rechtsbescherming in het licht van het vaststellen van het verzamelinkomen of belastbaar loon
8.7 De praktijk: hoe wordt het inkomensgegeven (het belastbaar loon, hetzij het verzamelinkomen) vastgesteld?
8.7.3 Gegevens over loon en arbeidsverhouding binnen de belastingdienst: de vervolgstap
Het collectieve deel van de loonaangifte dat is binnengekomen bij de belastingdienst wordt gebruikt voor de afwikkeling van de loonaangiftebelasting, maar niet voor de belasting die individuele werknemers verschuldigd zijn. Daarvoor zijn de zogenaamde nominatieve gegevens nodig. Deze komen ook binnen bij de belastingdienst, maar worden direct verder verstrekt aan het UWV zodat de gegevens in de polisadministratie worden opgenomen. Daarna gaan deze gegevens weer in kopie naar de belastingdienst en worden de gegevens per individuele burger vastgelegd in de database FLG (Fiscaal Loon Gegevens). Binnen de belastingdienst is FLG de bron voor de vervolgstappen die hierna worden beschreven. De gegevens over de arbeidsverhoudingen en de inkomsten worden dan per BSN bij elkaar opgeteld om tot een som van belastbaar loon te komen. Als de gegevens in FLG worden vastgelegd zijn er grofweg twee mogelijkheden:
A. het gegeven over belastbaar loon komt als authentiek inkomensgegeven in de Basisregistratie inkomen (BRI).
B. het gegeven over belastbaar loon komt ingevuld in de vooringevulde aangifte IB als een van de inkomsten, en kan door de burger aangepast of bevestigd worden. Na de aanslag komt het geheel als verzamelinkomen in de Basisregistratie inkomen (BRI).
Dit zijn juridisch en in de uitvoering bij de belastingdienst twee verschillende processen. Hierna zullen deze processen als scenario A en scenario B apart worden behandeld. Uit een uitspraak blijkt dat vanuit de belastingdienst zelfs het standpunt wordt ingenomen dat het ook om twee
verschillend bevoegde bestuursorganen gaat.805 De ene inspecteur van de Belastingdienst,
8
Er zijn dus twee bronnen bij de overheid waarin inkomensgegevens staan; de polisadministratie en de BRI. Afhankelijk van het materiële recht moet bepaald worden welk inkomensgegeven door welk bestuursorgaan voor welke wettelijke taak, het beste gebruikt kan worden.
8.7.3.2 Scenario B: de gegevens uit FLG dienen als bron voor vaststellen van
aanslag Inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen
In scenario B telt men de gegevens bij elkaar op om tot belastbaar loon te komen, en worden deze vervolgens opgenomen als onderdeel van de gegevens of variabelen die worden opgenomen in de software van het aangifteprogramma van de belastingdienst.
Als we naar dit proces kijken vanuit het perspectief van de informatieraffinaderij blijkt dat het proces dus start met informatie die verkregen wordt van werkgevers, waarna deze door het UWV worden vastgelegd om vervolgens door de belastingdienst te worden opgewerkt voor een ander doel, namelijk de uitvoering van de inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen.
Mensen die te maken hebben met de aanslagbelasting ‘Inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen’, krijgen een meer zichtbaar contact met de belastingdienst, alleen al vanwege de
aangifte die zij zelf moeten doen. Voor hen is de loonbelasting die al voldaan is, een voorheffing.810
Voor zowel de loonheffing811 als inkomstenbelasting is er een rechtsgang naar de belastingrechter.812
De Inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen is een aanslagbelasting en start doorgaans met de uitnodiging om aangifte te doen. De belastingplichtige moet hieraan gehoor geven en kan niet in bezwaar tegen de uitnodiging. De aangifte inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen, in de volksmond belastingaangifte genoemd, wordt in een gestaag tempo steeds meer vooraf ingevuld door de inspecteur. Dit wordt de vooringevulde aangifte genoemd (hierna: de VIA). Over 2012 werd de belastingaangifte voor ruim 4 miljoen mensen (helft van het aantal mensen die aangifte IB moest doen) geheel vooraf ingevuld. Het doen van aangifte
betekende voor hen het controleren van de aangifte, wijzigen of aanvullen.813
Voor dit onderzoek is alleen van belang dat de aangifte vooringevuld zal worden met de gegevens die via de polisadministratie van het UWV bij de belastingdienst terecht zijn gekomen. Op deze manier worden de totaal afgedragen loonheffingen per individu vermeld in de aangifte onder vermelding van de eventuele verschillende werkgevers. Omdat het bij de inkomstenbelasting
810 Van der Wiel-Rammeloo 2015, p. 11.
811 en de werknemersverzekeringen
812 Van der Wiel-Rammeloo 2015, p.20.
813 Nieuwsbericht Rijksoverheid, ‘Belastingaangifte bijna volledig vooraf ingevuld:’27 februari 2013, https:// www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-financien/nieuws/2013/02/27/belastingaangifte-bijna-volledig-vooraf-ingevuld
verschil met scenario A is dat de burger hier al meerdere keren in staat is gesteld kennis te nemen van de gegevens en fouten daarin te herstellen. Maar ook in dit geval is het mogelijk dat de burger pas bij een besluit van de afnemer geconfronteerd wordt met het effect van de aanslag; minder toeslag bijvoorbeeld vanwege een het vastgesteld verzamelinkomen.
8.7.3.1 Scenario A: de gegevens uit FLG worden opgewerkt tot authentiek
inkomensgegeven en opgenomen in de Basisregistratie inkomen
Voor veel belastingplichtigen is de loonbelasting een vorm van belastingbetaling die niet zichtbaar is mede omdat er nauwelijks contact nodig is met de collecterende instantie, de belastingdienst. De werknemer is de belastingplichtige maar de werkgever is inhoudingsplichtige. Het inhouden is het afzonderen van een gedeelte van het aan de werknemer verschuldigde loon, met het doel
dit als belasting af te dragen.806
Zoals eerder aan de orde kwam, wordt de voldoening op afdracht aangemerkt als een beschikking waartegen bezwaar open staat (artikel 26, tweede lid, AWR). In het geval er geen
inkomstenbelasting wordt betaald, wordt de loonbelasting ook wel eindheffing genoemd.807 De
voorheffingen zijn dan al afgestemd op de verschuldigde inkomstenbelasting zodat de aanslag
ongeveer nihil zou bedragen en geen doel meer dient.808 In het jargon van de belastingdienst worden
de mensen voor wie de loonheffing tevens de eindheffing is, de ‘niet-beschrevenen’ genoemd.809
De som van het op deze wijze bekend geworden loon is het fiscaal jaarloon en wordt vervolgens door de inspecteur als ‘authentiek inkomensgegeven’ in de Basisregistratie inkomen (BRI) vastgelegd. Op die manier kunnen ook andere bestuursorganen kennisnemen van dit gegeven. Dit is voorbehouden aan bestuursorganen die een inkomensafhankelijke voorziening kunnen toekennen, denk aan de Raad voor de rechtsbijstand of Belastingdienst/Toeslagen en DUO.
Omdat de loonbelasting over het verleden (een afgerond kalenderjaar) wordt vastgesteld, is dit gegeven per definitie niet actueel. In de betreffende inkomensafhankelijke regeling zal dan ook bepaald moeten zijn over welk jaar het inkomensgegeven van belang is, doorgaans aangeduid met t-1 of t-2. Hieronder volgt meer over de BRI.
806 Van der Wiel-Rammeloo 2015, p. 368.
807 Omwille van de leesbaarheid wordt hier niet verder ingegaan op de finesses die beschreven in Van der Wiel-Rammeloo 2015 p. 367 zoals dat de voldoening door de belastingplichtige bij wijze van fictie afdracht wordt genoemd.
808 Heithuis, Kavelaars & Schuver 2014, p. 848.
8
ABS
Om tot het vaststellen van de aanslag te komen gebruikt de belastingdienst het programma ABS. Omdat dit het computersysteem is dat gebruikt wordt voor het opleggen van de aanslag (maar dus niet voor het doen van de aangifte) wordt in deze case alleen nader onderzoek verricht naar het vaststellen van de aanslag door ABS.
De programmatuur van ABS, door de makers beschreven als een grote rekenmachine, berekent de aanslag en stelt deze vast. Dit gebeurt niet zomaar. Er gaan diverse (deels geautomatiseerde) tussenstappen vooraf aan het geautomatiseerd opleggen van een aanslag.
De eerste is de fiscale voorcontrole. In deze controle wordt geautomatiseerd bepaald of de aangifte verder het proces in kan of niet. Het doel van deze fiscale voorcontrole is het geschikt maken van de aangifte voor verdere behandeling. Er worden drie soorten handelingen beschreven die uitgevoerd worden na de fiscale voorcontrole:
- Een geautomatiseerde consistentiecontrole die leidt tot geautomatiseerde aanpassingen.
- Een uitvalbehandeling waarin een medewerker controles uitvoert, bijvoorbeeld op fiscaal
partnerschap.
- Een doorvalbehandeling waarin een medewerker speciale inconsistenties behandelt en
herstelt.
Het doel van deze handelingen is steeds om de aangifte weer terug in het proces te krijgen; handelingen vanwege de fiscale voorcontrole zijn niet gericht op het vaststellen van de aanslag. Medewerkers die belast zijn met werkzaamheden rond ‘uitval’ stellen geen aanslag vast. Na de fiscale voorcontrole en de eventuele handmatige of geautomatiseerde handelingen die in
dat kader plaatsvinden, vindt het proces Risico bepalen plaats.819 Bij de belastingdienst wordt dit
‘toezicht’ genoemd.820 Dit toezicht is niet hetzelfde als de betekenis van toezicht in het algemeen
bestuursrecht en in de Awb. Voor de situatie die hier aan de orde is, is het woord controle meer op zijn plaats. Ook het handmatig behandelen van aanslagen in situaties waarvan ontwerpers vinden dat het niet (of tegen hele hoge kosten) geautomatiseerd kan worden, noemt men toezicht.
Het proces Risico bepalen kan leiden tot het doorzetten van de aangifte; de aanslag kan conform de aangifte geautomatiseerd worden vastgesteld, of tot uitworp. Aangiften worden dan op basis
van selectieregels (‘een risicoweging’)821 onderworpen aan een controle: ‘een inspecteur bekeek
819 Het tussenliggende proces rond het vaststellen van een versnelde definitieve aanslag of voorlopige aanslag wordt hier niet behandeld.
820 Zie bijvoorbeeld 15e halfjaarsrapportage p.50, bijlage bij Kamerstukken II, 2014/15, 31066, nr. 233.
821 Kamerstukken II, 2006/07, 31085, nr.3, p.5.
gaat om het verzamelinkomen, is het loon niet de enige vorm van inkomsten waarmee gerekend moet worden. Het kan ook gaan om inkomsten uit eigendom (hier speelt bijvoorbeeld de WOZ-waarde van de eigen woning een rol) of inkomsten uit vermogen (hier gaat het om gegevens die banken aanleveren over saldi van bankrekeningen).
Anno 2016 antwoordt de staatssecretaris op Kamervragen dat de vooringevulde aangifte voor burger en belastingdienst inmiddels ‘een belangrijke verworvenheid is geworden’. Hij bericht dat 60% van de Nederlandse belastingbetalers aangifte doet door met enkele drukken op de knop akkoord te gaan met de aangifte, welk percentage naar 80% zou moeten gaan. Hij vindt de vooringevulde aangifte geen eindproduct. Hij ziet het als een stap richting een aangifte die zonder
tussenkomst van de belastingplichtige zou kunnen worden afgedaan (als ‘no touch aangifte)’.814
De VIA wordt gepresenteerd als een vorm van dienstverlening aan de belastingplichtige door de belastingdienst en als onderdeel van de eenmalige gegevensuitvraag door de overheid bij zijn burgers.
Evengoed zou als standpunt kunnen worden ingenomen dat een deel van de controle die het bestuursorgaan verricht, alleen is verlegd door gebruik te maken van de van derden verkregen
gegevens die al in huis zijn (zoals loon, de WOZ-waarde van woningen en spaarsaldi).815
De aanslag wordt vastgesteld met een ander programma, het Aanslag Belastingen Systeem (ABS). Als een aanslag te laag is vastgesteld, kan de inspecteur een navorderingsaanslag opleggen. Dit is een voor bezwaar vatbare beschikking. De navordering kan bijvoorbeeld plaatsvinden als sprake is
geweest van onjuiste verrekeningen met de voorheffingen (16 AWR).816 Is er te veel loonbelasting
geheven dan is toch het gehele bedrag verrekenbaar. Is echter te weinig ingehouden en geheven,
dan is ook niet meer dan dat bedrag verrekenbaar.817 Vanwege de nauwe samenhang tussen de
inkomstenbelasting en de loonheffing, kan het voorkomen dat een burger een geschil krijgt met de inspecteur betreffende de vraag of de werkgever wel of niet tijdig de juiste gegevens heeft aangeleverd en gelden heeft betaald. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van Hof Leeuwarden waarin de inspecteur een navordering aan de burger wilde opleggen omdat de inspecteur pas later kennis had genomen van de looninkomsten die de werkgever had aangeleverd. Het Hof oordeelde dat dit voor rekening van het bestuursorgaan kwam omdat de gegeven wel tijdig waren aangeleverd (maar
waarschijnlijk niet goed waren ‘geladen’ in FLG). 818
814 Kamerstukken II, 2015/16, Aanhangsel 2496.
815 Jaarverslag UWV 2014. p. 33.
816 Heithuis, Kavelaars & Schuver 2014, p. 839.
817 Heithuis, Kavelaars & Schuver 2014, p. 843.
8
behandeling’. Er moeten dan bepaalde handelingen in het systeem worden verricht om de aangifte afwijkend te laten behandelen zodat deze niet door het proces risico bepalen gaat.
Figuur 11. Schematisch overzicht handeling na binnenkomst aangifte