Conclusie informatiebron 1

In de voorliggende paragraaf wordt per programmaonderdeel bekeken in hoeverre overeenstemming bestaat tussen de onderliggende veronderstellingen van de

beleidsmakers enerzijds, en relevante inzichten uit internationale documentatie anderzijds. Hiermee wordt bekeken of de onderdelen van de beleidstheorie worden gerechtvaardigd door bestaande inzichten.

Probleemdefinities en risicopercepties

Ten aanzien van de probleemdefinities en risicopercepties wordt geconstateerd dat alle risico’s die door de Nederlandse beleidsmakers worden geformuleerd, in meer of mindere mate door internationale literatuur worden ondersteund. De belangrijkste

probleemdefinitie uit de beleidstheorie is het risico op rekrutering en verspreiding van radicaal gedachtegoed tijdens detentie. Dit gepercipieerde risico komt ook in de

internationale documentatie duidelijk naar voren. Uit de interviews en documentatie blijkt dat zowel in binnen- als buitenland rekening werd gehouden met de mogelijkheid dat geradicaliseerde gedetineerden invloed proberen uit te oefenen op medegedetineerden en ervoor zorgen dat ook zij gaan radicaliseren of deelnemen aan terroristische activiteiten. De beleidsmakers constateerden na oriëntatie op inzichten uit het buitenland dat

52

Ibid., p46.

53

Ibid.

54 Bjørgo & Horgan (2009).

rekrutering en radicalisering in nabijgelegen landen als Groot-Brittannië, Spanje en Frankrijk als een probleem werd ervaren, maar dat er tegelijkertijd grote verschillen tussen deze landen bestaan. In verhouding tot het buitenland is de populatie (potentieel) geradicaliseerde gedetineerden in Nederland erg klein.⁵⁶ Er is de afgelopen jaren slechts een handjevol personen wegens terrorisme vervolgd. Echter werd verondersteld dat de doelgroep mogelijk zou groeien en dat daarmee het risico op rekrutering tijdens detentie zou toenemen. De beleidsmakers geven aan dat naar aanleiding van indicaties dat gedetineerde terroristen zich in het buitenland met rekruteringspraktijken bezig hielden werd verondersteld dat deze categorie gedetineerden in Nederland mogelijk hetzelfde gedrag zou vertonen. Toen inderdaad geluiden opgingen dat ook in Nederlandse

detentiecentra pogingen tot werving waren gedaan werd deze veronderstelling bevestigd. Dat het risico op verspreiding van radicaal gedachtegoed en rekrutering is vertaald naar de centrale doelstelling van de terroristenafdeling vindt zodoende ondersteuning in inzichten uit het buitenland.

De tweede probleemdefinitie uit de beleidstheorie is het risico op (voorbereiding van) terroristische activiteiten tijdens detentie. Het risico op terroristische activiteit staat niet centraal in de beleidstheorie, maar wordt gezien als neveneffect van het geconcentreerde detentiemodel. In de buitenlandse literatuur neemt dit risico echter wel een centrale positie in de discussie over de detentie van terroristen in. Een verklaring voor deze discrepantie is mogelijk gelegen in verschillen in aard en omvang van de terreurdreiging in Nederland en het buitenland. Het gepercipieerde risico op terroristische dreiging vanuit gevangenissen wordt in internationale literatuur vaak gevoed door de waarneming dat concrete, gestructureerde terreurorganisaties zich in gevangenissen bevinden. Zo onderzochten de CIA, de International Crisis Group en Hamm de aanwezigheid van terreurorganisaties die in meer of mindere mate organisatorisch gestructureerd zijn, zoals Hamas en Jemaah islamiyah, en concludeerden dat deze organisaties actief ronselen onder gedetineerden en vanuit de gevangenis terroristische activiteiten coördineren. De geïnterviewde beleidsmakers schatten de kans echter zeer gering dat het

rekruteringspraktijken zich in Nederland op dergelijke schaal zouden voordoen. Verondersteld wordt dat zich in Nederlandse gevangenissen geen terreurbewegingen bevinden van vergelijkbare structuur en omvang als Hamas of Jemaah islamiyah. In 2008 oordeelde het Gerechtshof dat de Hofstadgroep, een vermeende terroristische organisatie, niet als zodanig kon worden beschouwd.⁵⁷ Het Hof oordeelde dat, als er überhaupt een gestructureerd en duurzaam samenwerkingsverband bestond, niet kon worden aangetoond dat de groep een terroristisch oogmerk had. In februari 2010 vernietigde de Hoge Raad de uitspraak van het Gerechtshof. De Hoge Raad oordeelde dat het hof te strakke regels heeft gehanteerd om deelname aan een terroristische organisatie te bewijzen. Het gerechtshof Amsterdam zal de zaken ten aanzien van de gegeven vrijspraken opnieuw moeten onderzoeken.⁵⁸ Gestructureerde organisaties die een coherente ideologie uitdragen en concrete doelstellingen en methoden hebben geformuleerd, zijn waarschijnlijk effectiever in hun werving- en terroristische activiteiten dan de

onafhankelijke individuen in Nederland. Bij de ontwikkeling van de beleidstheorie namen

56

ICSR (2010). P. 17.

57 Gerechtshof ’s-Gravenhage 12 januari 2008, LJN BC4171.

de beleidsmakers zodoende in overweging dat het in het buitenland gepercipieerde risico op terroristische activiteiten niet zonder meer is door te trekken naar de Nederlandse context. Tegelijkertijd overwogen zij echter dat het risico op terroristische activiteiten toeneemt naarmate meer terroristen bij elkaar op de afdeling worden geplaatst, en zodoende niet volledig kan worden genegeerd.⁵⁹ Als gevolg is de relevante

probleemdefinitie niet opgenomen als centrale doelstelling, maar vertaald naar de eerste nevendoelstelling in de beleidstheorie. Het gepercipieerde risico wordt zodoende erkend in de documentatie.

De derde probleemdefinitie uit de beleidstheorie is het risico op intensivering van radicaal gedachtegoed tijdens detentie. Dit risico hangt nauw samen met de twee eerder vermelde probleemdefinities, het risico op rekrutering en terroristisch gedrag, en wordt door beleidsmakers gezien als tweede neveneffect van het gekozen beleidsinstrument. Door gedetineerden bij elkaar te plaatsen zou radicaal gedachtegoed niet worden tegengesproken en krijgt het de kans verder te ontwikkelen en te intensiveren. Deze probleemdefinitie wordt in de internationale literatuur niet expliciet als apart risico beschreven, maar wordt vaak in verband gebracht met de verspreiding van radicalisering en de aanwezigheid van terroristische organisaties in gevangenissen. Hannah en collega’s ondersteunen expliciet de veronderstelling dat het risico op intensivering van radicale netwerken en gedachtegoed een neveneffect is van geconcentreerde detentie.⁶⁰ Hoewel minder expliciet dan de twee voorgaande probleemdefinities, wordt derhalve ook de tweede nevendoelstelling uit de beleidstheorie herkend in internationale documentatie.

Veronderstelde oorzaken

De beleidsmakers maakten duidelijk dat in de aanloop naar de terroristenafdeling geen uitgebreid gedragskundig onderzoek is gedaan om hun veronderstellingen over de oorzaken van radicalisering tijdens detentie te toetsen. Tevens waren geen studies beschikbaar waarin deze processen empirisch worden onderzocht. Op basis van

theoretisch expertise op het gebied van radicalisering hebben de beleidsmakers echter wel degelijk bepaalde aannames ontwikkeld over hoe deze processen verlopen. Deze

aannames worden in de beleidsdocumentatie niet geëxpliciteerd noch theoretisch of empirisch onderbouwd, maar zijn op basis van interviews gereconstrueerd. Een aantal oorzaken dat door de beleidsmakers relevant wordt geacht is terug te vinden in

internationale literatuur. Zo wijzen zowel de beleidsmakers als internationale publicaties op gevoelens van onrechtvaardigheid, ontvankelijkheid voor beïnvloeding, en

charismatisch leiderschap.

Daarnaast komt uit de internationale documentatie echter nog een aantal andere oorzaken naar voren, dat door de beleidsmakers niet wordt genoemd. Voorbeelden zijn gevoelens van onveiligheid, psychische druk, bendevorming, en gepercipieerde discriminatie. Dergelijke factoren kunnen ook onder Nederlandse gedetineerden voorkomen. Ook hier staan gedetineerden onder emotionele en psychische druk en ervaren zij bijbehorende klachten tijdens insluiting.⁶¹ Een gevangenisregime waarbinnen gedetineerden weinig

59

Interview met vertegenwoordigers van de NCTb, 19 maart 2010.

60 Hannah et al., (2008).

invloed op hun verblijf kunnen uitoefenen, dat weinig veiligheid biedt en de fysieke en sociale bewegingsvrijheid beperkt (bijvoorbeeld ten aanzien van sociale interacties met personeel of medegedetineerden), heeft vaak negatieve uitwerking op de psychische toestand van de gedetineerden.⁶² Zo gaven Beperkt Gemeenschapsgeschikte

Gedetineerden (BGG) en gedetineerden binnen de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) in de P.I. Vught aan in hoge mate aanhoudende psychische belasting te ervaren, ondanks dat deze psychische belasting niet was terug te vinden in het stresshormoon cortisol.⁶³ Echter moet worden gesteld dat psychische of emotionele problemen van gedetineerden niet altijd worden veroorzaakt door de aard van de detentie. Gedetineerden brengen vaak problemen van buiten, zoals verslavingen of psychische stoornissen, mee de gevangenis in.⁶⁴

Desgevraagd stellen de vertegenwoordigers van zowel DJI, de P.I. Vught als de NCTb en AIVD dat het ontbreken van deze factoren in de beleidstheorie grotendeels kan worden verklaard door institutionele en sociale verschillen tussen detentieomstandigheden in Nederland en het buitenland. In verhouding tot het buitenland is het Nederlandse

detentieklimaat aldus de geïnterviewden relatief mild. Zo ligt in Nederland sterke nadruk op resocialisatie van gedetineerden en is het uitgangspunt dat gedetineerden zo volledig mogelijk op hun terugkeer in de samenleving worden voorbereid. Gevangenispersoneel dient bij te dragen aan een humane en doeltreffende tenuitvoerlegging van de

vrijheidsstraf. Psychologische en religieuze begeleiding is geïnstitutionaliseerd en er worden relatief veel contactmogelijkheden tussen personeel en gedetineerden gecreëerd.⁶⁵ In het buitenland is de detentiesituatie vaak anders. De situatie in Guantanamo Bay wijkt het sterkst af. Hier worden personen zonder aanklacht of proces vastgehouden en zijn de leefomstandigheden voor gedetineerden volgens de geïnterviewden vele malen slechter dan in Nederlandse detentiecentra. Gevoelens van onrechtvaardigheid en discriminatie spelen hier waarschijnlijk een prominenter rol dan in Nederlandse detentiecentra. Ook in verhouding tot andere landen in West-Europa zijn echter grote verschillen zichtbaar. Resocialisatie heeft in landen als Frankrijk en Groot-Brittannië minder prioriteit, er is in verhouding minder personeel per gedetineerde beschikbaar en er is vaak minder contact met de gedetineerden. De beleidsmakers verwachten dat factoren als discriminatie, onveiligheid en bendevorming een minder grote rol spelen dan in de meeste andere landen dankzij de relatief gunstige detentieomstandigheden in Nederland. Inderdaad lijkt het erop dat gedetineerden in Nederland, in tegenstelling tot het beeld dat in

internationale literatuur wordt geschetst, zich weinig zorgen maken over hun veiligheid ten aanzien van medegedetineerden (of personeel). De gedetineerden in het onderzoek van Kerkhof en collega’s plaatsten veiligheid als zesde op een lijst van acht behoeften ten aanzien van detentie, achter o.a. steun bij eigen ontwikkeling, emotionele steun, en

activiteiten. Ook in het onderzoek van Dijksman en Blaauw, waarin psychische problemen bij gedetineerden werden onderzocht, viel op dat veiligheid een geringe prioriteit van gedetineerden had.⁶⁶ De veronderstelling van de beleidsmakers dat bepaalde

62 Kerkhof, Ferenschild & Scherder, (2003)

63

Ibid.

64

Van Koppen et al., (2002); Kerkhof et al. (2003)

65 Interview met vertegenwoordigers van DJI.

oorzaken van radicalisering en rekrutering zich in mindere mate manifesteren in de Nederlandse detentiecontext, lijkt zodoende te worden ondersteund door inzichten uit de literatuur. Derhalve is verklaarbaar waarom bepaalde factoren wel naar voren komen in internationale documentatie maar niet zijn opgenomen in de beleidstheorie.

Potentiële beleidsstrategieën

Er wordt in de internationale documentatie geen eenduidige methodiek aangedragen om de detentie van terroristen te organiseren. Het gebrek aan overeenstemming lijkt voort te komen uit het gebrek aan ervaring, de grote institutionele en sociale verschillen tussen populaties gedetineerden en detentiesystemen, en het gebrek aan onderzoek. Er heeft voor zover bekend bij de onderzoekers geen empirische afweging plaatsgevonden van de voor- en nadelen van geconcentreerde en verspreide detentie. Op basis van de

documentatiestudie moet worden geconstateerd dat het concentratiemodel niet eenduidig als passende strategie wordt aangedragen, en dat diverse auteurs forse bezwaren tegen deze oplossing hebben geuit. Ten eerste wordt verondersteld dat terroristenafdelingen versteviging van terroristische netwerken faciliteren en leiden tot intenser radicaal gedachtegoed onder de betrokken gedetineerden. Ten tweede wordt verondersteld dat bijzonder detentiebeleid voor terroristen ook maatschappelijke consequenties kan hebben, doordat terroristenafdelingen mogelijk worden geïnterpreteerd als uitingen van

discriminerend overheidsbeleid. Op die manier zou geconcentreerde detentie kunnen leiden tot verdere radicalisering onder gelijkgestemden buiten de gevangenis. De geïnterviewde beleidsmakers geven aan het eerste type neveneffect in overweging te hebben genomen bij de keuze voor de beleidsstrategie, en dat maatregelen zijn getroffen (het verhoogd beveiligingsniveau en individuele regime) om deze neveneffecten te ondervangen.

Het tweede type neveneffecten, de maatschappelijke consequenties van het beleid, had echter weinig prioriteit bij de ontwikkeling van het beleid. De geïnterviewden stellen dat bij de beleidsvoorbereiding en –bepaling is gespeculeerd over mogelijke

maatschappelijke consequenties, maar dat deze overwegingen geen invloed hebben gehad op de invulling van het beleid. Zo verklaart een vertegenwoordiger van het ministerie van Justitie:

“Onze taak was mensen die in detentie zaten en een bepaald risico vormden, zodanig op te vangen dat het risico wordt beperkt. Wat verder de

maatschappelijke gevolgen daarvan zijn is interessant, maar had geen prioriteit.”

Wel stellen de beleidsmakers niet erg gelukkig te zijn met de term ‘terroristenafdeling’. Verschillende geïnterviewden wijzen uit zichzelf op het potentieel stigmatiserende effect dat van deze terminologie uitgaat. Tevens wordt aangegeven dat tijdens de eerste

bijeenkomsten van de werkgroep is gesproken over de mogelijke “aanzuigende” werking van de terroristenafdeling. Zo stellen vertegenwoordigers van de werkgroep:

“We hebben erover gediscussieerd. We hadden wel het idee dat de

door deze stap. Maar de opdracht die we van de minister hadden was: maak een terroristenafdeling.”

“Het zou inderdaad kunnen dat ze als martelaars worden gezien. Op het moment dat ze binnen zitten is het voor ons echter van primair belang te zorgen dat ze geen gevaar zijn voor zichzelf en de samenleving. Over het martelaareffect konden we van tevoren geen uitspraken doen. Door te kiezen voor een TA sloten we in ieder geval het risico van directe radicalisering uit. Of er indirecte radicalisering plaatsvindt door middel van bijvoorbeeld een martelaarstatus, is iets wat je proefondervindelijk zou moeten kunnen uitwijzen.”

Doelstellingen en instrumenten

Resocialisatie is volgens de beleidsmakers geen overweging geweest bij de ontwikkeling van de terroristenafdeling, en is dan ook niet opgenomen als doelstelling in de

beleidstheorie. Een sterke discrepantie is op dit aspect zichtbaar in vergelijking tot de internationale literatuur, waar resocialisatie en meer in het bijzonder de-radicalisering wordt gezien als een van de belangrijkste doelstellingen van detentiebeleid voor terroristen. De periode waarin terroristen in de gevangenis verblijven, biedt aldus verschillende auteurs een uitgesproken mogelijkheid om te trachten hun opvattingen en/of gewelddadige intenties te beïnvloeden en herhaling van terroristische activiteiten te voorkomen. Deze doelstelling, waar in de internationale literatuur erg veel nadruk op wordt gelegd, is in de beleidstheorie opvallend afwezig. De verklaring hiervoor van de geïnterviewde beleidsmakers is dat de doelstellingen van de terroristenafdeling zich moeilijk laten verenigen met resocialisatie. Het verhoogde beveiligingsniveau en het individuele regime dat op de terroristenafdeling zijn toegepast lenen zich niet voor activiteiten die resocialisatie bevorderen.

Samengevat kan worden gesteld dat de gepercipieerde risico’s ten aanzien van de detentie van terroristen in de literatuur veelal worden herkend, maar dat geen eenduidige steun wordt gevonden voor de gekozen beleidsstrategie. De documentatie biedt geen uitsluitsel over of en hoe de terroristenafdeling in staat is om rekrutering en verspreiding van radicaal gedachtegoed binnen gevangenissen tegen te gaan. Er wordt gewaarschuwd voor twee soorten neveneffecten van geconcentreerde detentie: 1) intensivering van radicaal gedachtegoed onder de betrokken gedetineerden en 2) opleving van (gewelddadig) protest in de samenleving. Ten aanzien van het eerste type neveneffecten zijn maatregelen getroffen om de risico’s te beperken. Ten aanzien van het tweede –

maatschappelijke – type neveneffecten stellen de beleidsmakers dat deze moeilijk konden worden voorzien, en (derhalve) niet in het beleid zijn ondervangen. Daarnaast wordt in de documentatie uitvoerig gepleit voor het belang van resocialisatie, maar is deze

doelstelling niet terug te vinden in de beleidstheorie.