Enkele ontwikkelingen 1945-heden

1.2.1 Periode 1945 – 1965

In het vooronderzoek (haalbaarheidsonderzoek) naar geweld in gesloten (justitiële) jeugdinrichtingen laten Boendermaker en collega’s zien dat de sector veel veranderingen heeft ondergaan, vaak in gang gezet door wetswijzigingen (zie Bronstudie 9 Overzicht van relevante wetgeving en ontwikkelingen).11

De wettelijke grondslag van de ROG’s en tuchtscholen dateert van 1905 (Kinderbeginselenwet). De Tweede Wereldoorlog had een ontwrichtende werking op de instellingen en hun bewoners en medewerkers vanwege inbeslagname, bombardementen en direct oorlogsgeweld.12 De bezettingsjaren hadden boven-dien volgens velen een verwoestende invloed op de fysieke en geestelijke gezondheid van de Nederlandse jeugd gehad.13 Er werd openlijk de vrees uitgesproken dat een hele generatie zou opgroeien zonder normbesef, zonder initiatief en met een totaal onverschillige houding tegenover de Nederlandse cultuur.14 Aanpassing en verbetering in werkwijze en organisatie van de instellingen werd noodzakelijk geacht, te bereiken door differentiatie van de gestichten en door toepassing van moderne wetenschappelijke inzichten bij de behandeling van ontspoorde kinderen. In de groepsopvoeding zou het accent moeten verschuiven van beheersen naar behandelen. Disciplineren van pupillen, zo luidde de gedachte, zou meer schade aanrichten dan goed doen. Slechts bepaalde groepen zouden een strakke leiding nodig hebben.15 In 1950 werd door de Nationale Federatie de werkgroep Gestichtsdifferentiatie (werkgroep Koekebakker) ingesteld om onderzoek te doen naar de wijze waarop in de gestichten gewerkt werd.16 In het rapport Koekebakker (1959) werd een vernietigend oordeel geveld over de verzorging en opvoeding in een meerderheid van de instellingen.17 Er was nauwelijks aandacht voor het individuele kind met zijn of haar eigen kenmerken en problemen. Door het ontbreken van een gedifferentieerd stelsel van tehuizen gaven niet diagnostiek en behandelingsmogelijkheden de doorslag waar geplaatst werd, maar de vraag of er plek was in een instelling.18

Ten aanzien van opleiding en (na)scholing van het personeel werd in de periode voor de Tweede Wereldoorlog onder andere door Mulock Houwer al aandacht gevraagd voor professionalisering van het personeel.19 Veel medewerkers hadden geen enkele vorm van specifieke scholing. De vraag naar geschoold personeel werd na de bezetting door de verwetenschappelijking van methoden steeds belangrijker.20 Eind jaren 40 leidde dit tot het instellen van de opleidingen Kinderbescherming A en B.

Vanaf de jaren 50 deden steeds meer psychiaters, psychologen en gedragsdeskundigen hun intrede in de instellingen.21 Met hun komst kwam er meer aandacht voor achterliggende psychologische problematiek van jongeren, alhoewel in het rapport Koekebakker werd gesteld dat de inrichtingen zodanig

(ondoel-11 Boendermaker, L., Uit Beijerse, J., Ruitenberg, I., Awad, S. & Bektesevic, D. (2016). Haalbaarheidsonderzoek naar geweld in de justitiële jeugdinrichtingen. In Bijlagen Commissie Vooronderzoek naar Geweld in de Jeugdzorg (p. 251-337).

12 Groenveld, S., Dekker, J.J.H, Willemse, Th.R.M. & Dane, J. (1997). Wezen en boefjes. Zes eeuwen zorg in wees- en Kindertehuizen. Hilversum: Verloren.

13 Koekebakker (1946); Mulock Houwer (1946).

14 Delicat, J.W. (2001). Van ijzeren vuist naar zachte hand. Idee en praktijk in de rijksopvoedingsgestichten 1901-1961.

15 Delicat, J.W. (2001).

16 Groenveld, S., et al. (1997).

17 Koekebakker, J. (1959). Verzorging en opvoeding in kindertehuizen. Rapport van de werkgroep gestichtsdifferentiatie. Den Haag: Nederlandse Federatie voor Kinderbescherming.

18 Dekker, J. (2012). Jeugdzorg in Nederland, 1945 – 2010. Rapport Rijksuniversiteit Groningen.

matig) georganiseerd waren, dat de psychologen en pedagogen (nog) weinig konden uitrichten.22 Toezicht op de sector was belegd bij de Commissies van Toezicht van de instellingen23, het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies, de Rijkinspectie en door kinderrechters en de (gezins-)voogden (zie Bronstudie 4 Toezicht en inspectie), maar in de praktijk hield dit vooralsnog weinig in.

1.2.2 Periode 1965 – 1990

In de periode tussen 1965 en 1990 waren de herziening van het jeugdstrafrecht en de invoering van de nieuwe Beginselenwet voor de Kinderbescherming belangrijk voor de sector. Het strafrecht kreeg een ondergrens van twaalf jaar en de maximale duur van het verblijf in de tuchtschool werd teruggebracht tot zes maanden.

De eerder ingezette professionalisering kreeg meer vorm. In 1952 werd de universitaire opleiding tot orthopedagoog een aparte afstudeerrichting. Orthopedagogen werden opgeleid om directies van

instellingen te adviseren en medewerkers (groepsleiding) te begeleiden. Daarbij steunden orthopedagogen op eigen onderzoek naar hulpverlenings- en opvoedingsmethoden en op diagnostisch onderzoek naar aard en achtergronden van psychosociale problematiek van de jeugdigen. Er werden nieuwe zienswijzen op problematische kinderen ontwikkeld. Het uitgangspunt voor de hulpverlening was niet langer het instituutsbelang maar de hulpvraag van het kind.24 In 1968 ontwikkelden de sociale academies de opleiding tot groepsleider, bedoeld om diegenen met Kinderdiploma’s A en B te scholen op hoger niveau. Het was ook de tijd van democratisering waarin minderjarigen net als andere groeperingen in de samen-leving hun rechten gingen opeisen.25 In 1971 werd de Belangenvereniging Minderjarigen (BM) opgericht, die als vakbond de belangen van jeugdigen in de particuliere en rijksinrichtingen behartigde. In 1979 bracht de BM een zwartboek uit over de ROG’s waarin ervaringen van jeugdigen waren opgetekend. Het schetste een beeld van een totaal gebrek aan pedagogisch beleid en grote verschillen tussen de inrichtingen onderling. Er werd forse kritiek geuit op de ‘autoritaire’ traditionele hulpverlening, die vooral gericht zou zijn op ‘disciplinering’ van jongeren en bovendien veel te bureaucratisch werkte.

In 1984 werd het beklagrecht in de rijkinrichtingen ingevoerd. Klachten van jongeren werden behandeld door Commissies van Toezicht. In de particuliere inrichtingen werden in 1990 Commissies van Toezicht ingesteld; het beklagrecht kwam pas in 2001. In 1988 werd de Inspectie Jeugdhulpverlening opgericht, specifiek belast met het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening.

1.2.3 Periode 1990 – heden

In 1990 werd de naam Justitiële Jeugdinrichtingen geïntroduceerd en werden twee typen inrichtingen onderscheiden: opvanginrichtingen en behandelinrichtingen (zie Figuur 1). Het Ministerie van Justitie richtte in 1993 de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) in. De dienst werd verantwoordelijk voor het beheer en functioneren van zowel gevangenissen en TBS-klinieken als JJI’s.

Met de herziening van het jeugdstrafrecht in 1995 werd het sanctiestelsel vereenvoudigd (jeugddetentie in plaats van tuchtschoolstraf en arreststraf en PIJ-maatregel in plaats van PIBB, Jeugd TBR en straf rech telijke OTS). De nieuwe sancties kregen deels aanduidingen naar het voorbeeld van de sancties

22 Koekebakker, J. (1959). Verzorging en opvoeding in kindertehuizen. Rapport van de werkgroep gestichtsdifferentiatie. Den Haag: Nederlandse Federatie voor Kinderbescherming, p. 446-448.

23 In de particuliere inrichtingen waren er lange tijd geen commissies van toezicht.

24 Kok, J.F.W. (1984). Specifiek Opvoeden, orthopedagogische theorie en praktijk. Leuven/Amersfoort.

25 Beijerse, J. & Boendermaker, L. (2008). Opvoedingsinternaat of jeugdgevangenis. Ontwikkelingen binnen de justitiële jeugdinrichtingen. Proces (5), p. 142-153.

voor volwassenen.26 Bovendien kwam er meer aandacht voor de rechtspositie van de jeugdigen. De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) van 2001 speelde daarin een cruciale rol. Voordat de Bjj in werking trad, was de regelgeving omtrent de rechtspositie van jeugdigen verbrokkeld en ontoereikend. Er was onvoldoende wettelijke basis voor de uitoefening van controlebevoegdheden en het aanwenden van dwangmiddelen. Het beklagrecht was onvoldoende uitgewerkt. Met de Bjj werd ook het recht van beklag en van beroep voor jeugdigen in de particuliere jeugdinrichtingen geregeld. Op grond van de Bjj kunnen jeugdigen klagen bij de Commissie van Toezicht van de instelling.27 Wanneer de behandeling van de klacht niet het gewenste resultaat oplevert, kan zowel de pupil als de directeur in beroep bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) (zie Bronstudie 4 Toezicht en inspectie).28

De JJI’s gaan in deze periode mee in de ontwikkelingen in het gevangeniswezen. Onder andere op het terrein van beveiliging is dit zichtbaar. De jeugdinrichtingen worden omgeven door hoge(re) hekken en strenge(re) beveiliging. De jeugdigen krijgen weliswaar een formele – en verbeterde - rechtspositie, maar de jeugdinrichtingen raken het karakter van opvoedingsinstituut enigszins kwijt en ontwikkelen zich meer tot jeugdgevangenis.29

Tegelijkertijd is, anders dan in het gevangeniswezen voor volwassenen, sprake van een groot aantal civielrechtelijke plaatsingen in JJI’s. In 2001 ontstaat hierover een maatschappelijke en parlementaire discussie. Samenplaatsing van strafrechtelijk en civielrechtelijk geplaatste jeugdigen in dezelfde JJI’s wordt door velen onwenselijk geacht. In 2008 leidt deze discussie tot de scheiding straf-civiel. Jongeren met een civielrechtelijke plaatsingstitel kunnen vanaf dat moment niet langer in een JJI worden geplaatst, maar uitsluitend in JZP-instellingen. Figuur 2 laat zien hoe de capaciteit van JJI’s en JZP zich sinds 1995 heeft ontwikkeld.

Alle JZP-instellingen zijn particuliere instellingen. Sommige instellingen waren voor de scheiding een gesloten inrichting (JJI), alleen de bestemming veranderde. Andere JZP-instellingen hadden zich voordien nog niet als gesloten instelling gemanifesteerd. De rechtspositie van jongeren in JZP is geregeld in de Jeugdwet en het Besluit Jeugdwet. Daarnaast zijn er huisregels die per instelling verschillen. In de Memorie van Toelichting bij de Jeugdwet stelt de wetgever dat de vrijheidsbeperkende maatregelen in een JZP-instelling een ander doel dienen dan die in een JJI.30 In een JJI staan de beperkende maatregelen in het teken van orde en veiligheid en een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. In de Jeugdwet is daarentegen vrijheid het uitgangspunt. Beperkingen van die vrijheid staan ten dienste van behandeling en opvoeding; zij moeten zijn opgenomen in het ook vertrouwenspersonen. Zij zijn in dienst bij het Advies- en Klachtenbureau (AKJ). Deze onafhankelijke hulpverleningsplan.

De Inspectie Jeugdzorg houdt samen met de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie van het Onderwijs toezicht op JZP.31 JZP-instellingen kennen een klachtencommissie, vergelijkbaar met de Commissie van Toezicht in een JJI. En net als bij JJI’s staat beroep open bij de RSJ. Anders dan JJI’s kent JZP vertrouwenspersonen bezoeken één keer per week de jeugdigen in JZP-instellingen.32

26 Tuchtschoolstraf werd jeugddetentie.

27 https://wetten.overheid.nl/

28 De RSJ is in 2001 in ingesteld. De Centrale Raad voor de Strafrechtstoepassing en het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming werden hierin samengevoegd.

29 Beijerse, J. & Boendermaker, L. (2008). Opvoedingsinternaat of jeugdgevangenis. Ontwikkelingen binnen de justitiële jeugdinrichtingen. Proces (5), p. 142-153.

30 Kamerstukken II 2005-06, 30 644, nr. 3 p. 15.

Figuur 2 | Capaciteit Justitiële Jeugdinrichtingen en JeugdzorgPlus 1995-201533

In 2007 verschenen twee kritische rapporten over het behandelklimaat in de JJI’s. De Algemene

Rekenkamer en de Inspecties Jeugdzorg, Onderwijs, Gezondheidszorg en Sanctietoepassing constateerden dat opvoeding niet centraal stond in het dagelijks handelen, de behandeling tekortschoot, de bedrijfscul-tuur onvoldoende professioneel was, het personeel onvoldoende deskundig en de jeugdigen onvoldoende mogelijkheden hadden om invloed uit te oefenen op de gang van zaken binnen de instelling. Hierop kondigde de staatssecretaris van Justitie een groot aantal verbetermaatregelen aan: kleinere leefgroepen, investeringen in opleiding van het personeel, werving van psychiaters en landelijke implementatie van de basismethodiek YOUTURN.

In 2011 werd de Bjj herzien. Het onderscheid tussen opvang- en behandelinrichtingen kwam te vervallen en voor elke jeugdige die langer dan drie weken in een JJI verblijft moet een perspectiefplan worden opge-steld. Momenteel bezint het ministerie, mede door de sterke afname van het aantal plaatsingen in JJI’s, zich op de wijze waarop de JJI’s moeten worden ingericht.34