sectorstudie Geweld in gesloten (justitiële) jeugdinrichtingen
2.2 Hoe heeft het geweld kunnen plaatsvinden?
2.2.3 Maatschappelijke context
Het voorkomen van geweld in gesloten (justitiële) jeugdinrichtingen kan niet los gezien worden van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen sinds 1945. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt naar enerzijds wetenschappelijke en politieke aandacht voor de sector en anderzijds hoe rechtspositie van jongeren en toezicht op de instellingen zich hebben ontwikkeld.
Wetenschappelijke en politieke aandacht
Maatschappelijke opvattingen over opvoeden en opsluiten zijn in de loop der tijd sterk veranderd. Bepaalde handelingswijzen werden vroeger beschouwd als ‘gebruikelijke’ opvoedingsmaatregelen (denk aan de ‘pedagogische tik’), maar tegenwoordig bestempeld als gewelddadig en niet of minder acceptabel. Mede door (wetenschappelijk geïnspireerde) professionalisering van de sector heeft een verschuiving plaatsge-vonden van beheersen en opsluiten (repressie) naar behandeling (opvoeding of zorg).
“Daar gebeurde ook de meeste dingen die het daglicht niet konden verdragen, omdat er geen regelgeving was en heel weinig personeel was en weet ik veel wat allemaal. Later is er veel meer structuur gekomen’, toen kwamen de rechten voor de minderjarigen, de BM kwam, die actie ging voeren tegen isoleercellen. En toen werd er iets op de kaart gezet: dat er meer moest gebeuren dan alleen opsluiten.” [Medewerker M4, Den Hey-Acker]
De wetenschappelijke aandacht voor de (justitiële) jeugdzorg is de afgelopen decennia gegroeid. Vanuit de orthopedagogiek verschenen vanaf de jaren zeventig publicaties waarin methoden voor opvoeding en behandeling in tehuizen werden gepresenteerd en uitgewerkt. In de loop van de jaren 80 deden de sociale leertheorie en gedragstherapie hun intrede in de residentiële en gesloten zorg. Methodiek en methodiek-ontwikkeling kregen een (wetenschappelijke) impuls. De nadruk kwam steeds meer te liggen op het leren
van sociaal aanvaardbaar gedrag en het vergroten van de sociale competentie. Nog weer later werden, gevoed door de What Works-benadering, gedragsinterventies geïntroduceerd, waarvan op grond van wetenschappelijk onderzoek werd aangenomen, of was aangetoond, dat die daadwerkelijk konden bijdragen aan gedragsverandering.
Er is ook altijd politieke aandacht geweest voor de gesloten jeugdinrichtingen en voor de jongeren die daar verbleven. Door (politieke) zorgen over maatschappelijke veiligheid is die de afgelopen decennia alleen maar toegenomen. Rond de eeuwwisseling verwierven instellingen als Den Engh en Glen Mills een prominente positie in het (justitiële) jeugdveld, niet in de laatste plaats dankzij politieke steun. Op een zeker moment leken het wel ‘paradepaardjes’ van politici en bewindspersonen. De aanpak van deze instellingen paste bij de (politieke) opvattingen in die tijd om de groeiende jeugdproblematiek en overlast hard aan te pakken.
Rechtspositie en toezicht
De rechtspositie van jongeren in gesloten instellingen is door wet- en regelgeving versterkt, in het bijzonder door de invoering van het klachtrecht (zie Bronstudie 9 Overzicht van relevante wetgeving en ontwikkelingen). Jongeren weten beter hoe, waar en waarover zij een klacht kunnen indienen (vaak liggen de klachtformulie-ren op de groep), en dat zij in beroep kunnen bij de RSJ (dit laatste lijkt overigens bekender bij jongeklachtformulie-ren in JJI’s dan bij jongeren in JZP-instellingen). Klachten worden professioneler afgehandeld en in veel gevallen kunnen jongeren zich laten bijstaan door een raadsheer/-vrouw of zich wenden tot een vertrouwensper-soon. Dit neemt niet weg dat ook in recentere jaren oud-pupillen hebben aangegeven nergens met hun ervaringen terecht te kunnen of dat niet durven. Enerzijds vanwege twijfel aan de onafhankelijkheid van degenen bij wie ze zouden moeten aankloppen (‘zij houden elkaar de hand boven het hoofd’, ‘twee handen op een buik’), anderzijds uit schaamte of angst voor represailles (zie Bronstudie 2 Interviews).
Het toezicht op de gesloten (justitiële) jeugdinrichtingen heeft in de onderzochte periode veel veranderin-gen ondergaan (zie Bronstudie 4 Toezicht en inspectie). Sinds 1945 lag het toezicht in handen van Commissies van Toezicht (per instelling), het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies, kinderrechters en (gezins-)voogden, verschillende inspecties, organen als het College van Advies voor de Kinderbescherming, besturen – en later Raden van Toezicht – van de particuliere instellingen. In de praktijk hadden toezichtor-ganen niet of nauwelijks contact met de jongeren zelf, ook gezinsvoogden zagen hun pupillen weinig. In jaarverslagen zijn wel aantekeningen gevonden van bezoek van leden van het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies en kinderrechters, maar het bezoek beperkte zich tot het doornemen van het inschrijvingsregister. In vroegere perioden werd vrijwel uitsluitend gesproken met de directeur; medewerkers noch jongeren werden bezocht (zie Bronstudie 2 Interviews).
“Als er een grote Porsche voor de deur stond, dan wisten wij dat de Commissie van Toezicht er was. Dat onttrekt zich volledig uit de waarneming van de uitvoering van uitvoerend personeel. Het waren in die tijd over het algemeen echt leken. Het uitvoerend personeel, noch jongeren in mijn tijd, hadden contact met de Commissie van Toezicht. Ze kwamen niet eens in de inrichting! Later is de taak van de commissie natuurlijk aangescherpt, geformuleerd en hebben ze wel meer een rol gekregen, maar zeg maar tot 1985, was het echt beperkt. Het bleef echt op directieni-veau”. [Medewerker M1, Op den Berg]
Jongeren zagen hun ()voogd weinig, soms niet vaker dan een keer per jaar. Een voormalig gezins-voogd noemt hiervoor als reden de caseload die jarenlang erg hoog was. Pas in 2007 werd de caseload van
gezinsvoogden teruggebracht van 23 naar 15 jongeren.54 Gezinsvoogden waren druk met het plaatsen van kinderen. In jaarverslagen is te lezen dat (gezins-)voogden of vertegenwoordigers van plaatsende instanties de instelling wel bezochten, maar zij hadden weinig tijd en aandacht voor hun pupillen.55
“De ene voogd zag je vaak in de instelling en de ander nooit. Als een lastig kind in een instelling zat was je even blij dat hij zichzelf en andere niks kon aandoen. Als gezinsvoogd ben je vooral bezig met het plaatsen, en schuiven de kinderen die ‘veiliggesteld zijn’ in een instelling naar de achtergrond. In het stellen van prioriteiten is het plaatsen dus belangrijker. Toen ik werkte als gezinsvoogd (1993 - 2000) had ik een caseload van 35 kinderen met allemaal gedragsproblematiek”. [Medewerker M5, Doggershoek]
Van oudsher bestaat de sector gesloten (justitiële) jeugdinrichtingen uit zowel particuliere als rijksinrichtin-gen.56 Particuliere instellingen krijgen subsidie van de overheid, oorspronkelijk de rijksoverheid, tegen-woordig ook vaak lokale overheden. Om voor subsidie in aanmerking te komen, stelde de overheid voorwaarden betreffende gezondheidszorg, zedelijkheid, onderwijs en vak onderricht enz. Afspraken over geweld en toepassing van geweldsmiddelen maakten hier geen deel van uit. De particuliere instellingen waren, in tegenstelling tot de rijksinrichtingen, tot de invoering van de Wet op de Jeugdhulpverlening in 1989 betrekkelijk vrij om eigen regels te stellen en beleid te bepalen. Het bestuur van een instelling was verantwoordelijk, de (rijks)overheid had weinig mogelijkheden om in te grijpen bij misstanden. Was er geen subsidie, dan had de rijksoverheid geen kennis van het beleid en de werkwijze in de instelling.57 Soms waren gebeurtenissen van (structureel) geweld bekend bij overheid en toezichthoudende instanties (zie Bronstudie 6 Casestudies), maar greep het ministerie niet in bij deze, meestal particuliere, instellingen met een eigen bestuur. Door wetenschappers, inspecties en toezichtorganen is herhaaldelijk aandacht gevraagd voor structurele misstanden en onrechtmatige bejegening van jongeren, maar werd om redenen van autonomie van de instelling of politiek draagvlak aanvankelijk niet ingegrepen. Dit veranderde doordat media er publiekelijk aandacht aan schonken.
Inmiddels is het toezicht voor particuliere en rijksinrichtingen gelijk. De verschillende rechtspositieregelin-gen voor jongeren in JJI’s en JZP-instellinrechtspositieregelin-gen worden momenteel geharmoniseerd. Mede door toedoen van RSJ en IGJ, en binnen de instellingen de Commissies van Toezicht, is het toezicht op instellingen geïntensiveerd en geprofessionaliseerd. In 1984 is in de rijksinrichtingen het klachtrecht ingevoerd en in 2001 in de particuliere inrichtingen. Er wordt op meer systematische en onafhankelijke wijze gekeken naar het reilen en zeilen in de instellingen en er wordt geluisterd naar de ervaringen van de jeugdigen. Er zijn ook aanwijzingen dat Commissies van Toezicht soms weinig afstand hielden tot de directie van een instelling en daardoor aan onafhankelijk en kritisch vermogen verloor.
“Tot op zekere hoogte werkt het toezicht mee aan de ellende. Toen ik bestuurder werd van [Naam instelling] en er ging iets fout, kreeg ik meteen een reactie van een boze ouder, een boze directeur of van de voogd. Toen ik weg-ging, bij inmiddels [Naam instelling], kreeg ik alleen verslagen te zien van de klachtencommissie, de inspectie en de ombudsman. Ik zag nooit meer iemand, geen directe confrontatie met ellende. Het is een vervreemding door alle systemen.” [Medewerker M7, Rentray]
54 Bartelink, C. (2010). Deltamethode. Nederlands jeugdinstituut.
55 Zie Bronstudie 1 Archiefonderzoek H1 Hunnerberg, Bijlage 1: Tabel 1 Overzicht jaarverslagen en inhoud.
56 De huidige JZP-instellingen zijn allemaal particulier.
57 Liefaard, T., Doek, J.E, & Bolscher, A., (2016). Vooronderzoek Juridisch kader in situaties van geweld tegen kinderen. Bijlage 3. In opdracht van de Commissie Vooronderzoek naar geweld in de jeugdzorg.
Als onbedoeld neveneffect van (meer) toezicht en regelgeving lijken instellingen in hun streven naar een passende reactie op ongewenst gedrag van jeugdigen soms ‘de randen’ van de toetsingskaders op te zoeken. Zo werd in een instelling de (straf)maatregel ‘langdurig stilzitten op de grond’ na een uitspraak van de RSJ gewijzigd in ‘langdurig stilzitten op een kubus’ en weer later in ‘langdurig stilzitten aan tafel’. De uitvoering (vorm) veranderde door uitspraken van de RJS en de inspectie, maar het onderliggende principe (inhoud) – een vorm van disciplinering – niet.