Intensivering van radicale netwerken en

gedachtegoed X 4. (Voorbereidingen van) terroristische activiteiten X

Figuur 1: Beleidsstrategie als instrument om risico tegen te gaan⁷

3.2.4 Doelstellingen en instrumenten

In deze paragraaf wordt in kaart gebracht welke doelstellingen de terroristenafdeling beoogt te bereiken en op welke wijze dit verondersteld wordt te gebeuren. Er wordt één

centrale doelstelling geformuleerd, die de kern van de beleidstheorie beslaat, en twee

nevendoelstellingen van het beleid. Voor iedere doelstelling wordt het beoogde

instrument gespecificeerd en de veronderstelde causale en finale relaties uitgewerkt. De

causale relaties in een beleidstheorie beschrijven de veronderstelde mechanismen die de gepercipieerde problemen veroorzaken. De veronderstellingen die beleidsmakers

hanteren over hoe een instrument tot het beoogde resultaat zal leiden, worden weergegeven in finale relaties. Het gaat hier om de veronderstelde relaties tussen de instrumenten en de doelstellingen.⁸

7

Het gepercipieerde beheersrisico is uit de figuur gelaten, omdat deze probleemdefinitie in de

voorbereidende fase volgens de betrokken partijen geen overweging is geweest om tot een beleidsstrategie te komen. Deze probleemdefinitie werd met name op uitvoerend niveau waargenomen.

Kern van de beleidstheorie Centrale doelstelling 1:

Voorkomen van rekrutering en radicalisering van andere categorieën gedetineerden.

De terroristenafdeling dient bovenal het doel om verspreiding van radicaal gedachtegoed en rekrutering binnen gevangenissen tegen te gaan. Deze doelstelling betreft de kern van de beleidstheorie. Dat dit het belangrijkste doel is wordt duidelijk uit vrijwel alle

documentatie en interviews en blijkt tevens uit het feit dat dit de enige doelstelling is die in de documentatie uitgebreid is onderbouwd. In de toelichting op de wijzigingen in de Regeling wordt het belang van deze doelstelling een aantal keer met nadruk

onderschreven. “Voorkomen dient steeds te worden dat personen met een terroristische achtergrond andere categorieën gedetineerden kunnen rekruteren of radicaliseren”, aldus de toelichting. Ook de minister van Justitie stelt in september 2005 aan de Kamer dat het voornaamste doel van de terroristenafdeling is gelegen in het tegengaan van

radicalisering en rekrutering in gevangenissen.⁹

Instrument 1: Concentratie van gedetineerden met een terroristische achtergrond op

aparte terroristenafdelingen.

Om radicalisering en rekrutering van medegedetineerden te voorkomen, is besloten om gedetineerden met een radicale of terroristische achtergrond te concentreren op aparte afdelingen. Feitelijk wordt hen door deze afzondering de mogelijkheid ontnomen in contact te treden met andere categorieën gedetineerden. Dit centrale instrument beschrijft de doelgroep van de afdeling, waarbij van belang is wie op de terroristenafdeling moet worden ondergebracht.

Verondersteld causaal mechanisme: Het uitgangspunt ten aanzien van het afzonderen van geradicaliseerde gedetineerden is dat hen op die manier de gelegenheid wordt ontnomen in contact te treden met andere gedetineerden en hen te beïnvloeden zodat zij ook radicaliseren. Deze causale relatie wordt in vrijwel alle documentatie over de terroristenafdeling geëxpliciteerd als het voornaamste mechanisme waarmee de terroristenafdeling zijn hoofddoel, namelijk het voorkomen van rekrutering en

radicalisering van medegedetineerden, moet bereiken. Achter de veronderstelling dat het instrument bijdraagt aan het bereiken van de doelstelling ligt een belangrijke

gedragsaanname ten grondslag. Deze aanname luidt dat zonder direct contact geen – of tenminste een stuk minder – sociale beïnvloeding tussen personen plaats kan vinden. De mogelijkheid tot direct contact wordt als een belangrijke voorwaarde gezien voor de verspreiding van radicaal gedachtegoed. Deze aanname kan worden beschouwd als de fundamentele veronderstelling waar de beleidstheorie op rust.

Nevendoelstellingen in de beleidstheorie

Zoals eerder beschreven brengt het instrument van geconcentreerde detentie niet-bedoelde neveneffecten met zich mee die om nieuwe oplossingen vragen. Ten aanzien van deze niet-bedoelde effecten kunnen voor de terroristenafdelingen zodoende de volgende nevendoelstellingen worden geformuleerd.

Nevendoelstelling 1a:

Voorkomen van (voorbereiding van) aanslagen of ondersteunende werkzaamheden. De angst dat gedetineerde terroristen tijdens detentie verder zouden gaan met het

voorbereiden van terroristische aanslagen werd gevoed door buitenlandse berichtgeving. Zo stelde de Central Intelligence Agency (CIA)¹⁰ dat terroristische organisaties tijdens detentie vaak ongestoord hun terroristische activiteiten blijken te kunnen voortzetten. Ook de AIVD waarschuwde dat gedetineerde jihadisten in gevangenissen verder zouden kunnen gaan met het voorbereiden van aanslagen of ondersteunende werkzaamheden.¹¹ De terroristenafdeling heeft dan ook tot eerste nevendoel om (voorbereiding van) terroristische activiteiten tijdens detentie tegen te gaan. Deze nevendoelstelling is niet expliciet als zodanig gedefinieerd in relevante beleidsdocumentatie, maar komt impliciet in diverse documenten naar voren. Uit interviews met betrokken beleidsmakers komt ook duidelijk naar voren dat de terroristenafdeling moet worden gezien in het licht van de bestrijding van verdere terroristische aanslagen.

Instrument 1a: Toepassen van een uitgebreid beveiligingsniveau op de terroristenafdeling.

Om de voorbereidingen van aanslagen of ondersteunende werkzaamheden te voorkomen, is besloten de terroristenafdeling onder te brengen in uitgebreid beveiligde afdelingen. Artikel 13 van de Penitentiaire Beginselenwet definieert vijf beveiligingsniveaus. Inrichtingen of afdelingen zijn aan te duiden als 1) zeer beperkt beveiligd; 2) beperkt beveiligd; 3) normaal beveiligd; 4) uitgebreid beveiligd, en 5) extra beveiligd. Op de terroristenafdeling geldt een beveiligingsniveau dat zodoende minder hoog is dan in de EBI, waar een ‘extra’ beveiligingsniveau geldt. Een uitgebreid beveiligde afdeling is uitgerust met speciale beveiligingsmaatregelen om gewelddadige in- en uitbraken te voorkomen, en zijn ontworpen om optimale observatie van de gedetineerden te kunnen bewerkstelligen. De terroristenafdeling is volgens artikel 5 van de Regeling geschikt om gedetineerden te huisvesten met een verhoogd vlucht- of maatschappelijk risicoprofiel, terwijl in de EBI gedetineerden worden geplaatst met een extreem vlucht- of

maatschappelijk risicoprofiel.

Verondersteld causaal mechanisme: Door het beveiligingsniveau op de

terroristenafdeling uit te breiden heeft het gevangenispersoneel de mogelijkheid om verhoogd toezicht te houden op de externe contacten van de gedetineerden. In een

10 CIA (2002).

uitgebreid beveiligde inrichting kan ingaande en uitgaande communicatie worden gecontroleerd en kan toezicht worden gehouden op bezoek. Zo worden bezoekers, met uitzondering van geprivilegieerde personen zoals advocaten, vooraf gescreend en kunnen bezoekmomenten worden geobserveerd of meegeluisterd. Dit verhoogde toezicht op de externe contacten van de gedetineerden op de terroristenafdeling heeft tot doel te

voorkomen dat gedetineerden met personen buiten de inrichting aanslagen voorbereiden. Tevens draagt het verhoogd toezicht op externe contacten bij aan het bereiken van de centrale doelstelling van de beleidstheorie: het voorkomen van rekrutering en

radicalisering van andere categorieën gedetineerden. Door de externe contacten te controleren kan immers worden voorkomen dat gedetineerden vanuit de

terroristenafdeling contact leggen met gedetineerden die elders verblijven.

Nevendoelstelling 2a:

Voorkomen van netwerkversteviging en intensivering van radicaal gedachtegoed. De tweede nevendoelstelling die voortkomt uit het geconcentreerd plaatsen van

gedetineerden met een terroristische achtergrond, is voorkomen dat deze gedetineerden elkaar verder radicaliseren en een hecht netwerk gaan vormen. Deze nevendoelstelling is niet expliciet in de beleidsdocumentatie als nevendoelstelling gespecificeerd maar kan worden afgeleid uit verschillende documenten. Zo stelt de toelichting op de gewijzigde Regeling dat het ook mogelijk moet zijn de gedetineerden op de terroristenafdeling onderling van elkaar te scheiden om radicalisering tegen te gaan. Uit deze mogelijkheid spreekt het doel om te voorkomen dat geradicaliseerde gedetineerden elkaar blijven beïnvloeden.

Instrument 2a: Toepassen van een individueel regime op de terroristenafdelingen.

Om te voorkomen dat de onderlinge relaties tussen gedetineerden op de

terroristenafdeling verstevigen wordt beoogd personen met een terroristische achtergrond onder te brengen in een individueel regime. Gedetineerden kunnen krachtens artikel 22 PBW in een individueel regime worden geplaatst. In een individueel regime bepaalt de directeur van de inrichting dagelijks voor iedere gedetineerde of hij in staat wordt gesteld deel te nemen aan gemeenschappelijke activiteiten, en met welke andere gedetineerden hij activiteiten kan volgen.¹² Van belang is om op te merken dat een individueel regime niet noodzakelijk impliceert dat gedetineerden alle activiteiten op individuele basis ondernemen. Gemeenschappelijke activiteiten zijn echter een privilege en geen recht, zodat de directeur de ruimte heeft om de onderlinge contactmogelijkheden tussen gedetineerden te beïnvloeden.

Verondersteld causaal mechanisme: De veronderstelde causale relatie tussen het toepassen van een individueel regime en het voorkomen van netwerkversteviging en verdere radicalisering is gelegen in het beïnvloeden van contactmogelijkheden. Doordat de directeur op dagelijkse basis de groepssamenstelling kan bepalen is het mogelijk om

binnen deze doelgroep bepaalde personen van elkaar te scheiden. Door toezicht en invloed op de interne contacten van gedetineerden te verhogen maakt een individueel regime het mogelijk om verdere radicalisering binnen de doelgroep te voorkomen. Deze causale relatie komt impliciet maar duidelijk naar voren uit verschillende documenten, waaronder de toelichting op de gewijzigde Regeling, de reactie van de minister van Justitie op het advies van de RSJ, en uit DJI’s informatiebrochure “Bijzondere opvang voor gedetineerden met een terroristische achtergrond”. Tevens draagt het verhoogde toezicht op interne contacten bij aan de eerste nevendoelstelling in de beleidstheorie: het voorkomen van (voorbereidingen van) aanslagen of ondersteunende werkzaamheden. Figuur 2 biedt een schematische weergave van de beleidstheorie. Regel 1 van het figuur geeft de doelstellingen van het geformuleerde beleid weer. Hier is onderscheid gemaakt tussen de centrale doelstelling en nevendoelstellingen. De kern van de beleidstheorie, waarin de oplossing van de centrale doelstelling centraal staat, wordt omringd door een stippellijn. De elementen op regel 2 geven weer welke causale mechanismen tot het bereiken van de doelstellingen moeten leiden. De instrumenten staan weergegeven op de onderste regel (regel 3) van het figuur. Hier staan de maatregelen die worden getroffen om de gedefinieerde problemen op te lossen.

1b. Voorkomen van

netwerkversteviging en intensivering van radicaal gedachtegoed

Verhogen van toezicht en invloed op interne

contacten van gedetineerden op de

terroristenafdeling

1b. Toepassen van een

individueel regime

Causaal mechanisme

Voorkomen van contacten met andere

categorieën medegedetineerden

Verhogen van toezicht en invloed op externe

contacten van gedetineerden op de

terroristenafdeling

1a. Toepassen van een

uitgebreid beveiligingsniveau