Kenmerken van informatisering van bestuursorganen

5.4.2.2 Automatisering van taken kan leiden tot wijzigingen van wetgeving

In 2000 verscheen het onderzoek van Zouridis waarin de relatie tussen automatisering van de uitvoering taken en wetgeving werd onderzocht. Het voorbeeld dat iedereen zal herkennen is de administratieve afhandeling van verkeersboetes. Om dat mogelijk te maken heeft men in wetgeving gekozen om de boete standaard op te leggen aan de houder van het kenteken. Dit is immers eenvoudiger geautomatiseerd vast te stellen dan wie er op het moment van de overtreding achter het stuur zat. Vage begrippen worden vervangen door eenduidige begrippen en ‘in samenhang met de geautomatiseerde toepassing van wetgeving’ zijn vage begrippen vervangen door eenduidige begrippen. Expert-oordelen worden ‘geleidelijk uit de geautomatiseerde uit te

voeren wetgeving verwijderd.’459

Bing noemt hiervan zelfs een voorbeeld uit 1958.460 Het gaat om de Duitse belastingwetgever

die het bedrag dat als aftrekpost in mindering kon worden gebracht wijzigde van 562 DM in 564 omdat 562 niet gemakkelijk door 12 maanden gedeeld kon worden en er daarom gegevens zouden moeten bewaard voor het jaar daarna. Door het bedrag te veranderen in 564 DM kon het in 12 gelijke delen verdeeld worden. ‘Perhaps this example is so trivial that it obscures the point,

which is the interdependency between the computerised systems and regulations.’461

Zouridis liet ook zien dat geautomatiseerde toepassing van wetgeving soms gepaard gaat met hergebruik van informatie en het koppelen van bestanden. En ook dat heeft weer een effect op

wetgeving; het koppelen van bestanden leidt tot harmonisatie van wet- en regelgeving.’462 Vaak

wordt de wet parallel aan het informatiesysteem waarmee de wet moet worden uitgevoerd, ontwikkeld. Het door Zouridis aangehaalde onderzoek uit 1990 liet zien dat als dit gebeurt de behoefte van de systeemontwikkeling aan duidelijkheid en zekerheid leidt tot de neiging om zoveel mogelijk op een zo concreet mogelijk niveau en op een zo vroeg mogelijk moment in de wet vast te leggen.

Dit wordt ook wel computer-conscious law making genoemd.463 In de jaren ’60 werd in

Duitsland al gesproken over ‘Automationsgerechtigkeit’, wetten en regels die volgens bepaalde voorschriften worden vormgegeven als de uitvoering geautomatiseerd zou worden. Het zou dan gaan om ‘de uniformiteit, de eenduidigheid, de systematiek en het vermijden van vage,

algemene begrippen.’464 Zie bijvoorbeeld de Aanwijzing voor de regelgeving 161.

459 Zouridis 2000, p. 322.

460 ‘first example of a legal providion explicitly amended to allow for computerisation’

461 Bing 2004, p. 203.

462 Zouridis 2000, p. 322.

463 Bing 2004, p. 203

464 Hustinx 1985, p. 46.

5.4.2 Kenmerken van informatisering van bestuursorganen

Een studie naar de kenmerken van het gebruik van automatische afhandelingssystemen betekent niet dat daarmee inzicht ontstaat in de uitvoering en de wijze waarop informatisering deze uitvoering heeft gewijzigd. Het zou hetzelfde zijn als iemand het verkeer zou willen bestuderen door alleen te kijken naar de kenmerken van het gebruik van een auto. Die kenmerken zijn belangrijk, zoals het ontwerp van de auto dat deze alleen voor-of achteruit kan rijden en niet zijwaarts, maar minstens zo belangrijk is wat de toename van het aantal auto’s betekent voor files, behoefte aan parkeerplaatsen, het ontstaan van gevaarlijke verkeerssituaties en de gewenste regulering. In de bestuurskunde is veel onderzoek verricht naar de invloed van informatietechnologie op de uitvoering van taken en de bestuurswerkelijkheid. Deze kennis leidt tot een inventarisatie van kenmerken van informatisering van het openbaar bestuur die van belang kunnen zijn voor de vraag of sprake is van rechtsbescherming van de burger tegen geautomatiseerde ketenbesluiten.

5.4.2.1 Informatisering kan tot meer informatisering leiden

Zuurmond onderzoekt in ‘de Infocratie’ de invloed van informatietechnologie op het openbaar bestuur. Hij concludeert dat informatisering meer is dan het introduceren van een computer. Informatisering betreft ook de (her)inrichting van bestaande (informatie-) relaties binnen en

tussen organisaties. En informatisering houdt ook een (her)structurering van organisaties in.457

Hij schetst bovendien dat door de toename van de omvang van het gebruik van computers, de afhankelijkheid daarvan toeneemt. Dit betekent volgens Zuurmond bijvoorbeeld dat het beleid wordt afgestemd op de mogelijkheden van de computers. Zo wordt er dan bijvoorbeeld ook meer werk gemaakt van standaardisatie en gaat men verschillende primaire processen voor de

gebruikte informatie, integreren.458

Informatisering lijkt zich daarom niet te beperken tot een bestuursorgaan maar gaat ook over de (wijziging in de) relatie van het ene bestuursorgaan ten opzichte van een andere organisatie en over de wijziging van de positie van de burger in relatie tot het bestuursorgaan. Automatisering van taken is in deze visie dus (ook) geen neutrale aangelegenheid.

457 Zuurmond 1994, p. 11 en 26.

5

Echter, in de praktijk kan het voorkomen dat de niet-gladde gevallen alsnog als ‘glad geval’ worden afgehandeld. Bijvoorbeeld omdat er te weinig capaciteit is. Op die manier bepaalt de

werkdruk of de computer het besluit zelf neemt of niet. 470 Van der Linden-Smith onderzocht

in 2001 of in de uitvoering het fenomeen zich voordoet dat een individueel geval dat in de ontwerpfase als ‘te moeilijk’ voor de computer is bestempeld, later toch geautomatiseerd (als ‘glad’ geval) wordt afgedaan. Dit bleek het geval te zijn bij organisaties die hun processen zonder menselijke tussenkomst hadden ingericht (afdoening van Wet Mulder zaken en het opleggen van aanslagen door de belastingdienst). Het fenomeen deed zich niet voor in de uitvoering van een

bijstandsuitkering waar een ambtenaar een ‘hard case’ zelf kon herkennen.471

5.4.2.5 De beslissingsbevoegdheden van de street-level bureaucrat kunnen

afnemen terwijl de beslissingsbevoegdheden van de system-level bureaucrat

toenemen

Bovens en Zouridis beschreven dat de street-level worker door automatisering langzaam is vervangen door de screen-level bureaucrat. De screen-level bureaucrat is de persoon die wel in contact staat met de burger, maar zelf geen besluiten neemt en alleen administratieve taken verricht die het computerscherm hem opdraagt. Een deel van het maken van beleid dat eerst bij de street-level bureaucrat berustte is volgens hen in een geautomatiseerde uitvoering verschoven naar de system-level bureaucrats. Dit zijn de personen die het systeem bouwen dat de besluiten

neemt.472 Vervolgens kunnen deze system-level bureaucrats het proces zo vormgeven dat als de

regels niet gevolgd worden zoals van tevoren bedacht, er geen andere routines meer mogelijk zijn; dit wordt de disciplinering van de uitvoering genoemd.

Voorbeeld.

U wilt een uitkering aanvragen en meldt zich daarvoor bij de gemeente. De medewerker van een balie heeft een intake-systeem ter ondersteuning van zijn taak. Op basis van een aantal gegevens en documenten die moeten worden getoond, maakt het systeem een afspraak. Als u niet alle documenten heeft meegenomen, dan is de kans groot dat het systeem zo is gemaakt dat u geen afspraak krijgt. De interne regel, eerst alles aanleveren en dan pas een afspraak, kan op deze manier niet eens genegeerd worden al zou de medewerker dit persoonlijk willen. Op deze manier ook heeft de organisatie dus bewerkstelligd dat er een regel wordt nageleefd; informatietechnologie vervult daarmee een disciplinerende rol.

470 Zouridis 2000, p.15.

471 Van der Linden-Smith 2001, p. 78.

472 Bovens & Zouridis 2002 int, p. 16 en 17.

Bovendien, zo schrijft Zouridis, ontstaat er een ‘voortdurende aandrang tot vereenvoudiging van

de wet- en regelgeving’.465 Met vereenvoudiging bedoelt men het zoveel mogelijk vermijden van

sterk individualiserende bepalingen.466

5.4.2.3 Informatisering lijkt van bestuursorganen procesbureaucratieën te

maken

Bestuursorganen zelf lijken ook een verandering te ondergaan door informatisering. Beschikkingenfabrieken (bestuursorganen waar veel routinematige besluiten worden genomen) ontwikkelen zich volgens Zouridis tot informatieraffinaderijen, ook wel ‘procesbureaucratieën’. Hierin is de afhandeling van individuele zaken volledig geautomatiseerd en richt de organisatie zich op sturing en onderhoud van het proces, op strategische positionering van de organisatie en

nieuwe processen.467 In een procesbureaucratie verricht iedereen zijn gespecialiseerde deeltaken

en zal de aansturing daarvan per deeltaak plaatsvinden.

Bovens benoemt de opmars van de ontwerpers in het openbaar bestuur. Hij stelt dat door hen de digitale rechtstaat ook in rechtssociologische zin ‘digitaler’ wordt. Dit betekent dat analoge

waarden ‘tamelijk weerloos’ worden in een proces van informatisering en automatisering.468

5.4.2.4 In de uitvoering kan het onderscheid tussen gladde en niet-gladde

gevallen dat in de ontwerpfase van het expertsysteem is bedacht, vervagen.

Bij het ontwerpen van automatische afhandelingssysteem zal van tevoren bepaald worden welke soort besluiten de computer zelf kan nemen, en welke soort besluiten of in welke soort omstandigheden de kwestie aan een mens voorgelegd moet worden. Die keuze kan meerdere redenen hebben, bijvoorbeeld omdat er sprake is van enige discretionaire ruimte of omdat een geval als ‘te moeilijk’ wordt aangemerkt. Het is vaak een belofte van de informatietechnologie en het bouwen van systemen; door simpele zaken te standaardiseren, is er meer ruimte voor

de niet-standaard zaken.469 Een geval dat door de computer kan worden afgehandeld wordt een

glad geval (easy case) genoemd. Een geval dat standaard is, is in deze terminologie een niet-glad geval (hard case).

465 Zouridis 2000, p. 90.

466 Zouridis 2000, p. 90.

467 Zouridis 2000, p. 307.

468 Bovens 2003, p. 121.

5

Voorbeeld.

De ambtelijke top van een bestuursorgaan besluit dat de binnengekomen bezwaren binnen de wettelijke termijn moeten worden afgehandeld en dat van het management verwacht wordt dit target te halen. Als hoofd van de afdeling bezwaar weet u dat dit binnen zes weken is en dat het bestuursorgaan deze afhandelingstermijn mag verlengen. Maar u weet ook dat het wel een week kan duren voordat het bezwaar op het bureau van de bezwaarmedewerker komt te liggen. En u kent de achterstanden van uw afdeling (werkvoorraden). Kortom, u weet al snel; u gaat het niet halen. Een oplossing die men kiest in de praktijk is die van de standaard, automatische verdaging. Iedereen die een bezwaarschrift verstuurt ontvangt direct een ontvangstbevestiging en een standaard automatische verdaging. Op die manier wilt u het target behalen. Het verandert echter ook de uitvoeringspraktijk.

5.4.2.7 De interactie tussen automatische afhandeling en ambtenaar verloopt

niet altijd goed

Vanuit het bestuursrecht verrichtte Groothuis onderzoek naar de praktijk van de geautomatiseerde beschikkingverlening. Zij concludeerde dat geautomatiseerde afhandelingssystemen juridische kansen biedt, zoals het vermogen om ingewikkelde wettelijke berekeningen foutloos uit te voeren, het bevorderen van de logica en niet-tegenstrijdigheid in het besluitvormingsproces, en de mogelijkheden om ondanks grote aantallen van beschikkingsaanvragen ‘toch tot tijdige

afhandeling van de aanvragen te komen’.478

Tegelijk vond zij ook juridische knelpunten zoals het minder goed voldoen aan het beginsel van deugdelijke motivering. Ook werd gevonden dat als er sprake was van open normen de beslissing niet door het expertsysteem werd genomen, maar hooguit werd gefaciliteerd. Dit zou gezien kunnen worden als bevestiging van de stelling dat de expertsystemen niet om kunnen gaan met open normen (het verschil tussen gladde en niet-gladde gevallen). Interessant is ook de bevinding van Groothuis dat juist als er een interactie plaatsvond tussen het systeem en een mens, dit leidde tot onjuiste beschikkingen. Ofwel de ambtenaar had (ten onrechte) de indruk

dat hij geen actieve inbreng had, of hij faalde deze inbreng te leveren.479

Volgens Oordt en Tollenaar is het verschil in kennisniveau tussen de ontwerpers en de mensen op de werkvloer groot waardoor men mogelijk op de werkvloer het geautomatiseerd besluit te gemakkelijk aanvaard. Dit zal ook gevolgen hebben voor de aanvaardbaarheid van het besluit door de burger. De toelichting dat een beschikking is genomen ‘omdat de computer het zegt’ is

volgens hen weinig overtuigend.480

478 Groothuis 2004, p. 243.

479 Groothuis 2004, p. 243.

480 Oordt & Tollenaar 2010, p.45.

Zoals hiervoor aan de orde kwam worden er nogal wat keuzes gemaakt bij het geschikt maken van een computerprogramma. Deze keuzes worden gemaakt door degenen die de algoritmen schrijven en het systeem ontwerpen. Dit kunnen ambtenaren zijn, maar ook medewerkers van bedrijven die in opdracht van het bestuursorgaan een expertsysteem bouwen. Het kan ook zo zijn dat een bestuursorgaan een product van een externe leverancier koopt waar alle keuzes door de medewerkers van dat bedrijf zijn gemaakt. Dat was bij MRe het geval. Dit was een expertsysteem dat werd ontwikkeld door een bedrijf (MRE) en door gemeenten kon worden ingekocht voor de

uitvoering van de destijds geldende Algemene bijstandswet.473

5.4.2.6 Informatisering genereert nieuwe informatie en kan worden gebruikt

als besturingsmiddel

Een belangrijk gevolg van automatisering lijkt tevens dat het niet alleen processen vervangt binnen een uitvoeringsorganisatie, maar tegelijk ook informatie vastlegt over de geautomatiseerde

processen.474 Aan de hand van deze informatie kan een organisatie heel anders dan voorheen

bestuurd worden. Het verhoogt het controlemechanisme van de top op het uitvoerend personeel. In het kader van dit onderzoek is niet zozeer het controlemechanisme van belang, als wel de focus die daardoor op de ‘grote aantallen’ ligt. Rapportages over aantallen beschikkingen, openstaande schulden, foutmarges, hebben alle gemeen dat zij gaan over de grote getallen. Dit heeft het risico in zich dat als de sturing op basis van deze informatie plaatsvindt, het interessant kan zijn deze informatie te wijzigen. De uitkering uit het gemeentefonds bijvoorbeeld is een financiële bijdrage aan gemeenten voor het uitvoeren van taken. Deze wordt mede bepaald door het aantal ingezetenen per gemeente in de Basisregistratie personen (BRP) op een peildatum (1

januari van het uitkeringsjaar).475

Een ander voorbeeld is het behandelen van bezwaar in een geautomatiseerde uitvoering. De aantallen bezwaren worden verwerkt in bestuurlijke informatie en vervolgens wordt sterk gestuurd op meetbare aspecten zoals doorlooptijden en afhandelingstermijn. Dit laatste wordt ook gesignaleerd door Poelmann als hij stelt dat niet de bestuurlijke informatie van het

bestuursorgaan centraal moet staan, ‘maar de grief van belanghebbende’.476 Volgens hem kan

dominantie van bestuurlijke informatie ertoe leiden dat bij de behandeling van bezwaar meer

aandacht wordt besteed aan de kwantiteit dan de kwaliteit.477

473 Svensson 2002, p. 149.

474 Zouridis 2000, p.81.

475 Toelichting op de berekening van de uitkeringen uit het gemeentefonds 2014, p.10. http:// kennisopenbaarbestuur.nl/media/23476/toelichting-op-de-berekening-van-de-uitkeringen-uit-het-gemeentefonds.pdf.

476 Poelmann 2012.

5

5.4.2.9 De uitvoering lijkt niet conform de Awb te zijn vormgegeven

Ander onderzoek dat belangrijk is voor deze studie, is het onderzoek van Jorna en Wagenaar naar de vraag of geautomatiseerde besluitvorming een beperking van de discretionaire bevoegdheid inhoudt. Zij twijfelden aan deze visie en onderzochten de uitvoering van beschikkingenfabrieken en keken daarbij naar het management. De rol van het management, in combinatie met de controle die zij kunnen uitoefenen door middel van informatietechnologie, is daarbij van groot belang. Zij concludeerden dat juist omdat het systeem ook gebruikt wordt om de ambtenaren te sturen en te controleren, het niet mogelijk is om te zien van hoeveel ruimte de ambtenaar daadwerkelijk gebruik maakt.

Ook interessant is de uitkomst dat de classificatie van inkomende berichten een duidelijk discretionair karakter vertoonde. Of een brief als een klacht of als een bezwaarschrift werd behandeld, werd door de ambtenaren bepaald. Dit kan in relatie tot het besturen van een bestuursorgaan tot doelredeneringen van het management leiden; veel achterstanden bij de afhandeling van bezwaren kan betekenen dat men de brieven die binnenkomen dan maar als klacht registreert.

Verder wijzen zij erop dat de uitvoering niet conform de Awb is vormgegeven; zo worden er geen dossiers aangemaakt. Dit betekent dat als er bezwaar is gemaakt, er vanuit de gegevens in de systemen een reconstructie van de besluitvorming moet worden gemaakt. De systemen echter lijken de correspondentie op te slaan op basis van de gegevens van een burger. Dit maakt het

haast onmogelijk vast te stellen of de correspondentie goed is gerubriceerd.489

De tweede vorm van de discretionaire ruimte (of beter ‘discretie490’) die wordt besproken is

die van ‘encoding’. Encoding betekent het transformeren van kwalitatieve informatie naar een kwantitatieve numerieke code. Dit houdt in dat een gebeurtenis zoals een verhuizing, aangeduid

wordt met een code. Als dit werk onder druk staat, staat de kwaliteit van dit werk onder druk.491

Het meest schrijnende voorbeeld hiervan is de ‘Zaak Dolmatov’.492 In deze kwestie stond er in het

systeem van de IND dat gebruikt werd door allerlei andere instanties dat de aanvraag tot asiel van de heer Dolmatov was afgewezen. Dit maakte dat hij, omdat er inmiddels vier weken verstreken waren, ‘verwijderbaar’ was. Dit was echter onjuist omdat de advocaat van Dolmatov binnen de beroepstermijn van vier weken beroep had aangetekend bij de rechtbank. Dit beroep was nog

489 Jorna & Wagenaar 2007, p. 207.

490 Discretie als hier bedoeld en uit de bestuurskunde is ruimer dan de discretionaire bevoegdheid in het bestuursrecht.

491 Jorna & Wagenaar 2007, p. 207.

492 Dit is de gebruikelijke verwijzing naar de gebeurtenissen hoewel de verwijzing naar een ‘zaak’ in dit verband cynisch aandoet.

Volgens Tollenaar versterkt informatietechnologie de neiging binnen het bestuur om ‘kritiekloos de uitkomst van het digitale beslissysteem over te nemen.’ Ter illustratie verwijst Tollenaar naar

de zaak Dolmatov (komt hierna uitgebreider aan de orde).481 In dit geval werd zichtbaar dat

mensen wel twijfelden aan het systeem, maar uiteindelijk toch de daarin gepresenteerde situatie

voor ‘juist’ aannamen.482

5.4.2.8 Het handmatig behandelen van verzoeken om hardheidsclausules

toe te passen, kan een manier zijn om toch individuele gevalsbehandeling

mogelijk te maken

Vanwege het feit dat de toepassing van geautomatiseerde besluitvorming kan leiden tot een hoge mate van standaardisatie, onderzochten Grimmelikhuijsen en Meijer of bestuursorganen in bijzondere gevallen afweken van geautomatiseerde besluiten om zo recht te doen aan de

uniciteit van het geval (de behoefte aan Einzelfallgerechtigkeit).483 Zij deden dat door te kijken naar

hardheidsclausules en de uitvoering daarvan. Een van de vereisten die zij hadden geformuleerd om dit te kunnen beoordelen, was de eis dat het beroep op de hardheidsclausule door een mens werd beoordeeld ‘en niet wederom door een expertsysteem. Deze eis is niet afgeleid uit de Awb en is toegevoegd om te voorkomen dat uitzonderingsgevallen wederom door middel van voorgeprogrammeerde algoritmen en beslisbomen beoordeeld worden en het probleem van de

Einzelfallgerechtigkeit zich herhaalt.’484

Zij concludeerden dat het ontbreken van Einzelfallgerechtigkeit zich zeker voordoet maar dat

de hardheidsclausule een ‘redelijk adequate oplossing is.’485 De nuance die een beoordelaar

kan aanbrengen werd als ‘altijd groter’ aangemerkt dan de nuance van een expertsysteem.486

Er klinkt ook een waarschuwing: namelijk dat door de eis aan efficiency, het maatwerk onder druk komt te staan. Dit betekent dat de kwaliteit van de beoordeling van aanvragen erbij inschiet en dat de bezwaarprocedure gebruikt moet worden om een beslissing te herstellen of goed te

overwegen.487 Ze sluiten af met het oordeel dat de huidige omgang van het probleem van het

ontbreken van Einzelfallgerechtigkeit redelijk positief is te noemen hoewel een ‘toenemende

druk op efficiency kan in de toekomst een sterkere bedreiging vormen.’488

481 Tollenaar 2014, p. 125.

482 Kamerstukken II, 2012/13, 19637, nr. 1648 (bijlage zie bijvoorbeeld p. 48).

483 Grimmelikhuijsen & Meijer 2006, p.3.

484 Grimmelikhuijsen & Meijer 2006, p.4.

485 Grimmelikhuijsen & Meijer 2006, p.13.

486 Grimmelikhuijsen & Meijer 2006, p. 14.

487 Grimmelikhuijsen & Meijer 2006, p. 14.

5

In document Geautomatiseerde ketenbesluiten & rechtsbescherming: Een onderzoek naar de praktijk van geautomatiseerde ketenbesluiten over een financieel belang in relatie tot rechtsbescherming. (pagina 105-109)