Tussentijdse conclusie
5.4.3 Kenmerken van ketens van bestuursorganen
Tussentijdse conclusie
De bestuurswerkelijkheid lijkt te worden beïnvloed door tal van zaken. Informatisering vervult daarbij een grote rol, een rol die bij het geautomatiseerd nemen van financiële besluiten als vrij dominant kan worden omschreven. Zonder informatisering is de hedendaagse welzijnsstaat zelfs ondenkbaar. De onderzoeken geven aanwijzingen dat informatisering zijn stempel drukt op vele facetten, gesignaleerd is dat wetgeving zodanig wordt ontworpen dat deze geautomatiseerd kan worden uitgevoerd, de street-level bureaucrat kan zijn vervangen door de system-level bureaucrat, organisaties richten zich op het besturen van het proces van het verwerken van informatie en bestuursorganen zijn geneigd de opgebouwde geautomatiseerde uitvoeringspraktijk tot in hoogste instantie te verdedigen.
5.4.3 Kenmerken van ketens van bestuursorganen
Uit onderzoek blijkt ook dat als een organisatie bekend raakt met informatisering dit leidt tot een verdere spreiding van informatisering. Informatisering lijkt niet te stoppen bij de grenzen van de organisatie, maar leidt tot een digitale verbinding van verder volledig gescheiden organisaties. Dit maakt het mogelijk om niet elke keer dezelfde vraag te stellen aan de burger, maar om de gegevens over een burger ergens anders ‘op te halen’ en te gebruiken in het eigen proces. In versnelling gebracht door de opkomst van internettoepassingen kunnen processen op elkaar worden aangesloten die voorheen volstrekt geïsoleerd van elkaar plaatsvonden. Totaal verschillende wetgeving met verschillende doeleinden kunnen in de praktijk neerkomen op een grote afhankelijkheid van techniek maar ook van andere organisaties. Een voorbeeld hiervan zijn de basisregistraties. De Basisregistratie personen (BRP, voorheen GBA) bijvoorbeeld is inmiddels uitgegroeid tot belangrijke informatiebron voor diverse andere organisaties binnen en buiten de overheid. Het unieke persoonsnummer, het burgerservicenummer (BSN), maakt het mogelijk om de informatie over burgers te delen.
Door informatisering is het eenvoudiger geworden dat bestuursorganen samenwerken en gegevens over burgers aan elkaar verstrekken. Ook wetgeving is daarop aangepast. Men paste definities op elkaar aan in wetgeving (gegevens werden daardoor interoperabel) en bepaalde dat bepaalde rechten of voorzieningen afhankelijk werden van besluiten over bepaalde rechten of voorzieningen door een ander bestuursorgaan. Het meest duidelijke voorbeeld daarvan is de Koppelingswet; de soort verblijfsvergunning afgegeven door de IND bepaalt het recht en de omvang van een voorziening in de sociale zekerheid. Door het stelsel van basisregistraties en talloze andere gegevenskoppelingen zal het moeilijk zijn in Nederland een uitvoeringsproces te vinden waarbij besluiten niet gebaseerd worden op gegevens afkomstig van andere bestuursorganen. Zeker als het gaat om een massaal uitvoeringsproces is dit hoogst onwaarschijnlijk.
niet verwerkt in het systeem en het systeem was ook niet voorzien van een marge. Dit maakte dat er handmatig een ‘vinkje’ geplaatst had moeten worden. Dat was niet gebeurd (het was weekend). Het leidde ertoe dat de heer Dolmatov toen hij om andere redenen bekend werd bij de politie, ten onrechte werd overgedragen aan de vreemdelingenpolitie ter uitzetting. Dolmatov pleegde vervolgens zelfmoord in zijn cel. Naar aanleiding van een rapport van de Inspectie van Veiligheid en Justitie nam het kabinet de aanbeveling over dat voortaan vreemdelingen niet
meer automatisch, zonder menselijke toets, de status ‘geen rechtmatig verblijf’ krijgen.493
5.4.2.10 Een bestuursorgaan dat zijn besluiten geautomatiseerd neemt lijkt
zo lang als mogelijk te blijven vasthouden aan het systeem
Jorna deed verslag van zijn onderzoek naar automatisering van taken en de mogelijke gevolgen daarvan op het leervermogen van de uitvoering. Zijn eerste conclusie is voor dit onderzoek van groot belang. Hij kwam tot de conclusie dat de bestuursrechtelijke oriëntatie op de individuele burger onder druk staat in de autobureaucratie. Ook blijkt volgens hem dat dat organisaties naar manieren zoeken om de burger als ‘authentieke, primaire informatiebron buiten het proces van beschikkingverlening te
plaatsen.’494 Dit leidt volgens Jorna tot het omdraaien van de bewijslast waardoor het aan de burger is
om aan te tonen dat de gehanteerde gegevens niet juist of geschikt zijn.495
Verder concludeert hij dat er een de- en recontextualisering van gegevens plaatsvindt, dat het informatiewerk in publieke uitvoeringsorganisaties goed beschouwd kan worden als een samenwerking tussen mens en machine. De druk en spanning tussen de buitenwereld en de geautomatiseerde regels, komt nu direct op de schouders van de uitvoerders te liggen. Daar waar de ambtenaren aanlopen tegen de harde grenzen van het systeem leidt dit niet tot wijziging van de
systemen, maar ontwikkelen groepen ambtenaren volgens Jorna hun eigen informele routines.496
Aparte vermelding verdient de uitkomst dat het onderzoek lijkt te bevestigen dat bestuursorganen immuun worden voor bezwaren als regelgeving en informatiesystemen gelijktijdig worden ontwikkeld. Jorna beschrijft dat er bovendien ook een ander verschijnsel optreedt. Als bestuursorganen hun informatiesystemen gelijktijdig met nieuwe regelgeving hebben ontwikkeld, verdedigen zij zo lang als mogelijk de ‘opgebouwde uitvoeringsmodus’. Er lijkt geen sprake van onwil, op het moment dat de rechter in bodemprocedures fundamentele uitspraken doet, is men bereid bestaande werkprocessen
aan te passen.497 493 Kamerstukken II 2012/13, 19637, nr. 1648, p. 5. 494 Jorna 2009, p. 247. 495 Jorna 2009, p. 247. 496 Jorna 2009, p.249. 497 Jorna 2009, p.243.
5
Het eerste kenmerk van een keten maakt onderdeel van de definitie zoals die is bepaald in dit onderzoek, namelijk dat er geen formele hiërarchie lijkt te zijn, bestuursorganen onderling van elkaar afhankelijk zijn en uiteenlopende doelen willen bereiken.
5.4.3.2 Door een keten vervagen de grenzen van bestuursorganen in de
uitvoering van hun taken en verantwoordelijkheden.
Van Delden rapporteert in een onderzoek naar samenwerking in publieke dienstverlening dat het openbaar bestuur in Nederland is gewijzigd. Bestuursorganen zijn volgens hem steeds minder te zien als gespecialiseerde en los van elkaar werkende organisaties. Na ongerustheid over versnippering ontstaat er volgens Van Delden beleid richting samenwerking. Voor de ketenpartners betekent dit despecialisatie, ‘het opgeven van de strakke grenzen om het eigen
domein en het aanvaarden van ‘oneigenlijke’ verantwoordelijkheden uit andere gebieden.’500
Het lijkt er daarom op dat een keten de grenzen van bestuursorganen vervaagt; er moeten allerlei zaken geregeld worden om een keten werkend te krijgen. Het verzenden van gegevens van A naar B lijkt simpel, maar het betekent dat er afspraken moeten worden gemaakt over de hoeveelheid data en hoe dit uitwerkt op de eigen systemen, bepaald moet worden in welk formaat de gegevens beschikbaar moeten worden gesteld. Woorden als ‘koppelvlakken’ en ‘ketenmanagement’ vallen in dit verband al snel. Ook de positie van de bestuursorganen wisselt: de ene keer functioneert een bestuursorgaan als leverancier van de gegevens, dan weer als afnemer.
Dit leidt tot het tweede kenmerk van een keten. Door een keten lijken de grenzen van bestuursorganen te vervagen in de uitvoering van hun taken en verantwoordelijkheden.
5.4.3.3 Bij het kijken naar een keten kunnen snel niveauvergissingen worden
gemaakt
Grijpink verrichtte zogenaamd ‘Ketenlandschapsonderzoek’ en ontleende daaraan een aantal inzichten die voor dit onderzoek van belang zijn. Zo noemt hij als inzicht dat er bij een keten snel niveauvergissingen worden gemaakt. Hij bedoelt hiermee dat als mensen nadenken of besluiten nemen over een keten, zij hun inzichten ontleend hebben aan kleinschalige modellen of toepassingen. Maar een keten functioneert op een grootschalig niveau. De ‘omvang van een maatschappelijke keten’ maakt het ‘ketenproces zo onoverzichtelijk, dat men standaard zou
500 Van Delden 2009, p. 241.
Deze vormen van samenwerking, soms formeel in wetgeving vastgelegd, soms informeel vormgegeven, wordt ketensamenwerking genoemd. Omdat het hier zal gaan om ketensamenwerking in een geautomatiseerde uitvoering, zal het in dit onderzoek alleen over ketens gaat als dat betekent dat er gegevens van de ene organisatie naar de andere organisatie gaan. Hieronder zullen enkele mogelijke kenmerken van ketens besproken worden waarvan de verwachting is dat deze van invloed kunnen zijn op de vraag of sprake is van rechtsbescherming. In dit onderzoek wordt bewust gekozen voor de term ‘ketens’, al vinden de onderzoekers van de WRR in het rapport iOverheid dat de term netwerken de lading beter dekt. Ten eerste wordt binnen de overheid de term ketens meer gebruikt. Ten tweede kan het ‘netwerk’ gezien worden als verbetering of ontwikkelde keten, de gegevens gaan dan niet meer in pakketjes van het ene naar het andere bestuursorgaan, maar ook weer terug als in een netwerk. Zo geavanceerd is het in beide onderzoeksgebieden niet aangetroffen.
5.4.3.1 In een keten is er geen formele hiërarchie en zijn de bestuursorganen
onderling van elkaar afhankelijk terwijl zij uiteenlopende doelen willen
bereiken.
In het vorige hoofdstuk is de definitie geformuleerd van een keten als bedoeld in dit onderzoek: een samenwerking tussen bestuursorganen waarin zij voor het nemen van Awb besluiten geautomatiseerd gegevens over burgers ontvangen of verstrekken, daarvoor onderling van elkaar afhankelijk zijn, terwijl zij uiteenlopende doelen willen bereiken en er geen sprake is van een hiërarchische verhouding.
Het is belangrijk te benadrukken dat het hier dus om afzonderlijke bestuursorganen gaat.498
Er worden immers ook binnen organisaties (en dus binnen bestuursorganen) taken uitgevoerd met behulp van informatisering die sterk lijkt op keteninformatisering. De ene afdeling voorziet de andere afdeling van relevante actuele informatie en de afdelingen zijn onderling van elkaar
afhankelijk.499 Maar keteninformatisering heeft juist vaak het ontbreken van formele hiërarchie
als uitgangspunt. Dit is hét grote verschil ten opzichte van vormen van ‘keteninformatisering’ binnen dezelfde organisatie. Binnen het bestuursorgaan als organisatie is wel sprake van formele hiërarchie. In dit onderzoek wordt met ketenbesluit het resultaat van keteninformatisering bedoeld waarbij is samengewerkt door meerdere bestuursorganen zonder dat sprake is van formele hiërarchie.
498 Grijpink 1997, p.15.
5
Daar komt nog eens bij dat de WRR in het rapport iOverheid aangeeft dat de feitelijke ontwikkeling van de iOverheid (de informatie overheid) ‘mijlenver’ voorloopt op het politiek-bestuurlijk
kader dat daarbij hoort.505 Bovendien heeft de Nederlandse overheid volgens dit rapport, ‘geen
noemenswaardig besef’ van het bestaan en de consequenties van deze iOverheid zodat de
ontwikkelingen ook niet beoordeeld of gestuurd worden.506 Volgens de WRR staan specialismen
en kolommen (politiek en bestuur) en de (financiële) belangen die daarbij horen, een bredere oriëntatie in de weg. Vanuit deze observatie blijft daarom vraag onbeantwoord wie de bredere
ontwikkeling beoordeelt en –waar nodig- inperkt.507
Dit leidt tot het vijfde kenmerk. Meestal is er geen overzicht van de gehele keten beschikbaar en ontbreekt het inzicht in de werking van de keten als geheel.
5.4.3.6 Ketens kunnen de machtsverhouding in de verhouding
overheid-burger veranderen in het voordeel van de overheid
Er zijn bovendien aanwijzingen dat naarmate er meer ketens zijn waardoor de mogelijkheden tot het koppelen van gegevens van burgers zijn toegenomen, de feitelijke bemoeienis van de burger bij het nemen van een besluit afneemt. De burger werd steeds transparanter voor de overheid, maar de overheid werd niet transparanter voor de burger. Van Duivenboden beschreef in 1999 dat de voordelen van transparantie vooral worden aangewend ‘vanuit het perspectief van de overheid’. De machtsverhouding tussen burgers en bestuursorganen kan daardoor in het
voordeel van bestuursorganen veranderen.508
Doordat de gegevens over de burger beschikbaar zijn, kan volstaan worden met zijn digitale schaduw. In combinatie met ketensamenwerking verandert dit volgens hem de machtsverhoudingen. Door het verdwijnen van organisatiegrenzen wordt de beschikbaarheid van gegevens vergroot op zo’n manier dat alleen al de hoeveelheid ‘potentieel bruikbare
informatie aanzet tot inbreuk op een zorgvuldige en rechtvaardige behandeling van de burger.’509
Over de vraag in hoeverre de rechtspositie wijzigde door het koppelen van gegevens van burgers concludeerde Van Duivenboden dat de rechtspositie om op te kunnen komen tegen hem aangaande beslissingen per saldo niet of nauwelijks was veranderd, maar dat de voorwaarden voor uitoefening van rechtsbescherming verhoogd waren doordat de bewijslast naar de burger
505 WRR iOverheid 2011, p. 200.
506 WRR iOverheid 2011, p. 199.
507 WRR iOverheid 2011, p. 201.
508 Van Duivenboden 1999, p.82.
509 Van Duivenboden 1999, p.83.
moeten uitgaan van een chaotische en moeilijk voorspelbare ketenomgeving’.501
Het maken van niveauvergissingen kan leiden tot ‘mislukte projecten en ontregelde processen’ maar voor dit onderzoek is als inzicht belangrijk dat Grijpink stelt dat grootschalige stelsels in de
praktijk anders kunnen werken dan kleinschalige.502
5.4.3.4 Samenwerking in een keten lijkt een sterke reductie van de
werkelijkheid te vereisen
Een belangrijk kenmerk van automatische afhandelingssystemen is dat er sprake moet zijn van een gestructureerde invoer van gegevens. Dit geldt in een sterkere mate als de gegevens door de keten moeten. Volgens Grijpink is een keten zelfs een ‘ongeschikt systeemconcept voor grootschalige uitwisseling van persoonsgegevens’. Hij bedoelt hiermee dat inhoudelijke dossiers over burgers zich doorgaans niet lenen voor grootschalige ketencommunicatie tussen bestuursorganen. Als men wel de bedoeling had om dossiers met elkaar uit te wisselen, blijkt dit een ongeschikt systeemconcept te zijn. De keteninformatisering is daarom vaak beperkt tot een
minimale set aan gestandaardiseerde gegevens of een verwijsindex.503
Dit betekent dat de werkelijkheid gereduceerd wordt; een besluit van een bestuursorgaan waarin staat wanneer iemand een aanvraag heeft gedaan, welke gegevens hij daarbij heeft aangeleverd, welke afwegingen er zijn gemaakt op basis van welke wettelijke bepalingen en eventuele aanvullende voorwaarden, wordt in een keten als hier bedoeld al snel beperkt tot de weergave van de datum en een code voor het soort besluit.
5.4.3.5 Het overzicht van de gehele keten is meestal niet voorhanden
Een derde inzicht van Grijpink luidt dat ketenpartners doorgaans een te beperkte kijk hebben op de keten. Bestuurders overschatten volgens hem hun kansen terwijl zij de problemen en risico’s
onderschatten.504 Het overschatten van kansen komt misschien de laatste jaren minder vaak
voor bij de inmiddels gepokt en gemazelde bestuurders van bestuursorganen. Belangrijk voor dit onderzoek is dat er meestal geen overzicht van, en inzicht in de gehele keten is. De complexiteit stelt hoge eisen aan bestuurders maar maakt het tevens moeilijk om verantwoordelijkheden te onderscheiden en begrenzingen aan te brengen.
501 Grijpink 2010, p. 111 en Grijpink 2011, p. 6.
502 Grijpink 2010, p. 111.
503 Grijpink 2010, p. 111.
5
5.6 Conclusie
In dit hoofdstuk is verslag gedaan van het literatuuronderzoek dat is verricht naar de vraag wat geautomatiseerde ketenbesluiten zijn. Bezien vanuit de rechtsbescherming voor de individuele burger is onderzocht welke kenmerken lijken te horen bij de keuze voor de inzet van informatietechnologie bij het geautomatiseerd nemen van besluiten, welke effecten het gebruik van informatietechnologie kan hebben op het openbaar bestuur en welke kenmerken geacht worden een rol te spelen bij het fenomeen ketensamenwerking. Belangrijk hierbij is dat de gedachte wordt losgelaten dat informatietechnologie zich voegt naar het huidige bestuursrecht. is verschoven. Van hem wordt verwacht dat hij aantoont dat de gekoppelde gegevens niet juist
zijn, maar ook dat hij zelf de onjuiste gegevens laat corrigeren.510
Volgens Grijpink is de samenleving door keteninformatisering pas echt geïnformatiseerd en betekent dit dat de impact op de samenleving groot kan zijn. Juist ook omdat deze moeilijk te besturen zijn en geen eenduidige formele gezagsverhoudingen kennen.
De titels van twee publicaties van latere datum ‘burger in ketens’511 en ‘ketens de baas’512
suggereren dat deze voorspelling lijkt te zijn uitgekomen. Ook opvallend was het inspectierapport dat uitkwam na een grote storing in de ‘1-1-2 keten’. Hierin werd onder andere geconstateerd dat het ontbrak aan sturing en regie op de totale 1-1-2 keten en dat ‘geen van betrokken actoren’
een ‘volledig, juist en actueel beeld heeft van de gehele 1-1-2 keten.’513
Dit leidt tot het zesde kenmerk van ketens; ketens kunnen leiden tot een veranderde machtsverhouding in de relatie overheid-burger in het voordeel van de overheid.
Tussentijdse conclusie
Ketensamenwerking gaat dwars door organisatorische, functionele en juridische grenzen. Het leidt tot veel oplossingen voor problemen (voor burger en overheid) maar daarvoor komen nieuwe problemen in de plaats. Zo lijkt het overzicht binnen een keten niet voorhanden te zijn en is het reëel dat ketenpartners zogenaamde ‘niveau-vergissingen’ maken. Door de verdere reductie van de werkelijkheid die plaats vindt, kan de situatie ontstaan dat de gegevens die verwerkt worden vooral administratief van aard zijn. Tot slot is een belangrijke constatering dat door ketensamenwerking de macht van de overheid lijkt te zijn toegenomen ten nadele van de burger.
510 Van Duivenboden 1999, p. 322.
511 Nationale ombudsman 2008
512 Crijns e.a. 2013.