Verslag onderzoek geautomatiseerde ketenbesluiten over een financieel
7.4 Het verlenen van kinderbijslag nader bekeken
7.4.10 Ketenaspect van het besluit op de aanvraag kinderbijslag
vraag hoe er desondanks een zekere massa van besluiten genomen kan worden.
Uit de beide voorbeelden blijkt dat dit juridisch gestuurd is; als de rechter zegt dat EU-rechtmatig verblijf moet worden aangenomen dan is dit voor de uitvoering het signaal om te automatiseren. Er vinden ook controles plaats op ‘rechtmatig handelen’. Bij een streefwaarde van 99%
rechtmatigheid, scoort de SVB 99,9%.622
Als de rechter uitzonderingen benoemt, dan vertrouwt de SVB op een echte individuele behandeling door medewerkers van de integrale serviceteams. Dit kan al in de fase voorafgaand aan het primaire besluit, mits de burger in de aanvraag meldt een beroep te doen op ‘Zambrano’. Vooral niet-gladde gevallen met internationale aspecten lijken zich niet te lenen voor volledige automatisering. Er vindt nu een combinatie plaats van menselijk handelen en uitzoekwerk, en het gebruiken van rekenbladen voor het rekenwerk. De resultaten daarvan worden in de beschikking verwerkt.
7.4.10 Ketenaspect van het besluit op de aanvraag kinderbijslag
Hiervoor bleek hoe de aanvraag kinderbijslag wordt voorbereid (‘bevorderd’) door gebruik te maken van de keten ‘Aangifte bij burgerlijke stand-BRP-SVB.’
Maar op zijn beurt heeft het besluit op de aanvraag kinderbijslag ook een ketenaspect: de kinderbijslag kan immers worden aangevuld met het kindgebonden budget. Deze wordt toegekend door een ander bestuursorgaan, te weten Belastingdienst/Toeslagen.
In artikel 2, eerste lid van de Wet op het kindgebonden budget, staat hoe beiden aan elkaar in juridische zin verbonden zijn:
‘Aanspraak op een kindgebonden budget heeft de ouder voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien artikel 7, tweede lid van die wet niet van toepassing zou zijn, […]’ In de woorden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ligt aan het wettelijke systeem de gedachte van de wetgever ten grondslag dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de uitvoering van de Wkb aansluit bij de gegevens die de SVB registreert bij de vaststelling van het recht op kinderbijslag. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de wetgever daarmee
622 SUWI-evaluatie ‘Van beheersing naar veerkracht: Evaluatie en beleidsdoorlichting uitvoering sociale zekerheid (Suwi) 2007-2014’. p. 63.
Nu de hoogste rechter een oordeel heeft gegeven; hoe ziet het interne werkproces eruit bij een mogelijk ‘Zambrano’ geval?
Ter beantwoording van deze vraag is er een interview afgenomen met een juridisch medewerker van de SVB die namens de SVB optreedt als gemachtigde in (hoger) beroep. Hieruit blijkt dat de burger in zijn aanvraag of in bezwaar kan aangeven dat hij onder het arrest Ruiz Zambrano valt. De SVB toetst dit niet ambtshalve. Vervolgens toetst een bezwaarmedewerker of er sprake is van een mogelijke Zambrano-situatie.
Daarvoor hanteert de SVB de volgende voorwaarden:
Het gaat om een aanvrager welke een onderdaan is van een derde land (niet zijnde EU) en géén verblijfstitel tot rechtmatig verblijf heeft in Nederland; en
Aanvrager doet een beroep op het arrest Zambrano; en
Het minderjarig kind van de aanvrager heeft de Nederlandse nationaliteit; en
Op basis van de normale instructie zou er op grond van de koppelingswet geen recht op kinderbijslag zijn.
Als aan deze voorwaarden is voldaan, dan neemt de eerder genoemde bezwaarmedewerker contact op met daarvoor aangewezen juridisch medewerkers van de Directie Juridische Zaken/ Beroep & Ondersteuning. Het is aan deze medewerker om contact op te nemen met de IND voor verder advies in of de primaire of de bezwaarzaak. Vervolgens is de bedoeling dat IND met een rapport/advies komt op basis van Vreemdelingencirculaire B7, 3.9 ‘Gezinshereniging van verzorgende ouder met Nederlands minderjarig kind.’
Ook wordt door de SVB verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam (10 april 2015, AMS 14/7657, niet gepubliceerd) waaruit blijkt dat de SVB in zaken waarin advies aan de IND is gevraagd, niet geheel blind mag varen op dit advies. Volgens de rechtbank Amsterdam is de SVB aan de vergewisplicht van artikel 3:9 Awb gehouden zodat deze zelf in een voorkomend geval nader onderzoek moet verrichten.
Inmiddels wordt er nauw samengewerkt met de IND en geeft de SVB op deze wijze uitvoering aan de oordelen van de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep.
7.4.9.1 Tussenconclusie niet-gladde gevallen
De SVB kiest (ook) in de werkprocessen van de niet gladde gevallen voor het afleiden van gegevens of voorwaarden uit informatie die ergens is vastgelegd. Het verschil is wel dat deze gegevens niet altijd beschikbaar zijn voor de SVB. De gegevens die dat wel zijn, kunnen, voorafgaand aan het besluit, door de burger betwist worden. Als er geen informatie is vastgelegd in een systeem, is de
7
Echter, op grond van artikel 2, negende lid van de Wet op het kindgebonden budget heeft maar een van die ouders recht op kindgebonden budget. Namelijk, die ouder wiens recht op kinderbijslag wordt uitbetaald.
Omdat het bij kindgebonden budget gaat om een inkomensafhankelijke uitkering ontstaat vervolgens de wonderlijke situatie dat het voor de kinderbijslag bij co-ouderschap na de scheiding niet uitmaakt wie de kinderbijslag aanvraagt, terwijl dit verderop in de keten heel belangrijk is. Want mensen onder een bepaalde inkomensgrens krijgen alleen kindgebonden budget als zij degene zijn geweest die de kinderbijslag hebben aangevraagd en (gedeeltelijk)
uitbetaald krijgen.625 Wettelijk gezien zou de tamelijk triviale keuze van ouder A en ouder B
om A de aanvraag om kinderbijslag te laten indienen, er dus toe leiden dat als B een aanvraag
kindgebonden budget doet deze wordt afgewezen.626
Dat moet de aanvrager tijdig weten. Soms komen mensen daar pas achter na de scheiding en de administratieve afhandeling daarvan. Zo is het bijvoorbeeld om beschreven in het rapport van de Nationale ombudsman naar aanleiding van een klacht hierover die was ingediend over de SVB. De SVB stelde zich op het standpunt dat dit geen verantwoordelijkheid van de SVB betrof, het ging immers om de uitvoering van de wet op het kindgebonden budget welke door Belastingdienst/ Toeslagen wordt uitgevoerd. Wel geeft de SVB aan dat de aanvraagformulieren inmiddels zijn aangepast na signalen van klanten. De klager stelt dat zij hierdoor vier jaar kindgebonden budget is misgelopen. Volgens de Nationale ombudsman is de gedraging van de SVB onbehoorlijk. Vanwege de nauwe relatie tussen deze regeling en het recht op kinderbijslag en gezien het feit dat de SVB ook een actieve rol vervult in de aanvraag van het kindgebonden budget, had SVB
burgers actief moeten informeren.627
Interessant is bovendien dat uit het feitenrelaas blijkt dat in verband met een bezwaar tegen een besluit van Belastingdienst/Toeslagen, contact was opgenomen met de SVB. Dit bevestigt het beeld dat uit de werkinstructies naar voren komt.
7.4.10.2 Technische problemen
Uit de interne werkinstructies is af te leiden hoe de SVB met Belastingdienst/Toeslagen samenwerkt in geval van bezwaar ingediend bij Belastingdienst/Toeslagen.
625 Hetzelfde probleem is aan de orde bij het bepalen van het recht op aftrek levensonderhoud kinderen. Zie bijvoorbeeld Hof Amsterdam, 30 maart 2017, ECLI:NL:GHAMS:2017:1498. In deze zaak was ook niet voldoende dat de co-ouders elk een zoon van de tweeling op zijn en haar adres in de BRP hadden ingeschreven.
626 ABRvS, 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1862.
627 Rapport Nationale ombudsman over keten kinderbijslag-kindgebonden budget 2015. No 2015/021
beoogd de werklast van de Belastingdienst/Toeslagen zoveel mogelijk te beperken. De SVB wordt verantwoordelijk gehouden voor de juistheid van de geregistreerde gegevens en is ‘het loket om
mutaties door te geven.’623
Zoals al blijkt uit bovenstaande verwijzing naar de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State in plaats van de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad, is er sprake van twee verschillende routes voor de rechtsbescherming. Voor dit onderzoek is het niet nodig diepgaand op verschillen en overeenkomsten in te gaan. Als belangrijkste overeenkomst is te noemen dat zowel besluiten over het kindgebonden budget als over de kinderbijslag onder het algemene bestuursrecht vallen en dat er dus (anders dan in het fiscaal recht) een open stelsel voor rechtsbescherming is.
Verder is belangrijk te weten dat voor het kindgebonden budget de Wet kindgebonden budget de materiële regels geeft en de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) de meer procedurele regels. Deze regels kunnen overigens weer als aanvulling of invulling van de Awb beschouwd worden. De hoogste rechter is de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State. Dit lijkt verklaard te kunnen worden omdat destijds de huursubsidie onder de competentie viel van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State en voor de omzetting van huursubsidie in huurtoeslag, aangesloten werd bij deze rechtsgang. Er kunnen drie kwetsbaarheden onderscheiden worden voor de keten kinderbijslag-kindgebonden budget:
verschillende juridische definitie technische problemen
veel schakels
7.4.10.1 Verschillende juridische definitie
Zoals hiervoor bleek is er een sterke verwantschap tussen het recht op kinderbijslag en het kindgebonden budget. Het kindgebonden budget is immers een aanvulling van de kinderbijslag. Maar er is een opvallend verschil.
Dit heeft te maken met de situatie die ontstaat na een scheiding. Na scheiding moet aan de hand van feitelijke situatie bepaald worden wie recht heeft op kinderbijslag. Dit kan op grond van de wettelijke
bepalingen een ouder zijn of beide ouders.624 Los van deze juridische kant, is er de uitvoerende kant: de
SVB kan op verzoek aan beide ouders een deel van de kinderbijslag uitbetalen ook al heeft een van beide recht op kinderbijslag.
623 ABRvS, 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1643.
7
Dit laat zien dat een keten soms onbedoelde en ongewenste effecten heeft op informatiesystemen en dus ook de uitvoering, van de ketenpartners. Het laat ook zien dat de SVB beoogt rekening te houden met deze ketenproblematiek en de uitvoeringsvraagstukken die spelen bij de andere partij in de keten.
7.4.10.3 Veel schakels
In het beleidsstukken van de overheid wordt consequent verwezen naar de voordelen die er zijn van meervoudig gebruik van dezelfde gegevens. Het stellen van voorwaarden aan aanspraken is ook gebruikelijk. Worden beide gedachten bij elkaar opgeteld dan leidt dit tot de situatie dat aanspraken afhankelijk worden gesteld van een gegeven dat ergens is vastgelegd. Zoals al eerder is gesteld is de Koppelingswet daar een goed voorbeeld van; een aanspraak op een voorziening hangt direct samen met de verblijfstitel. Een titel zonder aanspraken leidt bij aanvragen bij afzonderlijke bestuursorganen tot afzonderlijke besluiten. Kenmerk van deze zaken is dat het koppelingsbeginsel wel aanvaard is door de bestuursrechters als gerechtvaardigd instrument voor de overheid, maar ook is uitgesproken dat in sommige gevallen toepassing van de wet kan
leiden tot strijd met bijvoorbeeld artikel 8 en 14 EVRM.630
In het geval van het kindgebonden budget is de uitvoering volledig geënt op het ontvangen van kinderbijslag als voorwaarde. Loopt iemand bij de SVB tegen het koppelingsbeginsel aan, dan dus ook bij het kindgebonden budget. Interessant is dan ook dat juist in deze keten (AKW-Kindgebonden budget) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gewezen op het cumulatieve effect dat ontstaat bij ketenbesluitvorming: als het Koppelingsbeginsel voor de kinderbijslag een weigering tot gevolg heeft en vervolgens deze weigering leidt tot de weigering van de aanvulling op de kinderbijslag: ‘Gezien het inkomensafhankelijke karakter van het kindgebonden budget en het cumulatieve effect van weigering van beide voorzieningen, dient de Belastingdienst een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te
beoordelen.’631
En voor deze uitspraak waarin het cumulatieve effect expliciet is gemaakt, oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State al dat het opvolgend besluit (de weigering om kindgebonden budget te verlenen omdat er ook geen kinderbijslag werd verleend vanwege de Koppelingswet) op grond van bijzondere omstandigheden strijd kan opleveren met artikelen 8 en 14 EVRM zodat die bepalingen buiten toepassing zouden moeten worden gelaten door
630 Vooral bij de toeslagen die worden verleend door Belastingdienst/Toeslagen. Zie ook ABRvS, 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:378, JV 2014/393, met noot P.E. Minderhoud. Niet voor kinderbijslag, zie HR 23 november 2012, LJN BW7740, JV 2013/115, met noot P.E. Minderhoud.
631 ABRvS, 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1256, AB 2013/125 met noot A.E.M. Leijten.
‘Bezwaar tegen beslissingen over het kindgebonden budget
[…] Om het bezwaar goed af te kunnen handelen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen informatie van de SVB nodig. Om dit te regelen is de volgende procedure met de Belastingdienst/Toeslagen afgesproken:
Belastingdienst/Toeslagen benadert telefonisch de desbetreffende KGB628-contactpersoon;
De KGB-contactpersoon kijkt in het systeem of er een technisch probleem is (berichten die in de pijplijn zijn blijven hangen). Een deel van de bezwaarzaken zal hierdoor al kunnen worden opgelost;
Als er geen registratieverschil is tussen het AKW-systeem en het toeslagen-systeem en het dus gaat om een inhoudelijk bezwaar, dan stuurt de KGB-contactpersoon de stukken die hebben geleid tot afwijzing van de kinderbijslag per post naar de Belastingdienst/ Toeslagen;
Is er advies van een bezwaarmedewerker gewenst, dan neemt deze bezwaarmedewerker op verzoek van de KGB-contactpersoon zo snel mogelijk telefonisch contact op met de medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen;
De bezwaarmedewerker handelt schriftelijke vragen van de Belastingdienst/Toeslagen binnen twee weken na ontvangst schriftelijk per post af. Bij deze reactie stuurt de bezwaarmedewerker de stukken die van toepassing zijn mee;
De Belastingdienst/Toeslagen handelt het bezwaar verder af door de klant een beslissing op bezwaar (BOB) te geven.’
Bovenstaande tekst uit de werkinstructies is in z’n geheel overgenomen omdat deze niet alleen iets zegt over beoogde samenwerking bij bezwaren die zijn ingediend over het kindgebonden budget, maar ook een kijkje biedt in de ‘bureaucratische kortsluitingen’ die zich kunnen voordoen bij ketenbesluiten: berichten kunnen in de pijplijn blijven hangen en er kan een registratieverschil bestaan in de gegevens die worden gebruikt door de ketenpartijen.
In een andere werkinstructie is nog zoiets aangetroffen: de situatie waarin er in de keten SVB – Belastingdienst/Toeslagen, een ‘freeze’ is bij Belastingdienst/Toeslagen. Uit de werkinstructies blijkt dat de berichtenstroom van de SVB met nieuwe potentiële gerechtigden kindgebonden budget aan Belastingdienst/Toeslagen soms te maken krijgt met oponthoud. Als Belastingdienst/Toeslagen de ‘productie’ stopt dan noemt men dit een ‘freeze’ en kan de SVB geen nieuwe berichten verzenden. Interessant is ook dat de werkinstructies aangegeven dat bepaalde werkwijzen bij de SVB tot ‘uitval’ in de systemen van Belastingdienst/Toeslagen leiden. Vervolgens wordt dan uitgelegd hoe dat probleem
versterkt wordt in geval van een ‘freeze’ bij Belastingdienst/Toeslagen.629
628 Een KGB-contactpersoon klinkt onheilspellender dan het hier is bedoeld; een medewerker bij de SVB die voor Belastingdienst/Toeslagen contactpersoon is voor het kindgebonden budget.