prijs! Gelijke behandeling van kleine en grote vermogens ontbreekt ten enen male. Daarnaast wordt steeds weer gehamerd op de stabiele opbrengsten die box 3 voor de overheid garan-deert. Een ‘robuust’ fiscaal stelsel dus, maar degressief en los van werke-lijke inkomsten, dus onrechtvaardig.3
Vergelijk nu eens het volgende voorstel. Iedereen rijdt of loopt wel eens door het rode licht. Stel nu dat gemiddeld één op de honderd ver-keersdeelnemers door het rode licht rijdt of loopt. Iemand kan uiteraard met opzet het rode licht negeren, zonder enige serieuze reden of omdat er sprake is van een levensbedreigende situatie, maar ook per ongeluk of uit onoplettendheid. Nu kost controle met camera’s veel geld en dat kan efficiënter. Daarom het volgende voorstel: we bekeuren gewoon bij één op de honderd verkeerslichten alle verkeersdeelnemers onafhankelijk van vraag of hij of zij daadwerkelijk het rode licht heeft genegeerd. Kortom, we wijken bewust af van de werkelijkheid en dat is een goedkope en ef-ficiënte oplossing; minder uitvoeringskosten en een robuuste opbrengst, daar heeft iedereen baat bij.4 Het zal duidelijk zijn dat dit voorstel
buiten-gewoon onrechtvaardig is. Een storm van verontwaardiging zal opsteken in het land. Men zou worden bekeurd onafhankelijk van de vraag of er wel een verkeersregel is overtreden.
Fictieve overtredingen bekeuren is onacceptabel, maar fictieve inkom-sten belainkom-sten is blijkbaar voor ‘Den Haag’ geen probleem. Politieke macht schept blijkbaar een eigen realiteit. Opmerkelijk is overigens dat het CDA bij de invoering tegen box 3 was, maar inmiddels — zittend op het rege-ringspluche — het wel ‘een gemakkelijke’ heffing vindt. Een regeling als de vermogensrendementheffing verdient toch een buitengewone recht-vaardiging en een zeer zorgvuldige procedure — inclusief een openbaar debat (waarbij het CDA overigens enigszins buiten spel was gezet). Maar neen, de keuze voor de forfaitaire vermogensrendementsheffing was goeddeels onderbouwd met een verwijzing naar het regeerakkoord. Er leek sprake van selectieve waarneming. Bestrijding van misbruik, eenvoud en robuuste opbrengsten verhinderden veel politici om te zien wat ieder-een direct duidelijk was: de heffing is evident onrechtvaardig. De ieder- eenzij-dige bespreking van het alternatief van een vermogenswinstbelasting die met het draagkrachtbeginsel rekening houdt, werd als zoete koek geslikt.5
De bewindslieden van Financiën presenteerden de nadelen van deze me-thode als onoverkoombaar; daarbij werden bijvoorbeeld de tegenwoordige automatiseringsmogelijkheden — door de Belastingdienst zo gemakke-lijk ten eigen nutte opgelegd aan de burger — eenvoudig genegeerd.6 De breed uitgemeten complicaties die een vermogenswinstbelasting schier onuitvoerbaar zouden maken, hebben de wetgever bovendien op andere terreinen niet weerhouden tot invoering van zeer complexe regelingen. Bovendien zijn allerlei complexe regelingen elders in de wet de prijs van de eenvoud van box 3. Het lage tarief in combinatie met het forfaitaire rendement lokken immers belastingontwijking uit door constructies (‘belastingarbitrage’). Buitengewoon complexe afbakeningsregels tussen de boxen moeten dat voorkomen. De eenvoud die zich als een parasiet in de inkomstenbelasting heeft genesteld, blijkt in de fiscale praktijk ook al niet zo evident. De belastingdienst heeft inmiddels al vijftien vraag- en antwoordbesluiten over box 3 gepubliceerd om allerlei kennelijke ondui-delijkheden weg te nemen. Een selectieve argumentatie derhalve, waarbij niet serieus het debat wordt aangegaan met wetenschap en maatschappij.
Kies voor een open en serieus debat
Samengevat zien we drie grote boosdoeners die ten koste gaan van de pro-cedurele legitimiteit: snelheid, het ontbreken van een publiek debat en se-lectieve argumentatie. Zij waren mogelijk door de beruchte Haagse
kaas-stolp. Daarvan kunnen we leren bij hervormingen van het fiscale stelsel rond het eigen huis. Niet krampachtig vasthouden aan het (Haagse) taboe van de hypotheekrenteaftrek, maar een open debat is het devies. De sa-menleving voelt wel aan dat er iets met de hypotheekrenteaftrek moet ge-beuren; het heeft weinig zin om dan in Den Haag te doen of er niets aan de hand is — om dan straks in een regeerakkoord de samenleving weer voor
een fait accompli te stellen. Daarbij kan een inventariserende nota heel zinvol zijn, en waarom niet eens door een gezaghebbende instelling buiten de regering? Liefst een nota met verschillende alternatieven, waarbij burgers en hun vertegen-woordigers worden gehoord. Zo’n nota moet worden gevolgd door een serieus publiek debat (ook buiten het parlement), dus niet een nota voor onderin de bureaula.7 Alle stakeholders zouden dan hun argumenten in die publieke discussie op tafel moeten kunnen leggen. Openbaarheid is hierbij een groot goed: niet alleen wor-den burgers zo aangemoedigd om na te wor-denken en te discussiëren over het algemeen belang en beleidsdoelstellingen, maar politici en ambtenaren kunnen zo leren over en van de publieke opinie.8
Bij een dergelijk publiek debat dienen waarborgen te worden inge-bouwd dat de organisaties die worden geconsulteerd en namens de bur-gers participeren aan dat debat, een correcte afspiegeling zijn van de sa-menleving. De representativiteit van die vertegenwoordiging is van groot belang: deze moet een correcte afspiegeling van de burgers en hun uiteen-lopende belangen zijn. Naast deze formele eis dient de inbreng van de par-ticiperende burger en hun vertegenwoordigers ook daadwerkelijk serieus te worden genomen. Zo’n discussie mag natuurlijk geen schaamlap zijn voor al genomen beleidsbeslissingen. Een debat enkel voor de Bühne tast de procedurele legitimiteit aan. Door het aanboren van meer vormen van kennis, informatie, deskundigheid, ervaring, vaardigheid en creativiteit bij de burgers, kan ‘het beleidsprobleem in al zijn facetten beter worden begrepen en kunnen oplossingen met een groot oplossend vermogen wor-den bedacht.’9 De acceptatie van het nieuwe beleid zal zo toenemen; ener-zijds door de enkele mogelijkheid van participatie, anderener-zijds doordat betere, responsieve, wetgeving resulteert. De wetgever representeert aldus de belangen van de burgers beter.10
Geen pressure cooker ook, want draagvlak creëren kost tijd. Boven-dien zouden politici het debat in principiële termen moeten durven voeren: belangrijke waarden, zoals gelijke kansen voor starters op de