Eindconclusie case inkomensgegeven

9.7 Eindconclusie case inkomensgegeven

Onderzoek doen naar de vaststelling van het inkomensgegeven van de belastingdienst is niet eenvoudig. Gedurende het onderzoek naar de uitvoering zijn talloze misverstanden ontstaan; zo blijkt het begrip ‘inkomensgegeven’ onduidelijk voor de medewerkers die expert zijn op het gebied van de loonheffingen. Mensen die werken met de Basisregistratie inkomen, noemen dit niet de BRI maar de AIG, terwijl het wettelijke AIG (het authentiek inkomensgegeven volgens de Wet BRI) weer het ‘geregistreerd inkomen’ wordt genoemd. Ook blijkt meerdere keren dat er veronderstellingen leven bij de medewerkers die andere medewerkers van de belastingdienst niet bevestigen. Dit maakt dat als eerste conclusie kan worden getrokken dat er binnen de uitvoering geen gedeeld beeld bestaat van de keten die leidt tot het vaststellen van het inkomensgegeven. De massaliteit van de besluiten is ongekend groot en de mate van automatisering hoog. Om erachter te komen wat er nu precies gebeurt ‘in’ de systemen was een lastige klus en voor een deel is dit dan ook niet gelukt.

De focus die in de loonaangifteketen wordt gelegd is gericht op werkgevers en het grote geld. Dat het resultaat van het werk uiteindelijk een individuele burger betreft is in dit proces nauwelijks zichtbaar. De burger heeft ook nauwelijks bemoeienis met deze uitvoering.

Dit verandert in latere fasen wel, vooral als het om de uitvoering van de inkomstenbelasting gaat. De burger kan dan ook actief zijn gegevens aanpassen, bezwaar maken tegen een aanslag, een nieuwe aangifte indienen of een verzoek om ambtshalve vermindering indienen.

Inherent aan het wettelijk systeem is dat in de andere gevallen (scenario A) een burger pas iets hoeft te doen als hij meent dat er iets niet klopt aan het inkomensgegeven zoals dat is opgenomen in de Basisregistratie inkomen en hoe het doorwerkt in een besluit van een afnemer. Medewerkers bij bezwaar- en beroepafdelingen leken wel gericht op de burgers. Voor zover onderzocht kon worden, deden zij veel moeite om in deze fase de menselijke beoordeling toe te passen die tot dat moment niet aanwezig was.

Dit neemt niet weg dat deze ketenbesluitvorming enkele nadelige gevolgen heeft/had die voortkomen uit het hergebruik van gegevens en het reduceren van de werkelijkheid tot administratieve werkelijkheid. Dat wat in eerste instantie logisch en aanvaardbaar is; zoals het toerekenen van een nabetaling aan een bepaald belastingjaar, kan in de context van een inkomensafhankelijke toeslag nadelige gevolgen hebben die niet voorzienbaar waren of kenbaar zijn afgewogen door de wetgever.

Figuur 17. Processtappen scenario B bij doorwerking zonder eerst een besluit te nemen

Als iemand dan bezwaar zou maken tegen een besluit van een afnemer, is dit bezwaar prematuur, want er is nog aanslag IB. Dit hoeft geen probleem te zijn, het bezwaar kan dan als gewone brief of klacht behandeld worden. Het wordt vooral ingewikkeld als het bestuursorgaan de aanslag (die er nog niet is) in stand wil laten. Een inhoudelijke uitspraak op bezwaar zal door de rechtbank vernietigd worden omdat het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. Anderzijds, omdat de belastingplichtige gedurende lange tijd een nieuwe aangifte kan doen, bestaat de kans dat er geen sprake is van een hiaat in rechtsbescherming.

Dit maakt het echter nog geen begrijpelijk en toegankelijk stelsel van besluitvorming en rechtsbescherming. Ook lijkt fiscale kennis nodig terwijl niet verondersteld kan worden dat belastingplichtigen hier zonder meer over beschikken.

HoofdstUK 10

10

Daarna is onderzocht welke specifieke rechtsbeginselen toegepast zouden kunnen worden op de onderscheiden elementen van geautomatiseerde ketenbesluiten. Aan de hand van een selectie van vier specifieke rechtsbeginselen (beginsel van fair play, zorgvuldigheidsbeginsel, verdedigingsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel en verbod van discriminatie) zijn in hoofdstuk 3 uit de literatuur en jurisprudentie normen gedestilleerd die een leidraad kunnen vormen bij het antwoord op de vraag of is voldaan aan rechtsbescherming bij geautomatiseerde ketenbesluiten. Vervolgens zijn deze normen niet meer per beginsel maar per element samengebracht. Op deze manier is het onderzoekskader gevormd. Dit staat in hoofdstuk 4.

In hoofdstuk 5 is vervolgens een onderzoek verricht om kennis te verkrijgen over de uitvoeringspraktijk van geautomatiseerde ketenbesluiten door bestuursorganen. Uit dit onderzoek bleek dat de keuze voor automatische afhandelingssystemen, het gebruik van informatisering door bestuursorganen en het samenwerken in ketens leidt tot bepaalde kenmerken van de uitvoering die bepalen hoe de werkelijkheid van deze praktijk eruitziet. Als kenmerken van automatische afhandelingssystemen werden de volgende drie eigenschappen onderscheiden: de uitvoeringshandeling moet programmeerbaar zijn, er moet sprake zijn van een gestructureerde invoer van gegevens en de bouw en het onderhoud van een automatisch afhandelingssysteem is duur en heeft daardoor alleen economisch nut bij verrichten van massale, routineuze en repeterende taken.

Het gebruik van informatietechnologie lijkt op zijn beurt de organisaties en de uitvoering van de bestuursorganen te hebben gewijzigd. Uit een studie naar diverse onderzoeken werden kenmerken onderscheiden die relevant lijken als het gaat om rechtsbescherming van de burger tegen geautomatiseerde ketenbesluiten. Zo is melding gemaakt van onderzoeken waaruit het volgende blijkt:

- informatisering leidt tot meer informatisering,

- automatisering leidt tot wijziging van wetgeving,

- informatisering maakt van bestuursorganen procesbureaucratieën,

- in de uitvoering vervaagt het onderscheid vervaagt tussen gladde en niet-gladde

gevallen dat in de ontwerpfase van het expertsysteem is bedacht,

- beslissingsbevoegdheden van de street-level bureaucrat nemen af en de

beslissingsbevoegdheden van de system-level bureaucrat nemen toe,

- informatisering genereert nieuwe informatie en wordt gebruikt als besturingsmiddel,

- de interactie tussen automatische afhandeling en ambtenaar verloopt niet altijd

goed, hardheidsclausules zijn mogelijk een oplossing zijn om toch een individuele gevalsbehandeling mogelijk te maken,

- de uitvoering lijkt niet conform de Awb vormgegeven te zijn en

- een bestuursorgaan dat zijn besluiten geautomatiseerd neemt, zal zo lang als mogelijk

blijven vasthouden aan het automatische afhandelingssysteem.

10.1 Inleiding

Dit onderzoek naar geautomatiseerde ketenbesluiten is verricht vanuit de probleemstelling ‘Welke invloed hebben geautomatiseerde ketenbesluiten over een financieel belang op de rechtsbescherming voor burgers?

In hoofdstuk 1 is een definitie bepaald voor het onderzoeksonderwerp geautomatiseerde ketenbesluiten. Hierbij is een keten gedefinieerd als de samenwerking tussen bestuursorganen waarin zij voor het nemen van Awb besluiten geautomatiseerd gegevens over burgers ontvangen of verstrekken, daarvoor onderling van elkaar afhankelijk zijn, terwijl zij uiteenlopende doelen willen bereiken en er geen sprake is van een hiërarchische verhouding. Geautomatiseerde ketenbesluiten zijn gedefinieerd als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb die tot stand komen door een systeem dat automatisch handelt, dat wil zeggen zonder dat rechtstreekse menselijke tussenkomst vereist is, en waarbij het systeem afhankelijk is van gegevens die afkomstig zijn uit een keten.

Vervolgens is in hoofdstuk 2 een studie verricht ter beantwoording van de vraag hoe het concept van rechtsbescherming luidt, bezien vanuit algemene (internationale) rechtsbeginselen. In dit onderzoek is ervoor gekozen om de Europese invulling van ‘good administration’ te verbinden aan de rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit het Nederlands bestuursrecht om zo tot een normenkader te komen om de rechtsbescherming te kunnen onderzoeken.

Om het onderzoeksobject geautomatiseerde ketenbesluiten te kunnen bestuderen is deze wijze van besluitvorming onderscheiden in vijf elementen. Hierbij is gekozen voor een benadering die zo dicht als mogelijk aansluit bij het algemeen bestuursrecht. Dit leverde de volgende onderverdeling op. Het verzamelen van informatie (1), de beoordeling en het afwegen van belangen (programmeren beslisregels) (2), het resultaat; het besluit (concrete toepassing in een individueel geval) (3), de terugkoppeling (bezwaar of klacht van de geadresseerde) (4) en de doorwerking (besluit wordt in keten gebruikt) (5).