Interpretatie; het begrip ‘technische hulpmiddelen’

Er bestaat uiteraard geen misverstand over het begrip ‘technisch hulpmiddel’. Het is echter de relatie tussen het gebruik van technische hulpmiddelen en stelselmatigheid waar soms vragen over rijzen. Tevens werd de vraag af en toe opgeworpen of elk apparaat dat ten behoeve van de observatie wordt gebruikt ook zou moeten vallen onder de noemer

‘technisch hulpmiddel’ zoals die in de wet en het Besluit technische hulpmiddelen bijzondere opsporingsbevoegdheden voorkomt.³⁵ Het tijdens de observatie gebruiken van technische hulpmiddelen wordt door de wetgever beschouwd als een indicatie voor het stelselmatige karak-ter van die observatie. Hoewel in het Handboek voor de opsporingspraktijk wordt gesteld dat gebruik van technische hulpmiddelen niet gelijkstaat aan stelselmatigheid, lijkt het dat tamelijk veel officieren van justitie er toch zo tegenaan kijken. Met betrekking tot het gebruik van een aantal van die

34 Blijkens de jaarverslagen van de centrale toetsingscommissie is het opnemen van vertrouwelijke communi-catie in 2000 acht keer, in 2001 twintig keer, in 2002 achttien en in 2003 vierentwintig keer ter toetsing voorgelegd.

35 Besluit van 15 december 1999, houdende regels ter uitvoering van artikel 126ee van het Wetboek van Strafvordering, Stb. 1999, 547.

hulpmiddelen vragen sommige respondenten zich echter af of gebruik ervan wel meer stelselmatigheid inhoudt.

Een eerste voorbeeld hiervan is dat men in plaats van een fototoestel soms liever een digitale videocamera gebruikt om beelden van bijvoorbeeld een ontmoeting te genereren. Op die wijze kan uit een aantal ‘stills’ van het filmpje het beste plaatje worden gekozen ten behoeve van het dossier. Het probleem zit erin dat het gebruik van dergelijke registratieapparatuur als ‘meer’ stelselmatig wordt gezien en dat een videocamera ook geluid kan opnemen, wat niet mag. Er zijn regio’s waar de politie nu met het openbaar ministerie heeft afgesproken dat gebruik van een digitale videocamera (een camcorder) voor het nemen van ‘foto’s’ is toegestaan. Gebruik van een dergelijk hulpmiddel hoeft dan niet in het bevel te worden opgenomen. Dit is ook in overeenstemming met het Handboek voor de opsporingspraktijk, zoals ook al uit het rapport uit de eerste fase bleek (Bokhorst et al., 2002, p. 123).

Een tweede voorbeeld is het gebruik van plaatsbepalingsapparatuur. Zoals eveneens volgt uit het Handboek (Openbaar Ministerie, 2000/2001, A-I 2.2) houdt de inzet van niet-registrerende³⁶plaatsbepalingsapparatuur niet zonder meer stelselmatigheid in. Volgens sommige respondenten kan dit uiteindelijk juist leiden tot een minder vergaande inbreuk op de privacy; door het baken kan het observatieteam op een langere afstand blijven rijden, zodat uiteindelijk minder wordt waargenomen dan wanneer het observatieteam dichter op de verdachte zou zitten. Bovendien is er voor het observatieteam meestal een minder groot afbreukrisico.

2.4.2 Praktische uitvoering als gevolg van procedurele voorschriften

Het Besluit technische hulpmiddelen bijzondere opsporingsbevoegdheden (hierna: het besluit), dat ziet op de garantie van authenticiteit van het geregistreerde beeld- of geluidssignaal, is met name voor de politie een bron van veel frustratie. Het merendeel van de betrokkenen ziet niet in waarom alles zó secuur moet worden geregeld. Uiteraard kan men zich erin vinden dat de authenticiteit van registraties moet worden bewaakt en daarmee de mogelijkheid om signalen te manipuleren moet worden beperkt, maar op deze manier vindt men het niet goed werkbaar. Het wekt bovendien verba-zing dat het gebruik van technische hulpmiddelen ten behoeve van observa-tie en het opnemen van vertrouwelijke communicaobserva-tie aan zulke strenge voorschriften wordt onderworpen, terwijl bijvoorbeeld de tapkamers en de infrastructuur daaromheen nauwelijks aan toezicht onderhevig zijn (en/of kunnen zijn).³⁷

36 Dus: een peilbaken dat alleen een signaal uitzendt dat op dat moment kan worden waargenomen. 37 Hetgeen overigens ter discussie staat: zie de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer d.d. 5 december 2003 (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 VII, nr. 39) over de kwetsbaarheidsanalyse van de Nederlandse tapkamers.

Het besluit maakt onderscheid tussen standaardconfiguraties (een vaste combinatie van componenten) en goedgekeurde technische hulpmiddelen (apparaten die ‘ad hoc’ ter keuring worden aangeboden). Elk apparaat dat voor observatie en het opnemen van vertrouwelijke communicatie wordt gebruikt, moet worden goedgekeurd door het Korps landelijke politiedien-sten. Het korps heeft deze keuring uitbesteed aan het TNO (voor de appara-tuur ten behoeve van het opnemen van vertrouwelijke communicatie) en aan een interne, maar onafhankelijke afdeling.

Als men verschillende apparaten met elkaar wil verbinden, moet ook die combinatie van apparatuur weer gekeurd worden (dan wordt het een standaardconfiguratie). Zo kan het dus gebeuren dat een team een videoca-mera verschillende keren moet laten keuren om hem te kunnen gebruiken in combinatie met hun andere spullen. Dit wordt gezien als onhandig en onnodig. Het certificeren kost ook erg veel tijd. De apparatuur ligt soms weken bij het Korps landelijke politiediensten.

Daar staat evenwel tegenover dat er thans een groot aantal goedgekeurde standaardconfiguraties bestaat. Is een configuratie eenmaal goedgekeurd, dan mag die in het hele land gebruikt worden. Een team kan er dus voor kiezen een reeds gekeurde configuratie te gebruiken. Dat wordt slechts anders als voor goedkeuring bepaalde modificaties aan het apparaat nodig zijn (bijvoorbeeld het onklaar maken van een microfoon). In dat geval zal elk apparaat afzonderlijk gekeurd moeten worden.

Een probleem dat door de keuringen ook de kop opsteekt, is dat de ontwik-kelingen van de techniek niet op de voet gevolgd kunnen worden. Hier spelen twee factoren een rol. Ten eerste is apparatuur die op de markt komt vaak te geavanceerd (er zitten functies op die voor iedere gebruiker handig zijn maar die door de wetgever zijn verboden, zoals een microfoon in een videocamera), waardoor het lastig is de spullen te vinden die wel door de certificering komen. Fabrikanten zijn maar matig geïnteresseerd in het maken van apparaten die alleen voor politiediensten interessant zijn en verder voor niemand (een videocamera zonder pauzeknop, bijvoorbeeld). Het enige alternatief is vaak het zelf modificeren van de apparatuur, wat tijdrovend is en bovendien weer problemen kan veroorzaken bij de certifice-ring. De tweede factor is de tijd die het certificeren met zich meebrengt. Vaak duurt het zo lang voordat een apparaat eindelijk kan worden gebruikt, dat een eventuele technische voorsprong alweer ongedaan is gemaakt. Overigens kan het ook nog zo zijn dat een apparaat naderhand toch weer wordt afgekeurd, omdat nieuwe inzichten zijn ontstaan omtrent de manipu-leerbaarheid.

Het feit dat het keuren van de apparatuur veel tijd kost, heeft veel te maken met de beperkte capaciteit bij het Korps landelijke politiediensten en TNO. Er is bij het korps momenteel sprake van een wat ambivalente situatie: enerzijds geldt het als instituut voor specialistische, hoogwaardige inzet en heeft het dus geen capaciteit voor massale inzet. Anderzijds heeft het wel als enige de bevoegdheid om voor het hele land de keuringen te verrichten.

Het besluit laat in principe wel ruimte voor het ontwikkelen en toepassen van nieuwe technieken. Er is echter in ieder geval één bepaling waarvan men zegt dat ze volstrekt onhanteerbaar is. Artikel 2 lid 3 van het besluit bepaalt kortgezegd dat het registreren van een apparaat niet afhankelijk mag zijn van handmatige bediening. Doelstelling is uiteraard het voorkomen dat bijvoor-beeld een camera uitgezet wordt als ontlastend materiaal in bijvoor-beeld zou kunnen komen. Het gebruiken van schakelingen die het mogelijk maken dat alleen gefilmd wordt als bijvoorbeeld een deur opengaat is wel toegestaan. Uiteindelijk komt het voorschrift erop neer dat men niet willekeurig mag kunnen kiezen wat men wel en niet opneemt, hetgeen een ondoenlijke opgave is: er worden constant keuzes gemaakt, niet zelden om juist te voorkomen dat anderen dan de verdachte geconfronteerd worden met een inbreuk in hun persoonlijke levenssfeer.

‘Artikel 2 en 3, deel B. Dit artikel wordt niet gerespecteerd, want ze vragen iets wat niet bestaat.’ (OT/STO)

‘(…) Artikel 2 lid 3 (…) van het besluit. Dat is een onmogelijk artikellid want hoe je het ook wendt of keert; je maakt altijd keuzes. Als er iets geschrapt zou moeten worden, is het dat artikel.’ (technische ondersteuning) ‘We hebben meerdere voertuigen, daarin zitten meerdere camera’s. Je kunt ermee naar links, naar rechts, naar voren en naar achteren kijken en nog om de hoek ook. Dus vier, vijf camera’s zitten er zomaar in wegge-bouwd. Daar hadden we nog een keuzeschakelaar voor, zodat je kon kiezen, terwijl we in de auto zaten, konden we op dat moment het beste hoekje zoeken, je kon het bijregelen en weglopen, terwijl je toch een voordeur observeert. Dat was de oude werkwijze. De nieuwe werkwijze is dat je van tevoren moet weten welke camera je moet gaan gebruiken, want de auto’s zijn afgekeurd vanwege de keuzeschakelaar, want dan weet je niet welke camera er op de band staat. Dat weten we wel, want we kunnen zeggen we kijken recht naar voren en we maken gebruik van camera 2 en dat kan je in een PV vermelden. Maar hij werd afgekeurd. (…) Veilig? Absoluut niet, het is voor de politieman heel onveilig. De zaken waar we het voor inzetten, is niet voor winkeldiefstal. Meestal zitten we hoog in de verdovende middelen sfeer, maar dan echt de grote handel, maar ook moord en doodslag en dat soort narigheid. Je zoekt die man en dan moet je dus eigenlijk jezelf bijna blootgeven, want je moet terug, je moet omkabelen, allerlei dingen die wij niet willen doen voor onze eigen veiligheid.’ (OT/STO)

Administratieve last

Een veelgehoord punt van kritiek op de regeling omtrent de technische voorschriften is de administratieplicht. Er moet worden bijgehouden wie welk apparaat meeneemt uit het magazijn en of dat apparaat op dat moment

normaal functioneert. Als het apparaat weer wordt ingeleverd, moet daar wederom een proces-verbaal van worden gemaakt. Bij gebruik van een videocamera moet voor elk onderzoek een aparte band worden gebruikt met een speciale sticker. Als ergens een camera wordt geplaatst voor stati-sche observatie, moet het apparaat verzegeld worden om te voorkomen dat er in de tussentijd mee wordt gerommeld. Ook van die verzegeling moet een proces-verbaal worden gemaakt. Zo zijn er nog talloze voorbeelden (zie ook: Interdepartementaal Beleidsonderzoek, 2004). In een aantal regio’s werd gesteld dat er structureel één fulltime equivalent (fte) besteed wordt aan die administratie.³⁸Waar het naar de mening van de respondenten echter aan ontbreekt is controle; er wordt niet (steekproefsgewijze) gecheckt of wat wordt opgeschreven overeenstemt met de realiteit. De leden van de secties technische ondersteuning stellen dat ondanks alle goede bedoelingen, alles nog steeds afhankelijk is van wat zij zelf opschrijven. Het systeem is dus nog steeds niet waterdicht. In hun ogen zou met een veel minder gecompli-ceerde regeling een even grote integriteitswaarborg kunnen worden gereali-seerd. Veel van de leden van de observatieteams of de secties technische ondersteuning hebben de indruk dat een eenvoudige verklaring ‘op ambts-eed’ niet veel meer waard is. Een aantal geïnterviewden geeft aan het frustrerend te vinden dat ze als opsporingsambtenaar niet meer – vanzelf-sprekend – op hun woord worden geloofd, terwijl een stapel papier kenne-lijk wel die integriteit uitstraalt.

‘Wat maakt mijn ambtseed dan nog uit? Als ik aan de officier van justitie een bandje geef met iets wat ik heb opgenomen, dan staat daar iets op of er staat niets op. Als ik dan vervolgens een advocaat krijg die het bandje onderzoekt en die kan met behulp van een deskundige zeggen dat er gemanipuleerd is, dan lig ik hier binnen twee weken buiten.’ (OT/STO) ‘Het is jammer dat de regelgeving beschrijft wat we moeten gebruiken, terwijl de regelgeving meer het kader zou moeten scheppen waarbinnen we moeten werken. Dan is het aan de ambtenaar zelf welke techniek hij ervoor gebruikt.’ (observatieteam)

Uiteindelijk blijkt dat de politie in de uitvoering van de technische

voorschriften probeert een modus te vinden die enerzijds recht doet aan de eisen die de wet stelt en anderzijds werkbaar is. Als bijvoorbeeld apparatuur wordt uitgegeven (waarvan dan proces-verbaal is opgemaakt), wordt het toegestaan dat een team die apparatuur langer in zijn bezit houdt. Als ze weten dat de apparatuur de dag erna weer gebruikt moet worden, wordt

38 Blijkens een Interdepartementaal Beleidsonderzoek zouden de totale administratieve lasten bij het aanvra-gen van het opnemen van vertrouwelijke communicatie en observatie 6 fte of circa € 0,4 mln op jaarbasis bedragen. De administratieve belasting als gevolg van de voorschriften uit het besluit technische hulpmiddelen is in die kwantificering echter niet meegenomen.

deze niet ’s avonds teruggebracht en de dag erna weer opgehaald (met weer twee processen-verbaal als resultaat). Op die manier probeert men de administratielast enigszins te drukken.

2.4.3 De afscherming van onderzoeksmethoden

Ook ten aanzien van de regeling van het gebruik van technische hulpmidde-len verwachtten de onderzoekers dat de uit de verbaliseringsverplichting voortvloeiende transparantie voor problemen zou kunnen zorgen in de praktijk. De respondenten geven aan dat ze met name de tijdstippen van het plaatsen en weghalen van de apparatuur liever ‘onder de pet’ houden. Dit wordt gerealiseerd door bijvoorbeeld een indicatie te geven van de week waarin geplaatst is, in plaats van een precieze datum. Toch blijft de mogelijkheid bestaan dat uit stukken die uiteindelijk in het dossier komen (bijvoorbeeld de lijst met data die door een baken zijn vergaard) is af te leiden op welk moment het hulpmiddel is geplaatst. Wederom hebben wij niet de indruk dat erg veel moeite wordt gedaan om dit te vermijden: kenne-lijk levert de praktijk niet dusdanige situaties op dat alles op alles moet worden gezet om dit deel van de werkwijze geheim te houden.

2.4.4 Effecten op de doelmatigheid van de opsporing

Door vrijwel alle respondenten wordt het niet direct mee kunnen luisteren bij het opnemen van vertrouwelijke communicatie als een groot gemis ervaren (zie ook paragraaf 2.3.4 hierboven). De meeste respondenten zien ook niet in welk doel met deze restrictie gediend is. De integriteitswaarborg kan behouden blijven door voorwaarden te stellen aan de wijze waarop het gesprek wordt opgenomen. Het direct meeluisteren doet daar volgens hen op geen enkele wijze aan af. Het middel zoals het nu is toegestaan heeft ontegenzeggelijk meerwaarde, maar als nu toch al een fikse inbreuk op de persoonlijk levenssfeer wordt gemaakt, waarom zou je het resultaat daarvan dan niet optimaal gebruiken?

De reden voor het niet direct mee mogen luisteren is primair gelegen in het Besluit technische hulpmiddelen bijzondere opsporingsbevoegdheden. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d is geregeld:

‘Een technisch hulpmiddel of een standaardconfiguratie voor het opnemen van vertrouwelijke communicatie wordt slechts goedgekeurd indien het aan de volgende vereisten voldoet: (…) de ontvangst en de registratie van de gedetecteerde signalen vindt op zodanige wijze plaats dat de inhoud van de gedetecteerde signalen uitsluitend is waar te nemen indien de gedetecteerde signalen zijn geregistreerd.’

De bedoeling is dat het nooit mogelijk mag zijn om geluid te horen zonder het op te nemen. Deze regeling staat er echter niet aan in de weg dat het

met een minimale vertraging mogelijk is om te horen wat er wordt gezegd; als het eerst maar wordt opgenomen. De technieken om dit mogelijk te maken zijn in ontwikkeling en het zal naar de verwachting van betrokkenen niet lang meer duren voordat het middel met gebruik daarvan kan worden ingezet. Vooralsnog leidt het verbod tot praktische problemen: het is bijvoorbeeld niet mogelijk de geplaatste apparatuur te testen en af te regelen, daarvoor is het immers nodig om direct te kunnen luisteren. Uit dossiers die in het kader van het onderzoek zijn bestudeerd, blijkt dat de meerwaarde van het direct meeluisteren bestaat uit het feit dat tactisch gezien de inzet van andere middelen beter geregisseerd kan worden. Tevens kunnen zich natuurlijk omstandigheden voordoen die direct ingrijpen noodzakelijk maken.

‘Iedereen is erbij gebaat dat je direct kunt afluisteren, zodat je die beraamde moord kan voorkomen.’ (OT/STO)

Wat opviel, is dat in die context regelmatig werd gesuggereerd dat als er sprake zou zijn van levensbedreigende situaties, het plaatsen van appara-tuur waarmee direct afgeluisterd kan worden wel degelijk mogelijk zou zijn.